| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 26 septembre 2017, 15NC02393

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... A...a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner, solidairement ou selon une clé de répartition à définir, le département du Haut-Rhin et l'Etat à lui verser une somme de 500 000 euros en réparation des préjudices qu'il subit du fait des nuisances sonores liées au trafic de motos sur la route départementale reliant Turckheim aux Trois Epis.

Par un jugement n° 1305188 du 4 novembre 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 3 décembre 2015, des mémoires complémentaires, enregistrés les 6 septembre et 13 décembre 2016, un mémoire récapitulatif, présenté le 29 juin 2017 sur le fondement de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, et un dernier mémoire enregistré le 25 juillet 2017, M.A..., représenté par Me B...jusqu'au 6 septembre 2016, puis, à compter de cette date, par la SCP Manuel Gros et Héloïse Hicter et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 4 novembre 2015 ;

2°) de prononcer :

- à titre principal, la condamnation solidaire, ou selon une clé de répartition à définir, du département du Haut-Rhin et de l'Etat à lui verser une somme de 710 000 euros, dans le dernier état de ses écritures, assortie des intérêts au taux légal, en réparation de ses préjudices ;

- à titre subsidiaire, la condamnation du département du Haut-Rhin, sur le fondement de la responsabilité sans faute, à lui verser la même somme, assortie des mêmes intérêts ;

3°) de mettre à la charge solidaire du département du Haut-Rhin et de l'Etat ou, à défaut, du seul département, le versement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la responsabilité du département du Haut-Rhin est engagée en raison de la carence de son président dans l'exercice des pouvoirs de police qu'il détient sur la route départementale 11, dite Route des Trois Epis, sur le fondement de l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales ;

- les mesures adoptées par le président du conseil général du Haut-Rhin, qui n'a pas limité davantage la vitesse maximale autorisée sur cette route, a refusé d'implanter des ralentisseurs, des coussins berlinois ou des bandes rugueuses, et a refusé d'en interdire l'accès aux véhicules deux-roues motorisés, se sont révélées insuffisantes ;

- des mesures plus restrictives auraient dû être prises à l'égard des motards ;

- la responsabilité de l'Etat est engagée sur le fondement de l'article L. 2215-3 du code général des collectivités territoriales, s'agissant des mesures susceptibles d'être prises pour préserver la tranquillité publique et elle l'est également sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 3221-4 et L. 3221-5 du même code qui donnent au préfet un pouvoir de substitution;

- la responsabilité sans faute du département du Haut-Rhin est engagée sur le fondement de la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques qu'il subit du fait du préjudice anormal et spécial que lui occasionne la présence de la route départementale ;

- son préjudice matériel constitué par une perte de chiffre d'affaires entre 2006 et décembre 2015 est de 450 000 euros ;

- il est fondé à demander la somme de 108 000 euros au titre de la perte de valeur de son immeuble, et celle de 50 000 euros au titre de la perte de valeur du fonds de commerce ;

- les frais de mesures de bruit et d'huissier s'élèvent à 2 679,04 euros ;

- son préjudice moral lié à dix années d'exposition au bruits, peut être évalué à 100 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 février, 29 novembre 2016 et 3 janvier 2017, le département du Haut-Rhin, représenté par MeE..., conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. A...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- eu égard à leur champ de compétence et aux mesures mises en oeuvre, les autorités départementales n'ont fait preuve d'aucune carence dans l'exercice de leurs pouvoirs de police de la circulation sur le domaine départemental ;

- c'est légalement que le président du conseil général a refusé de prendre certaines des mesures sollicitées par M.A..., notamment l'interdiction de la route départementale aux véhicules à deux roues ;

- les préjudices subis par M. A...ayant pour origine le comportement de quelques dizaines de motards délinquants et la configuration naturelle des lieux, la responsabilité sans faute du département ne saurait être engagée ;

- les préjudices subis par M. A...ne présentent pas le caractère d'un dommage anormal et spécial ;

- l'origine des nuisances sonores dont M. A...se plaint réside dans la configuration des lieux et l'implantation de son établissement ;

- M. A...n'apporte pas la preuve de son préjudice tant matériel que moral ;

- en tout état de cause, il n'est pas recevable à augmenter ses prétentions s'agissant de son préjudice d'exploitation ni à demander la réparation d'un nouveau chef de préjudice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juillet 2017, le ministre de l'intérieur reprend à son compte les écritures de première instance du préfet du Haut-Rhin.

