Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler le titre exécutoire d'un montant de 60 464,18 euros émis le 8 février 2018 à son encontre par le président de la communauté de communes du Briançonnais et de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme.
Par un jugement n° 1802032 du 5 mars 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 1er avril 2019 et le 25 juillet 2019, la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux, représentées par Me De Metz-Pazzis, demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1802032 du 5 mars 2019 ;
2°) d'annuler le titre de recettes d'un montant de 60 464,18 euros émis le 8 février 2018 à son encontre par le président de la communauté de communes du Briançonnais ;
3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 60 464,18 euros ;
4°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la communauté de communes du Briançonnais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les sociétés requérantes soutiennent que :
- les premiers juges ont méconnu le sens de leurs conclusions ; les conclusions présentées aux fins de versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative n'étaient pas dirigées contre l'Etat ; le code des relations entre le public et l'administration visé par les premiers juges n'était pas applicable au litige ;
- les premiers juges ont statué ultra petita ; aucune conclusion n'était présentée aux fins de condamnation de la SAS Suez Eau France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
- le titre de recettes en litige est entaché d'illégalités externes ; il ne comporte pas l'indication des bases de liquidation ; le titre ne comporte aucune référence précise à un document joint ;
- le bordereau du titre de recettes n'est pas signé ;
- le président de la communauté de communes du Briançonnais s'est cru à tort en situation de compétence liée ;
- aucun manquement contractuel de la SAS Suez Eau France et de la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux n'est établi ; la communauté de communes du Briançonnais n'a pas transmis les autorisations administratives requises pour la construction de l'ouvrage ; les délais pour la mise en eau de la station n'étaient par suite pas opposables ; le permis de construire n'a pas été notifié au groupement ; aucun calendrier nouveau n'a été arrêté par les parties au contrat ;
- le délai de 18 mois retenu par le tribunal n'est pas fondé et ne correspond à aucun engagement contractuel ; les délais mentionnés dans l'annexe 13 au contrat avaient un caractère purement informatif ; le groupement concessionnaire n'a commis aucune faute contractuelle et n'a pris aucun engagement en termes de délai de construction, hormis la date du 1er mai 2012 qui ne lui est pas opposable ;
- le délai de 18 mois n'a pu commencer à courir en l'absence de notification au groupement concessionnaire de l'arrêté de permis de construire ;
- les délais d'exécution contractuels ne pouvaient en tout état de cause être inférieurs à 20 mois.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2019 et un mémoire complémentaire enregistré le 15 octobre 2019, la communauté de communes du Briançonnais, représentée par la SELAS Adamas, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'erreur de plume commise par les premiers juges concernant la demande de condamnation de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est sans incidence dès lors que les conclusions ont été rejetées ; le visa du code des relations entre le public et l'administration est sans incidence sur la régularité du jugement ;
- les bases de liquidation de la créance ont été préalablement portées à la connaissance du groupement par un courrier du 13 décembre 2017 ;
- le président de la communauté de communes du Briançonnais ne s'est pas cru en situation de compétence liée ;
- les délais d'exécution contractuels n'ont pas été respectés ; le délai de construction contractuel de 18 mois était un délai ferme ; les délais ont couru à compter de la délivrance des autorisations administratives nécessaires ; l'application des délais résulte des stipulations de l'article 33-2 de la convention ;
- la communauté de communes du Briançonnais a adressé l'arrêté préfectoral d'autorisation de rejet le 9 août 2013 ; la communauté de communes du Briançonnais a adressé l'arrêté portant autorisation de permis de construire par courrier recommandé, courrier réceptionné par la société générale d'assainissement, titulaire du permis de construire, le 4 novembre 2013 ;
- l'annexe 13 est un document contractuel.
Par ordonnance en date du 11 septembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 octobre 2019.
Un mémoire complémentaire, présenté par la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux, a été enregistré le 5 novembre 2021, postérieurement à la clôture de l'instruction.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B... Point, rapporteur,
- les conclusions de M. A... Thielé, rapporteur public,
- et les observations de Me De Metz-Pazzis pour la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux et de Me Bouillot pour la communauté de communes du Briançonnais.
