Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'Association de défense de la pêche de loisir a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler l'arrêté du 2 mars 2018 par lequel le préfet de Corse a réglementé la pêche maritime de loisir dans la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio (Corse-du-Sud).
Par un jugement n° 1800467 du 13 juin 2019, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 7 août 2019, l'Association de défense de la pêche de loisir, représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 13 juin 2019 ;
2°) d'annuler l'arrêté du préfet de Corse du 2 mars 2018 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté en litige, qui n'a pas été précédé de l'enquête publique prévue par l'article R. 332-14 du code de l'environnement, a été adopté selon une procédure irrégulière ;
- le comité consultatif n'a pas été utilement consulté, en méconnaissance des dispositions de l'article 10 du décret du 23 septembre 1999 ;
- l'arrêté contesté instaure une discrimination injustifiée et illégale entre les pêcheurs de loisirs et porte ainsi atteinte au principe d'égalité ;
- il porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir ;
- les mesures prévues par cet arrêté ne sont pas proportionnées au but poursuivi.
Un avis d'audience, portant clôture immédiate de l'instruction, a été adressé aux parties au moyen de l'application Télérecours, le 17 mars 2021 à 10 h 32.
Un mémoire présenté par la ministre de la transition écologique a été enregistré le 17 mars 2021, à 12 h 30, postérieurement à la clôture d'instruction et n'a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret du 23 septembre 1999 portant création de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio (département de la Corse-du-Sud) ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- et les conclusions de M. Chanon, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. L'Association de défense de la pêche de loisir relève appel du jugement du 13 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 mars 2018 par lequel le préfet de Corse a réglementé la pêche maritime de loisir dans la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio (Corse-du-Sud).
Sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 2 mars 2018 :
2. D'une part, l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que " la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (...), dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement (...) ". Pour la mise en oeuvre de cette politique et s'agissant de la pêche maritime de loisirs des mesures de protection peuvent être prises sur le fondement des dispositions des articles R. * 921-83 à R. * 921- 93 du code rural et de la pêche maritime par les autorités de l'Etat compétentes en vertu de son article R. * 911-3, telles, notamment, que des restrictions spatiales et temporelles ou une règlementation soumettant à un régime d'autorisation de pêche les activités de pêche maritime de loisirs. C'est ainsi que l'article R. * 921-83 de ce code énonce que : " I -Peuvent être soumises à un régime d'autorisations de pêche les activités de pêche maritime de loisir qui affectent l'état des ressources halieutiques ou en fonction d'autres critères déterminés par une réglementation internationale ou par une réglementation européenne dans le cadre de la politique commune de la pêche. La liste des activités soumises à un régime d'autorisations est fixée par l'autorité mentionnée à l'article R. * 911-3. / II.- (...) Les autorisations sont délivrées par l'autorité mentionnée à l'article R. * 911-3 ". L'article R. * 921-93 du même code précise que : " Afin d'assurer une bonne gestion des ressources halieutiques ainsi que la sécurité, la salubrité, la santé publique ou le bon ordre des activités de pêche, l'autorité administrative désigné à l'article R. * 911-3 peuvent, par arrêté, prendre les mesures limitatives suivantes : (...) 4° Interdire de façon permanente ou temporaire l'exercice de la pêche dans certaines zones ou à certaines périodes ; 5° Interdire la pêche de certaines espèces ou en limiter les quantités pouvant être pêchées ou transportées (...) ". Enfin en vertu du I de l'article R. * 911-3 : " L'autorité administrative de l'Etat compétente pour prendre les mesures d'application du présent livre est, sauf désignation particulière : (...) 6° Le préfet de Corse pour sa zone de compétence terrestre ainsi que pour les eaux territoriales autour de la Corse ".
3. D'autre part, l'article R. 332-14 du code de l'environnement prévoit que l'extension du périmètre d'une réserve naturelle nationale existante ou la modification de sa réglementation font l'objet des mêmes modalités d'enquête et de consultation que celles applicables aux décisions de classement. L'article L. 332-2 du même code prévoit, depuis la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, que le projet de création d'une réserve naturelle nationale est soumis à une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du même code.
