Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Mandelieu-la-Napoule a demandé au tribunal administratif de Nice à titre principal, d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020, par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé sa carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation portant sur le respect des objectifs de réalisation de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019 et a fixé à 10 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code à compter du 1er janvier 2021 pour une durée de trois ans et à titre subsidiaire, de réformer cet arrêté en fixant à 0 % le taux de majoration.
Par un jugement n° 2103420 du 28 mars 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 mai 2024 et le 10 février 2025, la commune de Mandelieu-la-Napoule, représentée par Me Rougeot, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) à titre principal, d'annuler cet arrêté du 22 décembre 2020, et à titre subsidiaire, de réformer cet arrêté en fixant à 0 % le taux de majoration ;
3°) d'enjoindre à la production du courrier du préfet des Alpes-Maritimes au préfet de région de Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente, la ministre chargée du logement étant intervenue dans la procédure et ayant influé sur le sens de la décision ;
- cet arrêté est donc entaché d'un vice de procédure pour ce même motif ;
- cet arrêté est insuffisamment motivé ;
- cet arrêté a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation interprétées à la lumière de l'instruction gouvernementale du 23 juin 2020 ;
- cet arrêté méconnaît les dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dès lors que les objectifs qui sont assignés pour la période triennale en cause étaient manifestement irréalisables ;
- cet arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que les difficultés qu'elle a rencontrées n'ont pas été prises en compte et qu'elle a mis en œuvre tous les moyens à sa disposition pour atteindre les objectifs fixés ;
- la sanction est disproportionnée ;
- l'instruction gouvernementale du 23 juin 2020, dont l'arrêté en litige fait application, est elle-même entachée d'illégalité faute de prévoir la possibilité d'un taux de majoration du prélèvement annuel à 0 % ;
- le taux de majoration doit être réduit à 0 %.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2025, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- le code de justice administrative.
Le président de la Cour a désigné M. Renaud Thielé, président assesseur de la 6ème chambre pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure,
- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
- et les observations de Me Rougeot pour la commune de Mandelieu-la-Napoule.
Connaissance prise de la note en délibéré enregistrée le 27 février 2025, et produite pour la commune de Mandelieu-la-Napoule.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Mandelieu-la-Napoule n'ayant pas respecté ses objectifs de réalisation de logements sociaux pour la période triennale 2017-2019, le préfet des Alpes-Maritimes a, par un arrêté n° 2020-935 du 22 décembre 2020, prononcé sa carence et fixé à 10 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans. La commune de Mandelieu-la-Napoule a alors saisi le tribunal administratif de Nice d'une demande tendant à titre principal, à l'annulation de cet arrêté et, à titre subsidiaire, à la réformation du taux de majoration en le fixant à 0 % et à l'annulation de cet arrêté. Par le jugement attaqué, dont la commune de Mandelieu-la-Napoule relève appel, le tribunal administratif a rejeté cette demande.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. ".
3. Dans sa rédaction applicable à la période triennale 2017-2019 en litige et en vigueur du 29 janvier 2017 au 25 novembre 2018, le I de l'article L. 302-8 du code prévoit que, pour atteindre, dans les communes de plus de 3 500 habitants, un nombre de logements locatifs sociaux au moins égal à 25 % du nombre de résidences principales, au plus tard à la fin de l'année 2025, " le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Il ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025, le taux mentionné (...) au premier (...) alinéa de l'article L. 302-5. ", et le II du même article indique que " l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux défini au I précise la typologie des logements à financer (...) ".
4. Enfin, aux termes de l'article L. 302-9-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige en vigueur du 29 janvier 2017 au 23 février 2022 conformément au II de l'article 98 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 qui les a rendus applicables aux communes soumises à l'article L. 302-5 du même code à compter du 1er janvier 2017 : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. (...) / L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. (...) ".
5. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.
6. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge du plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.
En ce qui concerne la régularité de la sanction :
7. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'arrêté attaqué a été signé par M. A... B..., alors préfet des Alpes-Maritimes. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait et ne peut qu'être écarté.
8. En deuxième lieu, il ne résulte pas des dispositions citées au point 4 que l'avis rendu par le comité régional de l'habitat serait un avis conforme liant le préfet. Dans ces conditions, la circonstance que l'avis de ce comité, qui n'a pas proposé de retenir la carence de la commune de Mandelieu-la-Napoule en matière de réalisation des objectifs en matière de logements sociaux au début de la procédure, n'a pas été suivi, n'est de nature à caractériser aucune irrégularité. Par ailleurs, les préfets sont soumis à l'autorité hiérarchique des ministres, comme le rappelle l'article 1er du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets. L'intervention de la ministre en charge du logement ne peut donc ni être regardée comme une " ingérence ", ni conduire à regarder la décision prononçant la carence comme incompétemment prise, en réalité, par la ministre. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence et du vice de procédure ne saurait être accueilli.
9. En troisième lieu, conformément aux exigences posées par l'article L. 302-9-1 précité, l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes en litige prononçant la carence de la commune de Mandelieu-la-Napoule et fixant le montant du prélèvement et de la majoration applicables comporte toutes les considérations de fait qui ont conduit le préfet à prendre sa décision. Il s'en déduit que le moyen tiré de l'insuffisante motivation manque en fait.
