Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association le Crescere a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 15 mars 2018 par laquelle le préfet de la région Occitanie lui a retiré l'agrément qu'il lui avait été délivré en vue de l'organisation des sessions de validation conduisant à la délivrance du titre professionnel " d'assistante de vie aux familles " pour son plateau technique situé à Rivesaltes (66).
Par un jugement n° 1802227 du 9 juillet 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 26 août 2019, l'association le Crescere, représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 juillet 2019 ;
2°) d'annuler la décision du préfet de la région Occitanie du 15 mars 2018 ;
3°) d'enjoindre à ce préfet de produire l'audit mené par l'organisme OPCALIM et la plainte déposée par ce dernier ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- il n'est pas justifié de la délégation de signature de M. F... qui a subdélégué sa signature à Mme G..., signataire de la décision en litige ;
- cette décision est fondée sur trois motifs qui sont chacun entaché d'une erreur de droit ;
- la sanction qui lui est infligée est disproportionnée et entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.
La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par ordonnance du 7 avril 2021, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Un mémoire présenté par la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion a été enregistré le 6 mai 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'éducation ;
- le code du travail ;
- le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 ;
- l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation ;
- l'arrêté du 22 décembre 2015 relatif aux conditions de délivrance du titre professionnel du ministère chargé de l'emploi ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. D...,
- et les conclusions de M. Chanon, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. L'association le Crescere, enregistrée comme organisme de formation professionnelle continue, exerce ses activités dans les secteurs " gestion de la paie " et " assistance de vie aux familles ". Elle a fait l'objet, en décembre 2017, d'un contrôle sur pièces, sur le fondement de l'article 4 de l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation, par le service de contrôle de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). Au vu du rapport établi à l'issue de ce contrôle, le préfet de la région Occitanie a, le 15 mars 2018, retiré l'agrément qu'il avait été délivré le 2 mars 2017 à l'association en vue de l'organisation des sessions de validation conduisant à la délivrance du titre professionnel " d'assistante de vie aux familles " pour son plateau technique situé à Rivesaltes (66). L'association le Crescere relève appel du jugement du 9 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de retrait de son agrément.
Sur la légalité externe :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 6361-2 du code du travail : " L'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur : 1° Les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par : a) (...) ; c) Les organismes de formation et leurs sous-traitants ". D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi : " (...)./ Dans chaque région, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi exerce, sous l'autorité du préfet de région et, pour les missions relevant de sa compétence, sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département, les missions définies à l'article 2, à l'exception de celles relatives aux actions d'inspection de la législation du travail mentionnées au 1° dudit article, d'une part, et, d'autre part, des pouvoirs d'enquête et d'investigation exercés sous le contrôle de l'autorité judiciaire ". En vertu de l'article 2 de ce décret, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi sont chargées de la formation professionnelle continue.
3. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 26 septembre 2016, régulièrement publié au recueil spécial des actes administratifs de la préfecture de l'Hérault du 27 septembre 2016, le préfet de la région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, devenu depuis la région Occitanie, a donné à M. F..., directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, délégation de signature pour signer toute décision dans le cadre des missions dévolues à la direction, telles que définies dans le décret du 10 novembre 2009 cité au point 2. L'article 3 du même arrêté a autorisé la subdélégation de cette signature aux agents placés sous l'autorité de M. F.... Ce dernier a ensuite délégué, par un arrêté du 2 janvier 2018 régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, sa signature à Mme G..., directrice régionale adjointe et responsable du pôle entreprise, emploi, économie de cette même direction, laquelle a signé la décision en litige du 15 mars 2018. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision aurait été prise par une autorité incompétente manque en fait. Si l'arrêté préfectoral du 26 septembre 2016 relatif à la délégation de signature consentie à M. F... n'a pas été produit au cours de l'instance par l'administration, cette circonstance est sans influence sur le caractère contradictoire de la procédure, dès lors qu'il s'agit d'un acte réglementaire qui a régulièrement été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture et qui est consultable sur son site internet.