4. Enfin, aux termes de l'article 2 du décret du 23 septembre 1999 portant création de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio (département de la Corse-du-Sud) : " Le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, ci-après dénommé " le préfet ", est responsable de la mise en oeuvre des dispositions prévues au présent décret, en relation avec le préfet maritime de la Méditerranée, ci-après " le préfet maritime ", dans son domaine de compétences ". L'article 10 du même décret dispose que : " Le préfet peut prendre, après avis ou sur proposition du comité consultatif, toutes mesures en vue d'assurer la conservation d'espèces animales ou végétales ou la limitation d'animaux ou de végétaux surabondants dans la réserve ". En vertu de l'article 14 dudit décret inséré au chapitre III relatif à la réglementation applicable à l'ensemble de la réserve naturelle : " La pêche de loisir s'exerce conformément à la réglementation en vigueur ". Il résulte de ces dispositions que le préfet de Corse est compétent pour fixer au sein de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio les règles applicables à la pêche de loisir dans le cadre des dispositions des articles R. * 921-83 à R. * 921- 93 du code rural et de la pêche maritime.
En ce qui concerne la légalité externe :
5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par l'arrêté en litige du 2 mars 2018, le préfet de Corse a, d'une part, soumis à un régime de déclaration préalable annuelle l'exercice des activités de pêche maritime de loisir à l'intérieur du périmètre de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio pour une durée de cinq années, d'autre part, soumis à un régime d'autorisation l'exercice de ces mêmes activités à l'intérieur de deux zones de protection renforcées au sein de la réserve naturelle sur le plateau des Cerbicale et sur le plateau des Lavezzi et, enfin, fixé les prélèvements autorisés, à l'exception d'espèces limitativement énumérées, à un total maximum de 5 kg de prises hors thon rouge et espadon par pêcheur et par jour. Ce faisant, le préfet de Corse s'est borné à exercer les attributions qui lui sont dévolues par les dispositions combinées des dispositions du code rural et de la pêche maritime et du décret du 23 septembre 1999 mentionnées aux points 2 et 4, et en particulier à mettre en oeuvre les mesures de protection prévues par ce décret, sans modifier la réglementation applicable à la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio telle qu'elle est définie aux chapitres III à V de ce décret. Au demeurant, une telle modification ne pourrait être prononcée que par décret ou décret en Conseil d'Etat ainsi que le prévoit l'article R. 332-14 du code de l'environnement. Dès lors, les dispositions relatives à l'enquête publique résultant de cet article n'étaient pas applicables en l'espèce. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet d'arrêté en litige n'a pas été soumis à enquête publique conformément à ces dispositions est inopérant.
6. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté en litige a été pris après consultation du comité consultatif de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio qui, au cours d'une réunion qui s'est tenue le 18 avril 2016, a émis un avis favorable à l'unanimité sur le principe de renouvellement de la procédure d'arrêté règlementant la pêche maritime de loisir au sein de la réserve naturelle. Il ne ressort, ni du compte rendu de cette réunion, ni des autres pièces du dossier, que le comité consultatif n'aurait pas été informé des mesures envisagées par l'arrêté en litige avant d'émettre son avis. La circonstance que cet avis a été émis deux ans avant l'adoption de l'arrêté contesté est sans incidence sur sa légalité, en l'absence de changements de circonstance de fait ou de droit entre la date à laquelle il a été émis et la date à laquelle l'arrêté a été pris. Le moyen tiré de l'irrégularité de cet arrêté faute de consultation régulière du comité consultatif de la réserve naturelle doit, en conséquence être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
7. En premier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
8. Il ressort des pièces du dossier que l'article 4 de l'arrêté en litige a soumis à un régime d'autorisation l'exercice des activités de pêche maritime de loisir à l'intérieur de deux zones de protection renforcées sur le plateau des Cerbicale et sur le plateau des Lavezzi. Le même article a fixé à 400 le nombre maximum d'autorisations pouvant être délivrées chaque année et a instauré, dans cette limite, une priorité aux adhérents des associations représentatives de pêcheurs de plaisance opérant sur le territoire de la réserve naturelle. A cette fin, un nombre maximal d'autorisations fixé à 230 et destinées en priorité aux adhérents de ces associations a été réparti entre cinq associations.