Une note en délibéré, présentée pour la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux, a été enregistrée le 5 janvier 2022.
1. Par une convention de délégation de service public du 11 avril 2006, la communauté de communes du Briançonnais a confié le service public d'assainissement collectif pour son territoire au groupement d'entreprises constitué de la société Lyonnaise des eaux, devenue Suez Eau France et de la société d'équipement et d'entretien des réseaux communaux (SEERC) pour une durée de vingt-cinq ans. Par l'avenant n° 1 conclu le 8 avril 2010, les parties ont décidé de construire une nouvelle station d'épuration sur le territoire de la commune de Névache. Prévue initialement pour le 1er mai 2012, cette station d'épuration a été mise en eau le 28 juin 2016. Le 8 février 2018, la communauté de communes du Briançonnais a émis à l'encontre de la société Suez Eau France et de la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux un titre exécutoire d'un montant de 60 464,18 euros, en vue de recouvrer les pénalités de retard dans la mise en service de la station d'épuration de Névache. La SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux relèvent appel du jugement du 5 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ce titre de recettes et à la décharge des sommes réclamées.
2. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.
Sur les conclusions aux fins de décharge de l'obligation de payer la somme de 60 464,18 euros :
3. Aux termes de l'article 53 de la concession du service public de l'assainissement collectif : " Sanction pécuniaires et pénalités. / 53.1 Modalités d'application des pénalités. / La collectivité peut infliger au délégataire des pénalités à tire de sanction des manquements à ses obligations dans les cas et selon les modalités de calcul prévues par le présent article ainsi que par l'article 53.2 ci-dessous. (...) 53.2 Cas d'application et calcul des pénalités. / (...) Pénalités applicables en cause de retard dans l'exécution des travaux concessifs. / En cas de retard par rapport à la date contractuelle de réception définitive des travaux (voir annexes 4 et 5) et pour chaque ouvrage constituant des travaux concessifs, le délégataire se verra appliquer une pénalité de 1/10000ème du montant des travaux concessifs concerné par jour de retard. On entend ici par ouvrage les sous-ensembles d'investissement tels que définis en annexe 5. La date de réception définitive est fixée contradictoirement avec la collectivité conformément aux dispositions prévues par la présente convention. ".
4. Aux termes du dernier alinéa de l'article 33-1 de la concession du service public de l'assainissement collectif : " (...) La station d'épuration du Chazal est mise en eau au plus tard le 12 février 2008. Les autres stations d'épuration seront mises en eau au plus tard en octobre 2008. L'ensemble des travaux concessifs est achevé à la date mentionnée à l'ARTICLE 2. ". L'article 2-4 de l'avenant n° 1, qui abroge et remplace le dernier alinéa de l'article 33-1 cité ci-dessus, stipule : " (...) Les autres stations d'épuration sont mises en eau au plus tard aux dates suivantes : / (...) - Station d'épuration de Névache - chef-lieu : 1er mai 2012. / Sous réserve que la Collectivité ait transmis au délégataire les arrêtés d'autorisation de rejet et autres autorisations administratives correspondants au plus tard aux dates suivantes : / (...) - Station d'épuration de Névache - chef- lieu : 1er septembre 2010. / L'ensemble des travaux concessifs est achevé à la date mentionnée à l'article 2. ".
5. La date d'achèvement des travaux du 1er mai 2012 pour la station d'épuration de la Névache, prévue à l'article 33-1 du contrat de concession dans sa version modifiée par l'article 2-4 de l'avenant n° 1 au contrat, était conditionnée à la remise au concessionnaire des arrêtés d'autorisation de rejet et autres autorisations administratives mentionnés à ce même article, au plus tard le 1er septembre 2010. Il est constant que cette condition n'a pas été remplie. Par suite, la date d'achèvement des travaux prévue à l'article 33-1 du contrat de concession n'est pas opposable au titulaire de la concession.