Par une ordonnance du 21 juillet 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 14 août 2017 à 16 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 94-447 du 27 mai 1994 ;

- l'arrêté du 5 mai 1995 relatif au bruit des infrastructures routières ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 septembre 2017 :

- le rapport de M. Di Candia, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public,

- les observations de MeC..., pour M. A...et de Me F..., pour le département du Haut-Rhin.

1. Considérant que M. D...A...exploite, depuis 2002, un café-hôtel-restaurant sous l'enseigne " Le Turckheim Croix d'Or ", dans le hameau touristique des Trois-Epis, situé sur le territoire des communes d'Ammerschwihr, de Turckheim et de Niedermorschwihr, et desservi notamment par la route départementale n°11, désignée à cet endroit comme la " montée des Trois-Epis " ; qu'à compter de l'année 2004, il s'est plaint aux autorités du comportement de certains motards qui, dès l'arrivée du printemps, s'y livrent fréquemment, sous son établissement, à des compétitions de vitesse ; qu'il a saisi, à de nombreuses reprises, le président du conseil général du Haut-Rhin, le préfet du Haut-Rhin, les autorités de gendarmerie et le ministre de l'intérieur afin que soient prises des mesures visant à réduire les nuisances sonores subies du fait de ce comportement ; qu'en particulier, par une lettre du 6 septembre 2013, M. A...a adressé une mise en demeure en ce sens au président du conseil général du Haut-Rhin et l'a assortie d'une demande d'indemnisation des préjudices occasionnés par ces nuisances sonores ; que, par lettre du 13 novembre 2013, il a également saisi le préfet du Haut-Rhin d'une demande tendant aux mêmes fins ; qu'il relève appel du jugement n° 1305188 du 4 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant, à la mise en cause, à titre principal, de la responsabilité pour faute du département du Haut-Rhin et de l'Etat et, à titre subsidiaire, de la responsabilité sans faute du seul département ;

Sur la responsabilité pour faute :

En ce qui concerne la responsabilité du département du Haut-Rhin :

2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales, relatif aux pouvoirs du président du conseil général, puis à compter du 22 mars 2015, du président du conseil départemental : " Le président (...) gère le domaine du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires par le présent code et au représentant de l'Etat dans le département ainsi que du pouvoir de substitution du représentant de l'Etat dans le département prévu à l'article L. 3221-5 " ; que, d'autre part, en vertu de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire exerce la police de la circulation à l'intérieur des agglomérations, y compris sur les routes départementales, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation ; qu'à cet effet, il peut notamment, en vertu des dispositions de l'article L. 2213-4 du même code, interdire, par arrêté motivé, l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune, aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre la tranquillité publique ; qu'il peut, également, par arrêté motivé pris sur le même fondement, soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles, les activités s'exerçant sur la voie publique, à l'exception de celles qui relèvent d'une mission de service public ;

3. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le président du conseil départemental, autorité de police de la circulation sur la voirie départementale, dispose, en dehors des agglomérations et à l'exclusion des routes à grande circulation, des mêmes prérogatives que celles que détient le maire à l'intérieur des agglomérations mais qu'il ne peut prendre les mesures énoncées à l'article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales que dans les conditions et limites prévues par ces dispositions ;

4. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le président du conseil général du Haut-Rhin, autorité de police de la circulation sur la " montée des Trois-Epis ", laquelle est située sur le territoire de la commune de Turckheim mais hors agglomération, a, dès le 11 juin 2004, demandé au groupe de gendarmerie du Haut-Rhin un renforcement des contrôles de vitesse et de bruit dans ce secteur ; qu'il a également pris l'attache, en 2007, des autorités du parc naturel régional des Ballons des Vosges afin de bénéficier de leur part, après une étude de diagnostic globale de la route des crêtes et de ses accès, de propositions de mesures visant à diminuer, notamment, les nuisances sonores ; que, dans l'attente de ce diagnostic, il a fait installer, à la sortie de Turckheim et en direction des Trois-épis, un panneau incitant les motards à ralentir, mis en oeuvre des actions de sensibilisation au risque routier pour les deux-roues motorisés, et réitéré auprès des services de l'Etat ses sollicitations en vue d'un renforcement de la répression ; qu'enfin, il a, par arrêté du 23 mars 2011, décidé de limiter la vitesse de tous les véhicules à 70 km/h sur les cinq derniers kilomètres de la montée aux Trois-Epis en période estivale, du 1er mai au 30 septembre ;

5. Considérant que M.A..., qui ne conteste pas la réalité des mesures précitées, reproche au président du conseil départemental de n'avoir pas limité davantage la vitesse maximale autorisée dans la montée des Trois-Epis, de n'y avoir fait installer aucun dispositif ralentisseur, coussin berlinois ou bandes rugueuses, voire de n'avoir pas interdit purement et simplement l'accès de la route litigieuse aux véhicules motorisés à deux roues ;

6. Considérant en premier lieu, et ainsi qu'il a été dit au point 3, que l'implantation de ralentisseurs, de coussins berlinois ou de bandes rugueuses, ou le renforcement de la limitation de la vitesse ne sont pas au nombre des mesures que le président du conseil départemental est habilité à mettre en oeuvre dans le but de préserver la tranquillité publique sur les portions de routes départementales situées en dehors des agglomérations ; que si M. A...peut être regardé comme soutenant également que la mise en place de ces équipements était justifiée par des motifs de sécurité publique, il ressort, en tout état de cause, des termes de l'article 3 de l'annexe au décret du 27 mai 1994 relatif aux caractéristiques et aux conditions de réalisation des ralentisseurs de type dos d'âne ou de type trapézoïdal, au nombre desquels figurent les coussins berlinois, que l'implantation de tels ouvrages est interdite sur des voies où le trafic est supérieur à 3000 véhicules en moyenne journalière annuelle, ce qui est le cas, comme le soutient le département du Haut-Rhin sans être contredit, de la montée des Trois-Epis ; qu'il ne résulte pas davantage de l'instruction que la montée des Trois-Epis rendait nécessaire l'implantation de bandes rugueuses ;

7. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction, que les nuisances sonores dont se plaint M. A...sont liées aux passages incessants de quelques motards ne respectant pas les limitations de vitesse ; que ce constat, reconnu par l'intéressé lui-même, est corroboré par un courrier du préfet du Haut-Rhin du 7 mars 2013 se référant à une étude de comptage de vitesse, menée en 2007 sur la portion de voie litigieuse, alors que la vitesse maximale autorisée y était encore de 90 km/h, et selon laquelle 2 % seulement des véhicules dépassaient cette limite en montée ; que le traitement de ce phénomène saisonnier généré par une minorité de motards, voire de conducteurs de voitures de sport, ne relève donc ni d'une mesure d'interdiction de la circulation à l'ensemble des véhicules deux-roues motorisés dans la montée des Trois-Epis, ni d'un renforcement de la limitation de la vitesse à l'ensemble des véhicules, lesquelles ne pourraient être regardées comme strictement nécessaires pour atteindre les objectifs de sécurité publique et, pour ce qui concerne la mesure d'interdiction, de tranquillité publique ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à soutenir que, faute de prendre d'autres mesures que celles qui ont été mises en oeuvre, le président du conseil général du Haut-Rhin aurait fait preuve d'une carence fautive dans l'exercice de son pouvoir de police ;

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :

9. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 3221-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version alors en vigueur : " Le représentant de l'Etat dans le département peut, dans le cas où il n'y aurait pas été pourvu par le président du conseil général, et après une mise en demeure restée sans résultat, exercer les attributions dévolues au président du conseil général en matière de police en vertu des dispositions de l'article L.3221-4. " ; que le président du conseil général du Haut-Rhin ayant exercé les attributions qui lui étaient dévolues en matière de police en vertu des dispositions de l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales, ainsi qu'il a été dit aux points 4 à 8, M. A...n'est pas fondé à rechercher, sur ce fondement, la responsabilité pour faute de l'Etat ;

10. Considérant, en second lieu, que si le représentant de l'Etat dans le département, détient également, au titre de la police municipale, des pouvoirs de police de la circulation dans les conditions énoncées à l'article L. 2215-3 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions qui l'autorisent à intervenir soit immédiatement, lorsque les secteurs en cause concernent plusieurs communes, soit après mise en demeure adressée au maire et restée sans résultat, lorsque ces secteurs ne concernent qu'une seule commune, ne peuvent être interprétées comme l'autorisant à prendre, y compris dans un but de tranquillité publique, les mesures d'interdiction et de réglementation qu'elles prévoient en dehors des voies de circulation relevant de la compétence du maire et en particulier sur les portions de voies départementales situées hors agglomération ; que, par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que le préfet du Haut-Rhin aurait lui-même commis une faute en s'abstenant de mettre en oeuvre, sur la " montée des Trois-Epis " les pouvoirs qu'il tient des articles L. 3221-5 et L. 2215-3 du code général des collectivités territoriales ;

Sur la responsabilité sans faute du département :

11. Considérant que le maître d'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers, tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement, à moins que ces dommages ne soient imputables à un cas de force majeure ou à une faute de la victime ; que M. A...ayant la qualité de tiers par rapport à la route départementale n° 11, la responsabilité du département du Haut-Rhin, qui ne se prévaut ni de l'existence d'une faute du requérant ni d'un cas de force majeure, est susceptible d'être engagée à son égard à condition que les préjudices dont ce dernier se prévaut soient directement imputables à l'existence ou au fonctionnement de cet ouvrage et présentent un caractère anormal et spécial ;

12. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les nuisances sonores dont se plaint M. A... sont liées au seul comportement anormal de certains motards sur la montée des Trois-Epis ; que selon les propres termes d'un courrier rédigé par l'intéressé, en 2008, la politique de répression menée à cette période sur cette portion de route avait porté ses fruits au point de faire cesser ces nuisances ; qu'il résulte également de l'instruction, notamment des résultats de l'étude de mesure acoustique réalisée par la société Venathec à la demande de M.A..., qu'en façade de l'hôtel, les niveaux sonores moyens relevés n'excèdent pas les seuils de 60 et 55 dB (A) correspondant à la contribution sonore maximale autorisée par l'article 3 de l'arrêté du 5 mai 1995 relatif au bruit des infrastructures routières ; que dans ces conditions, les nuisances subies par M. A... lorsqu'elles résultent d'un usage normal de la route départementale ne peuvent être regardées comme revêtant un caractère anormal ; que si cette même étude a isolé le passage des véhicules les plus bruyants, dont certains atteignent un niveau sonore de 75 dB (A), de telles nuisances sonores sont exclusivement imputables au comportement anormal de certains usagers de cette route départementale et ne peuvent être regardées comme en lien direct avec la présence ou le fonctionnement de l'ouvrage ; que la responsabilité sans faute du département du Haut-Rhin ne saurait, dès lors, être engagée à raison de ces nuisances ;

13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à la condamnation pour faute du département du Haut-Rhin et de l'Etat ; qu'il n'est pas davantage fondé à demander, pour la première fois en appel, l'engagement de la responsabilité sans faute du département du Haut-Rhin ;

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que le département du Haut-Rhin et l'Etat, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, soient condamnés à verser à M. A...une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A...le versement de la somme que le département du Haut-Rhin demande sur le fondement des mêmes dispositions ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département du Haut-Rhin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...A..., au département du Haut-Rhin et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée au préfet du Haut-Rhin.

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No 15NC02393