Sur la légalité interne :
4. D'une part, aux termes de l'article R 338-1 du code de l'éducation : " La certification professionnelle délivrée, au nom de l'Etat sur le plan national, par le ministre chargé de l'emploi est appelée " titre professionnel ". Ce titre atteste que son titulaire maîtrise les compétences, aptitudes et connaissances associées permettant l'exercice d'activités professionnelles qualifiées ". Aux termes de l'article R 338-5 du même code : " Le titre professionnel et les certificats qui le composent ou qui lui sont associés sont accessibles par la formation professionnelle continue et par la validation des acquis de l'expérience. Les conditions d'accès, de préparation ainsi que les règles générales d'évaluation en vue de l'obtention du titre ou des certificats qui lui sont associés sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'emploi en vue de l'obtention du titre. (...) / Les modalités de validation pour l'obtention du titre et des certificats qui le composent ou qui lui sont associés permettent d'attester de compétences professionnelles pour l'exercice des activités visées par le titre. A cet effet, les évaluations peuvent être réalisées en situation de travail réelle ou reconstituée, ainsi qu'à l'aide de tout document susceptible d'établir que le candidat possède les compétences, aptitudes et connaissances requises. L'acquisition de connaissances et de compétences générales est évaluée dans ce cadre. Pour l'attribution du titre, un entretien avec le jury permet de s'assurer que le candidat maîtrise l'ensemble des compétences, aptitudes et connaissances requises. ". Aux termes de l'article R 338-8 de ce code : " Les sessions de validation en vue de la délivrance du titre professionnel dans une spécialité déterminée sont organisées par les organismes ayant fait l'objet d'un agrément délivré par le préfet de région. Cet agrément est accordé, pour une durée maximale de cinq ans, renouvelable dans les mêmes conditions, aux organismes qui justifient de leur capacité à organiser ces sessions de validation en assurant, dans le respect des exigences prévues aux articles R. 338-2, R. 338-4 et R. 338-5, l'inscription, l'information du candidat et la mise en place des moyens nécessaires au bon déroulement de la session. Un arrêté du ministre chargé de l'emploi précise le contenu de la demande d'agrément et les modalités d'octroi de cet agrément ".
5. D'autre part, aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation : " La demande d'agrément est adressée au préfet de région territorialement compétent. (...) / Le dossier de demande d'agrément comporte l'engagement de l'organisme à :(...) 3° Désigner un responsable de session d'examen ; (...) / 8° Inscrire aux sessions d'examen les candidats visés à l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 ; (...) / 11° Assurer un suivi de l'insertion professionnelle des candidats ayant été présentés au titre professionnel et à fournir toute information relative aux emplois occupés par ces candidats ; (...) La demande doit être accompagnée des informations et justificatifs prévus dans le formulaire type de demande d'agrément figurant en annexe du présent arrêté. Tout changement intervenant dans les engagements visés ci-dessus est porté à la connaissance du préfet de région ". Selon l'article 4 du même arrêté : " Les engagements prévus à l'article 2 peuvent faire l'objet d'un contrôle sur pièces et sur place (...) Si le contrôle révèle une non-conformité à l'un des engagements de l'article 2 et en fonction de la gravité des anomalies constatées, le préfet de région peut : / - adresser une lettre d'observation au centre agréé ; / - suspendre l'agrément ; / retirer l'agrément (...) ". L'article 5 dudit arrêté énonce que : " L'agrément est retiré à tout moment à l'initiative du préfet de région en cas de : / - non-respect des engagements visés à l'article 2 ; / - dysfonctionnement constaté à l'issue du contrôle mentionné à l'article 4. / Cette décision de retrait d'agrément intervient à l'issue d'une procédure contradictoire (...) ". Enfin, selon le I de l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 relatif aux conditions de délivrance du titre professionnel du ministère chargé de l'emploi : " Peuvent se présenter aux sessions titres visées à l'article R. 338-8 du code de l'éducation en vue de l'obtention d'un titre professionnel délivré au nom du ministre chargé de l'emploi : / a) Les candidats ayant suivi une action ou une période de formation professionnelle en cohérence avec le titre visé (...) ".