6. Aux termes de l'article 33-2 de la convention : " (...) Délais d'exécution : Le délégataire s'engage à respecter les délais d'exécution fixés par le programme en annexe 4 et 5. / La collectivité remettra au délégataire à la signature du présent contrat les dossiers de demande d'autorisation au titre de la loi sur l'eau, afin que les travaux puissent commencer dans les meilleurs délais. / Il est précisé que l'obtention des arrêtés d'autorisation de rejet est de la responsabilité de la Collectivité. Ces arrêtés seront remis au délégataire au plus tard le 1er juillet 2006 pour la future STEP du Chazal et au plus tard au 1er janvier 2007 pour les autres installations. / Dans le cas contraire et pour des raisons indépendantes du délégataire, les objectifs de réalisation fixés par le présent contrat devront [être] révisés et un nouveau calendrier contradictoire sera établi d'un commun accord entre les parties. / En cas de non-respect de la date d'achèvement des travaux prévue au programme mentionné ci-dessus (date prenant en compte les éventuelles prolongations de délai contractuellement prévues), le Délégataire verse à la Collectivité les pénalités prévues à l'article 53 de la présente convention. (...). ". Dans sa partie relative au calendrier de construction de la station d'épuration de Névache, l'annexe 13 à cet avenant stipule que : " Les travaux de construction de la station d'épuration pourront démarrer après obtention de l'arrêté préfectoral autorisant la construction de l'ouvrage et autres autorisations administratives correspondantes. / Le délai de construction jusqu'à la mise en eau de l'usine est de 18 mois. / Le planning intègre une période d'arrêt hivernal du chantier de génie-civil de 6 mois. / La date de mise en eau prévisionnelle est donc aujourd'hui fixée au 1er mai 2012. ".
7. Il résulte des stipulations précitées de l'article 33-2 du contrat de concession que le délégataire s'est engagé à respecter les délais d'exécution fixés par le programme en annexe 4 et 5. Aux termes de l'en-tête de la partie de l'annexe 13 à l'avenant n° 1 au contrat consacrée à la construction de la station d'épuration de Nevache chef-lieu, ce point a été " ajouté à l'annexe 4 du contrat initial ". Il est stipulé dans cette partie de l'annexe 13, au point 5 " calendrier de réalisation ", que le délai de construction jusqu'à la mise en eau de la station est de 18 mois à compter de l'obtention de l'arrêté préfectoral autorisant la construction de l'ouvrage et autres autorisations administratives correspondantes. Cette annexe, qui comporte un calendrier de réalisation prévoyant un délai de construction calculé à compter du démarrage des travaux, fixe ainsi une date contractuelle d'achèvement des travaux de construction de la station. L'ouvrage n'ayant pas été mis en eau à la date prévisionnelle du 1er mai 2012, la date contractuelle d'achèvement des travaux doit être calculée par application du délai de construction de dix-huit mois à compter de l'obtention des autorisations administratives requises. Par suite, le programme des travaux, tel que modifié par l'annexe 13 à l'avenant n° 1 au contrat, prévoyait une date d'achèvement des travaux de construction de la station d'épuration de Névache chef-lieu, susceptible d'entraîner des pénalités en cas de retard en vertu de l'article 53 de la convention. La construction de la station d'épuration de Névache chef-lieu ayant été ajoutée au programme par l'avenant n° 1 au contrat, les stipulations de l'annexe 13 à cet avenant relatives au " calendrier de réalisation " sont constitutives d'un nouveau calendrier contradictoire établi d'un commun accord entre les parties. Les sociétés requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que le groupement n'aurait pris aucun engagement contractuel en termes de construction et que le délai de dix-huit mois prévu à l'annexe 13 serait purement informatif.
