| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 02 juin 2022, 21MA03444

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les consorts B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole.

Par un jugement n° 1905950 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a fait partiellement droit à leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 11 août 2021 et 19 janvier 2022, les consorts B..., représentés par Me Sapira, demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 en tant qu'il a limité l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole au classement en zone Na une partie des parcelles AA 323 et 324 et la partie sud-est de la parcelle AA 321, situées à Cagnes-sur-Mer ;

2°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole ;

3°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone Na ;

4°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe intégralement les parcelles AA 321, 206, 207 et 208 en zone Na ;

5°) de mettre à la charge de la Métropole Nice Côte d'Azur la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la métropole n'a pas fait l'objet des mesures de publicité prescrites par les articles R. 153-21 et suivants du code de l'urbanisme ni des mesures de notification ;

- il n'est pas établi que le projet de plan ait été effectivement soumis pour avis aux personnes publiques associées et consultées ;

- il n'y a pas eu de bilan de la concertation ;

- le dossier soumis à enquête publique est incomplet ;

- le classement des parcelles cadastrées AA 321, 206, 207 et 208 en zone naturelle Na est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et le rapport de présentation ne justifie pas du changement de zonage ;

- le classement de la partie basse des parcelles cadastrées AA 321, 206, 207 et 208 en zone naturelle Na est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- les classements opérés portent atteinte à leur droit de propriété et au respect de leur bien ;

- la demande reconventionnelle de la Métropole doit être rejetée.

Par des mémoires en défense enregistré le 25 novembre 2021 et 25 janvier 2022, la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par la SELARL Itinéraires avocats, agissant par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête, à la réformation du jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 en tant qu'il a annulé le classement en zone Na de la partie sud-est de la parcelle AA 321, au rejet de la demande de première instance en tant qu'elle concerne la partie sud-est de la parcelle AA 321, et à ce que soit mise à la charge des consorts B... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les appelants n'ont pas d'intérêt pour agir ;

- les moyens d'appel sont infondés ;

- le classement en zone Na de la partie sud-est de la parcelle AA 321 n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

Par une lettre en date du 28 avril 2022 les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la solution de l'affaire était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions reconventionnelles de la Métropole tendant à la réformation du jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 en tant qu'il a annulé le classement en zone Na de la partie sud-est de la parcelle AA 321, qui portent sur un litige distinct du litige principal.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C...,

- les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique,

- et les observations de Me Sapira pour les consorts B... et de Me Ollier, de la SELARL Itinéraire avocats, représentant la métropole Nice Côte d'Azur.

Considérant ce qui suit :

1. Les consorts B... relèvent appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a seulement annulé la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe en zone Na une partie des parcelles AA 323 et 324 et la partie sud-est de la parcelle AA 321, parcelles situées à Cagnes-sur-Mer. La métropole demande, par la voie reconventionnelle, l'annulation dudit jugement en tant qu'il a annulé la délibération du 25 octobre 2019 en tant qu'elle classait la partie sud-est de la parcelle AA 321 en zone Na.

Sur l'appel principal :

2. En premier lieu, et d'une part, eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme métropolitain n'aurait pas fait l'objet des mesures de publicité adéquates ne peut qu'être écarté comme étant inopérant.

3. D'autre part, si les consorts B... soutiennent que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme métropolitain n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées, ils n'en apportent aucun début de démonstration ni ne précisent quelles autorités n'auraient pas été consultées, alors que cette délibération indique qu'elle sera notifiée aux personnes publiques associées. Le moyen ne peut, par suite, qu'être écarté pour défaut de précision.

4. En deuxième lieu, si les consorts B... soutiennent que la métropole ne justifie pas avoir associé les personnes publiques et organismes à la procédure et recueilli leurs avis, et qu'il " lui appartient de produire les éléments établissant que ces consultations obligatoires ont bien eu lieu ", ils n'apportent aucune précision permettant d'apprécier le bien-fondé de ce moyen qui doit, par suite, être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 103-6 du code de l'environnement : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. ".