9. D'une part, s'il résulte de ces dispositions que l'administration, saisie de demandes concurrentes d'autorisation de pêche maritime de loisirs dans les deux zones de protection en cause, doit, pour statuer sur ces demandes, observer l'ordre des priorités établi par l'arrêté en litige, il ne découle pas de ce mécanisme que la totalité des autorisations serait réservée au profit des adhérents des cinq associations représentatives de pêcheurs de plaisance opérant sur le territoire de la réserve naturelle, celles-ci ne pouvant leur être accordées que dans la limite maximale de 230. En conséquence, la circonstance qu'une priorité soit accordée aux adhérents de ces associations ne fait pas obstacle à ce qu'au moins 170 autorisations soient délivrées à des pêcheurs de plaisance non adhérents. En outre, ce mécanisme ne conduit pas à la délivrance automatique de 230 autorisations aux adhérents, mais constitue seulement un plafond, ainsi qu'en atteste la circonstance relevée par le préfet en première instance, que seules 36 autorisations ont été délivrées à ce titre. D'autre part, en réservant aux adhérents des associations représentatives de pêcheurs de plaisance opérant sur le territoire de la réserve naturelle un certain nombre d'autorisations pour l'exercice de la pêche maritime, le préfet a entendu donner une priorité aux personnes qui s'engageaient au travers de leur choix associatif dans une action de préservation de la ressource et dans une approche visant à réduire au minimum les incidences négatives de leur pratique sur l'environnement. A cet égard, la seule circonstance que les statuts de deux de ces associations ne mentionneraient pas dans leur objet social la poursuite d'un objectif de préservation et de connaissance des ressources ne suffit pas, à elle seule, à établir que leurs adhérents ne seraient pas personnellement engagés dans une action de préservation des ressources et sensibilisés " à la remontée de données scientifiques " vers les institutions spécialisées. Il en résulte que si le préfet a introduit une différence de traitement, celle-ci est en rapport direct avec l'objet de cette réglementation et n'est pas manifestement disproportionnée au regard de la différence de situation et du motif d'intérêt général poursuivi. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 2 mars 2018 porterait atteinte au principe d'égalité doit être écarté.
10. En deuxième lieu, si l'arrêté en litige restreint les activités de pêche maritime de loisir au sein de deux zones de protection renforcées de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio, il n'a ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à la liberté de circulation ou de navigation des personnes qui s'adonnent à ce loisir dans ces deux zones. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté porterait une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 332-1 du code de l'environnement : " I. - Des parties du territoire terrestre ou maritime d'une ou de plusieurs communes peuvent être classées en réserve naturelle lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader. Aux termes de l'article L. 332-3 du même code : " L'acte de classement d'une réserve naturelle peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire à l'intérieur de la réserve toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore, au patrimoine géologique et, plus généralement, d'altérer le caractère de ladite réserve. / Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux ".
12. Le décret du 23 septembre 1999 portant création de la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio a été pris sur le fondement des dispositions susmentionnées du code de l'environnement en vue notamment d'y assurer la conservation de la faune et de la flore et de soustraire le milieu naturel à toute intervention artificielle susceptible de le dégrader. Au regard de son objet, l'arrêté en litige a entendu mettre en oeuvre les mesures de protection instituées dans ce but par ce décret. Si cet arrêté subordonne les activités de pêche maritime de loisir au sein des deux zones de protection renforcées des Cerbicale et des Lavezzi à un régime d'autorisation, d'une part ce régime est circonscrit à ces zones d'une superficie respective de 3 965 hectares et 5 904 hectares, soit une faible proportion de la superficie totale de la réserve de 79 460 hectares. D'autre part, il n'interdit pas dans les zones en cause toute activité de pêche mais en règlemente seulement l'exercice. Il ressort des pièces du dossier que les mesures prévues par l'arrêté en litige sont nécessaires à la préservation de la ressource halieutique. Ainsi et alors même qu'aucune circonstance ne justifierait l'adoption de mesures pour maintenir le bon ordre dans ces zones, l'Association de défense de la pêche de loisir n'est pas fondée à soutenir que les sujétions imposées par cet arrêté seraient disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis par le classement.
13. Il résulte de ce qui précède que l'Association de défense de la pêche de loisir n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l'Association de défense de la pêche de loisir est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association de défense de la pêche de loisir et à la ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée au préfet de Corse.
Délibéré après l'audience du 9 avril 2021, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. A..., président assesseur,
- M. Coutier, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2021.
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N° 19MA03724
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