6. Pour retirer, par la décision en litige, l'agrément délivré à l'association le Crescere en vue de l'organisation des sessions de validation conduisant à la délivrance du titre professionnel " d'assistante de vie aux familles ", le préfet de la région s'est fondé, d'une part, sur ce que l'organisme de formation n'avait pas inscrit 8 stagiaires salariés de l'entreprise Medicoop 83 à une session de validation de ce titre professionnel et déclaré absent 7 autres stagiaires de la même entreprise à une telle session alors que ces stagiaires avaient suivi une formation qui était achevée et qui avait été financée par le Fonds d'assurance formation du travail temporaire (FAFTT), d'autre part, sur ce que l'association avait procédé au changement de la responsable des sessions par deux personnes qui n'étaient pas salariées de l'association mais mises à sa disposition dans le cadre d'un contrat de prestation sans en informer la DIRECCTE, ensuite, que la personne qui avait été déclarée comme responsable des sessions de validation du titre professionnel était au cours de la même période salariée par l'association Agriconseil et suivait à ce titre une formation d'accompagnatrice de tourisme de 284 heures, sans lien avec son métier, alors qu'elle accomplissait au cours de la même période différents actes de gestion pour le compte de l'association le Crescere, enfin que cette dernière s'était abstenue de justifier du suivi professionnel de 25 stagiaires en méconnaissance de ses engagements.
7. En premier lieu, il résulte des dispositions combinées de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 et de l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 que l'organisme agréé à l'obligation, conformément à l'engagement qu'il a souscrit lors de sa demande d'agrément, d'inscrire aux sessions d'examen les candidats qui ont suivi une action ou une période de formation professionnelle en cohérence avec le titre visé. Il ressort des pièces du dossier que 8 stagiaires, supposés avoir été formés par l'association le Crescere dans son établissement de Toulon en vue de la délivrance du titre professionnel " d'assistante de vie aux familles " et avoir achevé leur formation en février ou avril 2017, n'ont pas été inscrits par celle-ci à une session d'examen. Cette situation ne saurait être imputée aux stagiaires eux-mêmes dès lors que leur inscription ne dépend que du seul organisme de formation. Par ailleurs il ressort des éléments relevés par l'administration et qui ne sont pas utilement contestés, que l'établissement de Toulon n'a été créé que le 17 novembre 2017, soit plus de six mois après la fin de la formation supposée y avoir été dispensée à ces stagiaires, ainsi qu'à 7 autres qui ont été déclarés absents à l'examen. Dans ces circonstances, l'association le Crescere ne saurait utilement soutenir que l'absence de ces 7 stagiaires ne saurait lui être directement imputable, motif pris qu'elle n'aurait disposé d'aucun moyen pour les contraindre de se présenter à l'examen de validation de leur titre professionnel. S'il est soutenu par l'association que seuls 15 stagiaires sur les 48 qu'elle a formés ont été absents des épreuves, d'une part, aucun élément de la décision en litige, qui ne comporte sur ce point aucune ambiguïté, ne remet en cause cette réalité et, d'autre part, cette circonstance ne saurait, en l'espèce, atténuer la gravité des manquements mentionnés précédemment. En estimant, dans ces conditions, que celle-ci avait manqué à l'une de ses obligations fixées par l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016, et que ces faits caractérisaient un dysfonctionnement, le préfet de région n'a pas fait une inexacte application de ces dispositions.
8. En deuxième lieu, il résulte du dernier alinéa de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 que tout changement intervenant dans les engagements de l'organisme de formation visés par cet article souscrits dans sa demande d'agrément doit être porté par celui-ci à la connaissance du préfet de région. Si le manquement à cette obligation d'information du préfet ne constitue pas un non-respect des engagements visés à l'article 2 au sens de l'article 4 du dit arrêté, il est néanmoins susceptible de caractériser un dysfonctionnement au sens de son article 5, qui, lorsqu'il est constaté à l'issue d'un contrôle, peut justifier le retrait de l'agrément. Il en est ainsi notamment dans le cas où l'organisme de formation omet d'informer l'administration d'un changement des responsables des sessions d'examen de validation des titres professionnels, dès lors que la délivrance de l'agrément prévu à l'article R 338-8 du code de l'éducation est subordonnée à l'évaluation préalable par l'administration de la compétence de ces responsables ainsi que de leur niveau de connaissances.