10. En quatrième lieu, la commune se plaint de ce que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement n'a pas donné son avis sur les projets d'arrêtés de chaque commune proposée à la carence. Néanmoins, il ressort de l'avis de ce comité que celui-ci a rendu un avis sur l'ensemble des communes en proposant une grille de notation en fonction des critères propres à chaque commune. Il a donc procédé non seulement à une analyse globale, mais également à un examen individualisé de la situation des différentes communes. La commune de Mandelieu-la-Napoule n'est donc pas fondée à soutenir que le comité régional n'aurait pas procédé à un examen individualisé de sa situation.
11. En cinquième et dernier lieu, l'appelante se plaint de ce que le comité régional devait se réunir avant le 5 décembre 2020 conforment à l'instruction du 23 juin 2020, signée par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre chargé de la ville et du logement, placé auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Or les auteurs de cette instruction, qui ne sont pas titulaires du pouvoir réglementaire, se bornent à donner aux services préfectoraux des précisions sur la manière dont doit être conduite l'instruction des dossiers des communes susceptibles d'être carencées. Cette instruction ne comporte ni règle ni ligne directrice dont les communes pourraient se prévaloir à l'encontre des arrêtés prononçant leur carence. En tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que la méconnaissance de la date butoir aurait été susceptible d'influencer le sens de la décision finalement prise par le préfet, ni qu'elle aurait pu priver, en l'espèce, la commune d'une garantie.
En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction :
S'agissant du principe de la sanction :
12. En premier lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, compte tenu du caractère manifestement irréalisable de l'objectif qui lui avait été assigné pour la période triennale 2017-2019 par adoption des motifs énoncés à bon droit et avec suffisamment de précision par le jugement attaqué pris en son point 9.
13. En deuxième lieu, il y a lieu d'écarter le moyen soulevé par la commune de Mandelieu-la-Napoule, à l'identique de ses écritures de première instance, tiré de la non prise en compte de ses difficultés objectives, par adoption du motif énoncé à bon droit et avec suffisamment de précision par le jugement attaqué pris en son point 10, que l'appelante ne critique d'ailleurs pas.
14. En troisième lieu, si la commune fait état de ses difficultés ainsi que de la rareté de son foncier et sa cherté, ces éléments, pas plus que les intempéries dont elle fait état, n'ont constitué d'obstacle à la construction de logements dits libres. En outre, le préfet des Alpes-Maritimes relève dans ses écritures en défense que l'inconstructibilité due aux zones rouges des plans de prévention risque incendie et inondation, élargie aux zones d'aléas forts du dernier porter-à-connaissance du risque inondation, couvre 14,30 % de la zone urbanisée de la commune, sans que cette dernière conteste utilement ce chiffre en se bornant à produire une carte. En tout état de cause, compte tenu du taux de réalisation de 9,79 %, soit soixante-neuf logements sur les sept cent cinq qu'elle s'était engagée à construire au titre de l'objectif fixé pour la période triennale 2017-2019, la tension alléguée sur le foncier ou encore le non exercice d'un droit de préemption par l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur sur un unique immeuble sis 79 Avenue Janvier Passero présentant selon la commune un fort potentiel pour la construction de logements locatifs sociaux, ne sauraient justifier le non-respect par la commune de l'objectif. Enfin, si, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la commune se prévaut de l'objectif de réalisation de logements dans son plan local d'urbanisme approuvé le 17 décembre 2018, cet élément dont les effets se concrétiseront dans le futur, ne peut, en l'absence de début de réalisation effective de logements pendant la période triennale en litige, être pris en compte. Il en va de même de la conclusion de conventions mutualistes avec l'établissement public foncier ou encore la mobilisation future du droit de préemption toujours en collaboration avec ce même établissement public.
S'agissant du quantum de la sanction :
15. En premier lieu, compte tenu notamment de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2017-2019 et compte tenu de la nature et de la faible importance des difficultés invoquées par la commune de Mandelieu-la-Napoule, le taux de majoration de 10 %, qui n'excède pas les 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, et n'a donc pas, en tout état de cause, pour effet de réduire ses ressources globales ni de diminuer ses ressources fiscales au point d'entraver sa libre administration, n'est pas en l'espèce disproportionné à la gravité de sa carence.
16. En second lieu, étant donné la nature de l'instruction du 23 juin 2020 qui ne comporte, ainsi qu'il a été dit au point 11, ni règle, ni ligne directrice dont les communes pourraient se prévaloir à l'encontre des arrêtés prononçant leur carence, la commune de Mandelieu-la-Napoule ne saurait exciper de son illégalité.
17. Il s'en déduit que le taux de majoration fixé par le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas entaché des erreurs d'appréciation alléguées.
18. Il résulte de ce qui précède que la commune de Mandelieu-la-Napoule n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Sur l'injonction :
19. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Mandelieu-la-Napoule dirigées contre l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Mandelieu-la-Napoule est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mandelieu-la-Napoule et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et au préfet des Alpes-Maritimes.
Délibéré après l'audience du 17 février 2025, où siégeaient :
- M. Renaud Thielé, président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Isabelle Ruiz, première conseillère,
- Mme Constance Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 mars 2025.
N° 24MA01331 2