8. Il résulte de l'instruction que la mise en eau de la station d'épuration de Névache chef-lieu a eu lieu le 28 juin 2016. L'arrêté préfectoral portant prescriptions spécifiques à déclaration concernant la construction de la station de Névache a été délivré le 5 août 2013 et le groupement ne conteste pas en avoir eu transmission par courriel du 9 août 2013. Le permis de construire de la station a été accordé à la société générale d'assainissement et de distribution par arrêté du maire de Névache en date du 29 octobre 2013 et notifié au demandeur le 4 novembre 2013. Si les sociétés requérantes soutiennent que ce permis de construire n'a jamais été notifié au groupement et que la société générale d'assainissement et de distribution n'est pas membre du groupement titulaire de la concession, il résulte de l'instruction que la communauté de communes du Briançonnais n'était pas en l'espèce le demandeur du permis de construire. Il résulte de l'article 24.1 du contrat de concession que la collectivité était seulement tenue d'effectuer les demandes d'autorisation ou de déclaration au titre de la loi sur l'eau. Le permis de construire ne peut dès lors être regardé comme étant au nombre des autorisations administratives que la communauté de communes du Briançonnais était contractuellement tenue de remettre au groupement pour le commencement des travaux. Dans ces conditions, les délais de construction contractuels ont commencé à courir à la date du 29 octobre 2013, date d'obtention du permis de construire, et la communauté de communes du Briançonnais a pu à bon droit retenir la date du 29 avril 2015 pour calculer un nombre de 426 jours de retard jusqu'au 28 juin 2016.
9. Les sociétés requérantes soutiennent par ailleurs que le président de la communauté de communes du Briançonnais s'est estimé en situation de compétence liée pour appliquer les pénalités en litige. Il résulte toutefois de l'instruction que la mention " je suis contraint de vous appliquer les pénalités correspondantes " figurant dans le courrier du 13 décembre 2017 ne saurait être regardée en l'espèce comme exprimant une obligation juridique de l'ordonnateur, ce dernier s'étant borné à relever l'existence de retards d'exécution et la méconnaissance par le groupement titulaire de ses obligations contractuelles pour justifier sa décision d'appliquer les pénalités. Par suite, le moyen doit être écarté.
10. Il résulte de ce qui précède que la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux ne sont pas fondées à demander la décharge de l'obligation de payer la somme de 60 464,18 euros.
Sur la régularité du titre exécutoire :
11. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet (...) d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
12. Il résulte de l'instruction que les éléments de calcul permettant d'indiquer les bases de liquidation de la somme réclamée ne sont pas exposés dans le titre exécutoire en litige. Celui-ci mentionne néanmoins que la somme de 60 464,18 euros correspond aux " Pénalités de retard - STEP Névache (éléments de calcul et pièces justificatives joints au titre) ". Toutefois, ainsi que le soutiennent la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux, qui ne sont pas contredites sur ce point par la communauté de communes du Briançonnais, aucun élément de calcul ou pièce justificative n'était joint au titre de perception. Si la communauté de communes du Briançonnais fait cependant valoir que les bases de liquidation avaient été indiquées dans un courrier daté du 13 décembre 2017, adressé préalablement à la SAS Suez Eau France, il n'est fait aucune référence précise à ce courrier dans le titre exécutoire en litige. Dans ces conditions, le titre exécutoire ne comportait pas d'indications suffisantes sur les bases de liquidation de la créance et la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux sont fondées à soutenir qu'il est de ce fait entaché d'irrégularité.
13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens présentés à l'appui de ces conclusions, que la SAS Suez Eau France et la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux sont fondées à demander l'annulation du titre exécutoire du 8 février 2018 ainsi que l'annulation du jugement du tribunal administratif de Marseille en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce titre et mis à sa charge la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais engagés au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Marseille du 5 mars 2019 est annulé en tant qu'il rejette les conclusions aux fins d'annulation du titre exécutoire du 8 février 2018.
Article 2 : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 5 mars 2019 est annulé.
Article 3 : Le titre exécutoire n° 18 du 8 février 2018 est annulé.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Suez Eau France, à la SAS d'équipement et d'entretien des réseaux communaux et à la communauté de communes du Briançonnais.
Délibéré après l'audience du 5 janvier 2022, à laquelle siégeaient :
- M. Guy Fédou, président,
- M. Gilles Taormina, président assesseur,
- M. B... Point, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2022.
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N° 19MA01501
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