6. Il ressort des mentions de la délibération en litige ainsi que de l'annexe à cette délibération produite par la Métropole que le conseil communautaire de la métropole a tiré le bilan de la concertation et en a débattu. Il ressort par ailleurs de ces mêmes pièces que le bilan de la concertation a consisté d'une part, en un rappel des modalités de concertation prévues, d'autre part, en un exposé détaillé des modalités effectivement mises en œuvre et enfin, en un exposé des résultats de la concertation, les observations du public étant retranscrites dans l'annexe précitée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement alors applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins :1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance. ".

8. D'une part, il ne résulte pas des dispositions précitées que les porter à connaissance (PAC) doivent être annexés au dossier d'enquête publique. D'autre part, il résulte des mentions du rapport d'enquête publique, qui n'est pas utilement contesté, que figuraient dans le dossier d'enquête le bilan de la concertation ainsi que les avis des personnes publiques associées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le rapport d'enquête publique aurait été incomplet faute de contenir les éléments précités ne peut qu'être écarté.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) ont fixé comme axe prioritaire un développement économique, social et urbain, économe en consommation de l'espace afin de préserver le cadre de vie et l'environnement et d'assurer la solidarité et l'équilibre des territoires, et répondant aux enjeux de croissance démographique du territoire. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit ainsi de modérer la consommation de l'espace dédié à l'habitat, dans les projets de quartiers identifiés au sein de périmètres de développement, dans les zones à urbaniser existantes dans les plans locaux d'urbanisme, et en concentrant la densification de quartiers dans les pôles urbains majeurs regroupant les trois quarts des emplois métropolitains (Nice, Cagnes-sur-Mer, Saint-Laurent-du-Var, Carros et Vence), cette densification étant circonscrite aux seules zones urbaines denses de ces communes. Le PADD prévoit également de " préserver et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbains, du Haut-Pays au Littoral, dans le respect de la directive territoriale d'aménagement " et de " préserver les continuités écologiques et la biodiversité sur l'ensemble du territoire, du Mercantour jusqu'à la Méditerranée ". Au titre de ce dernier objectif, le PADD prévoit des actions tenant à la préservation et la restauration des corridors aquatiques et terrestres à toutes les échelles afin de constituer un réseau de trame verte et bleue (TVB) fonctionnel et continu et à la prise en compte de la trame verte et bleue notamment par le renforcement des corridors écologiques, le maintien de l'ensemble des fonctionnalités environnementales en protégeant notamment les réservoirs écologiques sous pression de l'urbanisation. Figurent également, dans le tome 3 du rapport de présentation parmi les enjeux environnementaux répertoriés par les auteurs du PLUm, d'une part, la préservation du patrimoine local naturel et la mise en place d'un atlas des espaces de compensation identifiant les zones présentant les enjeux écologiques dont celles identifiées par la TVB, d'autre part, la modération de la consommation de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain sur l'ensemble du territoire métropolitain. Le rapport de présentation du PLUm indique en outre, s'agissant de l'analyse de l'état initial relatif aux corniches du var, secteur duquel relève en tout ou partie la commune de Cagnes-sur-Mer, que ce secteur a connu ces derniers temps une urbanisation grandissante au détriment des espaces agricoles et naturels, marquée par un mitage des terroirs et une multiplication des petites parcelles. Ce rapport a identifié comme enjeu majoritaire pour ce secteur, dans l'élaboration du PLUm, la préservation des vallons, de la trame verte, des paysages et des restanques ainsi que la gestion économe de ce territoire qui implique d'éviter la poursuite d'un étalement urbain générateur d'impact sur l'environnement et de dysfonctionnement, et de privilégier un encadrement des développements urbains en cohérence avec la sensibilité paysagère et environnementale de ce territoire.

12. D'autre part, la zone N est définie par le tome 3 du rapport de présentation du PLUm comme une zone d'espaces naturels à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment d'un point de vue esthétique, historique ou écologique. La sous-zone Na correspond aux espaces naturels dans lesquels les constructions sont interdites à l'exception de certains équipements ou aménagements, et qui est composée d'espaces sensibles d'un point de vue écologique ou paysager nécessitant une limitation importante de la constructibilité.