9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que dans sa demande d'agrément, l'association le Crescere avait déclaré que la responsable des sessions d'examen de validation du titre professionnel " d'assistante de vie aux familles " organisées à sa diligence serait Mme A... et sa suppléante Mme H.... Il résulte cependant des procès-verbaux de session, que cette responsabilité était assurée lors de la session de validation du 18 mai 2017 par Mme C... et lors des sessions des 1er juin et 18 novembre 2017 par M. E... sans que l'association n'ait jugé utile d'en informer les services de la DIRECCTE. En omettant d'informer l'administration des changements intervenus et en ne la mettant pas ainsi à même d'assurer le contrôle à priori qu'elle doit effectuer, l'association le Crescere a méconnu la règle énoncée au dernier alinéa de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016. Un tel manquement est caractéristique d'un dysfonctionnement au sens de l'article 5 précité. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que Mme A... n'était pas salariée de l'association le Crescere mais seulement mise à sa disposition par l'ARPSA tout en étant également salariée de l'association Agriconseil. Il est constant que l'administration n'a pas été informée de cette situation lors de la demande d'agrément. Il ressort également des pièces du dossier que Mme A... était inscrite à une formation d'accompagnatrice en agro tourisme au cours de la période du 1er août au 31 décembre 2016 en sa qualité de salariée de l'association Agriconseil. Il n'est nullement établi ni que le suivi de ce stage qui relevait d'un autre employeur que l'association le Crescere était compatible avec l'exercice de ses fonctions de responsable administrative au sein de l'organisme de formation durant la même période, ni même que ce dernier y aurait expressément consenti. Cette situation caractérise ainsi un autre dysfonctionnement.
10. En troisième lieu, s'il ne saurait être reproché à l'association de ne pas avoir suivi l'insertion professionnelle des 15 candidats n'ayant pas été présentés au titre professionnel et qui, par hypothèse, en l'absence de titre, ne pouvaient exercer leur activité, il ressort des pièces du dossier que 10 autres stagiaires employés par la société Medicoop 66 ont été présentés aux examens et n'ont fait, par la suite, l'objet d'aucun suivi d'insertion. Ces faits constituent également un manquement aux obligations auxquelles l'association s'était engagée.
11. Il résulte de ce qui précède que le préfet de région a pu, sans erreur d'appréciation, estimer que ces différents faits constituaient soit des manquements aux engagements visés à l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016 soit des dysfonctionnements de l'association. Il a pu légalement en déduire que, pris dans leur ensemble, ces faits justifiaient, par leur nature et leur gravité, le retrait de l'agrément délivré à l'association le Crescere. Au regard du nombre de faits sanctionnés et de leur gravité, le préfet de région n'a pas pris de mesure disproportionnée, contrairement à ce qui est soutenu.
12. La circonstance que les différents organismes de formation qui ont des liens avec la Fédération Grand Sud feraient l'objet de contrôles systématiques diligentés par la DIRECCTE et que ceux-ci auraient été confiés à un même agent de cette direction n'est pas de nature à établir l'existence d'un détournement de pouvoir.
13. La décision en litige est fondée sur des manquements et dysfonctionnements constatés à la suite d'un contrôle sur pièces effectué par les services de la DIRECCTE et non pas sur des éléments résultant de l'audit mené par l'organisme OPCALIM ou de la plainte déposée par ce dernier. Cet audit et cette plainte n'étant, dès lors, pas utiles à la solution du présent litige, les conclusions tendant à ce que la Cour enjoigne au préfet de région de les produire ne peuvent, en tout état de cause, être accueillies.
14. Il résulte de tout ce qui précède que l'association le Crescere n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 mars 2018 du préfet de la région Occitanie.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'association le Crescere au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l'association le Crescere est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association le Crescere et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.
Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie.
Délibéré après l'audience du 28 mai 2021, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. D..., président assesseur,
- Mme I..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2021.
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N° 19MA04033
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