13. En l'espèce, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort de ce qui précède que, alors même que le rapport de présentation du PLUm n'a pas à motiver le classement de chaque parcelle, celui-ci comporte une motivation spécifique du caractère de la zone Na mais également des enjeux de protection des espaces naturels dont font partie les parcelles AA 321, 206, 207 et 208 en litige. En outre, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, situées à Cagnes-sur-Mer, sont à l'état naturel et ne présentent aucune construction. Elles sont situées dans le prolongement nord et sud d'un vaste couloir naturel non construit classé également en zone Na. Si les appelants soutiennent que les parcelles alentours sont construites, il ressort des pièces du dossier que toutes les parcelles de ce couloir naturel sont vierges de constructions dans leurs parties classées en zone naturelle. Ainsi, comme le fait valoir la métropole, ces parcelles, répertoriées en zone 3 " enjeu écologique secondaire " de la trame verte et bleu, forment un espace de respiration et un long couloir naturel végétalisé, lequel marque une coupure d'urbanisation avec les parties construites du secteur situées notamment à l'est et à l'ouest. Les appelants ne peuvent utilement soutenir que les parcelles auraient dû être classées en zone urbaine. Le classement opéré correspond à la volonté des auteurs du PLUm de prévoir un développement urbain maîtrisé par une modération de la consommation de l'espace et une lutte contre l'étalement urbain, tout particulièrement dans les territoires fortement urbanisés, de préserver les paysages naturels et les continuités écologiques et d'intégrer la nature en ville. La circonstance que les parcelles seraient raccordées aux réseaux ne saurait remettre en cause le classement ainsi opéré. Dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme retenu et au caractère d'espace naturel des parcelles, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUm ont classé les parcelles cadastrées AA 321, 206, 207 et 208 en zone Na.

14. Enfin, si les requérants soutiennent qu'a minima la " partie basse " du terrain constitué des parcelles AA 321, 206, 207 et 208 ne pouvait être classée en zone naturelle eu égard à sa viabilisation, il ressort des pièces du dossier que les parties critiquées des parcelles AA 321, 206, 207 et 208 forment un tout homogène avec le reste des parcelles des requérants classées en zone naturelle, dès lors qu'elles sont vierges de construction et à l'état naturel et répondent également au même parti d'urbanisme. Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant spécifiquement ces parties de parcelles ne peut qu'être écarté.

15. En sixième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que le classement des parcelles en litige en zone naturelle n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et répond au parti d'urbanisme de la commune, il ne saurait porter atteinte au droit de propriété des requérants ou au droit au respect de leur bien, nonobstant la circonstance que les requérants auraient engagé des frais importants de viabilisation des parcelles.

16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les consorts B... ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement en litige.

Sur les conclusions reconventionnelles de la Métropole :

17. La Métropole fait valoir que le classement de la partie sud-est de la parcelle AA 321 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif.

18. Toutefois, il ressort des écritures des consorts B... que ceux-ci se bornent en appel à critiquer le jugement en litige en tant que celui-ci a seulement annulé la délibération du 25 octobre 2019 en tant qu'elle classait en zone Na une partie des parcelles AA 323 et 324 et la partie sud-est de la parcelle AA 321, et critiquent donc l'article 2 du jugement rejetant le surplus de leurs conclusions. Les consorts B..., qui ne soutiennent pas en appel que l'annulation ainsi prononcée par le tribunal aurait dû entraîner l'annulation totale du plan local d'urbanisme en raison de l'indivisibilité des dispositions annulées, n'ont ainsi pas critiqué l'article 1er du jugement en litige qui, faute de contestation dans le délai d'appel, est devenu définitif. La métropole n'est donc pas recevable à demander, par la voie reconventionnelle, l'annulation de l'article 1er du jugement.

Sur les frais liés au litige :

19. D'une part, la métropole Nice Côte d'Azur n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par les consorts B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D'autre part, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge des consorts B... la somme de 1 000 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête des consorts B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions reconventionnelles de la métropole sont rejetées.

Article 3 : Les consorts B... verseront à la métropole Nice Côte d'Azur, la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme D... B... et à la métropole Nice Côte d'Azur.

Copie en est adressée à la commune de Cagnes-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 12 mai 2022 où siégeaient :

- M. Chazan, président,

- M. D'Izarn-de-Villefort, président-assesseur,

- Mme Baizet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022.

La rapporteure,

Signé

E. C...Le président

signé

G. CHAZAN

La greffière,

signé

P. RANVIER

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

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N° 21MA03444