Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. E... Grimaud, rapporteur,
- les conclusions de M. C... Thiele, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant la commune d'Avignon.
Considérant ce qui suit :
1. La commune d'Avignon et l'association régionale d'études et d'actions auprès des tsiganes (AREAT) ont conclu le 8 novembre 1991 une convention portant sur la gestion et l'animation de l'aire de stationnement municipale pour personnes nomades vivant en caravanes de Courtine. Cette convention a été renouvelée annuellement jusqu'au 15 mai 2002, date à laquelle elle a été remplacée par une convention portant sur le même objet, également renouvelée chaque année jusqu'en 2015. Par une décision du 16 novembre 2015, la commune d'Avignon a proposé à l'AREAT de ne reconduire la convention que jusqu'au seul mois de mai 2016, compte tenu des délais du lancement d'une procédure de mise en concurrence en vue de l'attribution d'un marché public de gestion de cet équipement. L'AREAT a cependant refusé de poursuivre ses missions pour une telle durée abrégée et les relations contractuelles ont ainsi pris fin le 31 décembre 2015. L'association a adressé une demande indemnitaire préalable à la commune d'Avignon le 11 décembre 2015, laquelle a été rejetée par une décision du 23 février 2016 notifiée à l'association le 24 février 2016. Une nouvelle demande indemnitaire a été présentée à la commune le 1er mars 2016, qui a fait l'objet d'une décision implicite de refus.
I. Sur l'intervention du syndicat mixte intercommunal de l'accueil des gens du voyage :
2. Il résulte de l'instruction que la compétence relative à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage a été transférée de la commune d'Avignon à la communauté d'agglomération du grand Avignon à compter du 1er janvier 2017 par l'effet de l'arrêté édicté par le préfet du Gard et le préfet de Vaucluse le 18 octobre 2016, et ce en vertu de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015. Il en résulte que le syndicat intercommunal de l'accueil des gens du voyage a été entièrement substitué à la commune d'Avignon au titre des droits et obligations relatifs à la convention en litige. Dès lors, son mémoire doit être regardé non comme un mémoire en intervention mais comme un mémoire en défense.
II. Sur la recevabilité de la requête :
3. Aux termes des dispositions de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales : " Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice (...). Le transfert de compétences est prononcé par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés. Il entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5. (...) ". Selon les deux derniers alinéas du même article : " L'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétences, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette substitution. ".
4. Il résulte de ces dispositions que le transfert par une commune de compétences à un établissement public de coopération intercommunale implique le transfert des biens, équipements et services nécessaires à l'exercice de ces compétences ainsi que les droits et obligations qui leur sont attachés. Les dispositions de l'avant-dernier alinéa de ce même article ne visent toutefois que les délibérations et les actes se rapportant aux biens, équipements et services nécessaires à l'exercice des compétences transférées, et n'ont dès lors ni pour objet ni pour effet d'inclure les créances qui résultent de contrats conclus par la commune et venus à expiration avant le transfert. Les créances détenues ou susceptibles d'être détenues par les communes sur le fondement de tels contrats, alors même qu'ils auraient été conclus dans le cadre de l'exercice de ces compétences ultérieurement transférées, sont distinctes des droits et obligations attachés à ces biens, équipements et services et transférés à l'établissement public de coopération intercommunale. Ni ces dispositions ni aucune autre ne prévoient le transfert de telles créances à l'établissement public de coopération intercommunale nouvellement créé.
5. Il résulte de ce qui vient d'être dit que si le syndicat intercommunal de l'accueil des gens du voyage a été entièrement substitué à la commune d'Avignon au titre des droits et obligations relatifs aux équipements de l'aire de stationnement de Courtine, les créances et dettes nées du contrat conclu entre la commune et l'AREAT à ce titre n'ont, elles, pas été transférées à ce syndicat. Il en résulte que la commune d'Avignon n'est pas fondée à soutenir que l'AREAT, qui sollicite l'indemnisation des conséquences dommageables de la résiliation intervenue avant ce transfert de compétences, ne serait pas recevable à demander sa condamnation à ce titre.
III. Sur la régularité du jugement attaqué :
6. Si l'AREAT reproche au jugement attaqué de ne pas se prononcer sur les moyens tirés de l'incompétence de la commune d'Avignon pour résilier le marché, de l'incompétence de l'auteur de la décision du 16 novembre 2015, de l'irrégularité de la procédure de résiliation, de l'inexactitude du motif de résiliation invoqué dans cette décision et de l'engagement
par la commune de sa responsabilité sans faute du fait de la résiliation, les premiers juges n'avaient pas à répondre à ces moyens dès lors qu'ils ont rejeté la demande de l'association au motif qu'en tout état de cause, le préjudice invoqué par celle-ci n'était pas établi. L'AREAT n'est dès lors pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité.
IV. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
IV.1. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :
IV.1.1. S'agissant de la recevabilité de la demande présentée par l'AREAT devant le tribunal :
7. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles 4 et 6 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires excluant l'application d'un tel principe dans les cas particuliers qu'elles déterminent, les avocats ont qualité pour représenter leurs clients devant les administrations publiques sans avoir à justifier du mandat qu'ils sont réputés avoir reçu de ces derniers dès lors qu'ils déclarent agir pour leur compte. Si ces dispositions autorisent également les personnes publiques à se faire représenter par des avocats dans leurs relations avec les autres personnes publiques ou avec les personnes privées, aucune décision administrative ne saurait toutefois résulter des seules correspondances de ces derniers, en l'absence de transmission, à l'appui de ces correspondances, de la décision prise par la personne publique qu'ils représentent.
8. L'AREAT a, le 11 décembre 2015, saisi la commune d'Avignon d'une demande indemnitaire. Si le conseil de la commune a, par un courrier du 23 février 2016 reçu le lendemain, fait part à la requérante du rejet de cette demande d'indemnisation, ce courrier ne saurait être regardé comme une décision administrative et n'était accompagné d'aucune décision administrative. Il en résulte qu'en tout état de cause, la décision implicite de rejet du 4 mai 2016 par laquelle la commune d'Avignon a rejeté la seconde demande d'indemnité que l'AREAT lui avait adressée le 1er mars 2016 ne saurait être regardée comme confirmative d'une décision antérieure, de telle sorte que la requête, enregistrée au greffe du tribunal le 1er juillet 2016, n'a pas été présentée tardivement et est, par suite, recevable.
9. En second lieu, il résulte de ce qui vient d'être dit ci-dessus au point 4 ci-dessus que la demande présentée devant le tribunal a été à bon droit présentée à l'encontre de la commune d'Avignon. La fin de non-recevoir soulevée sur ce point par la commune d'Avignon doit, dès lors, être écartée.
IV.1.2. S'agissant de la qualification de la rupture contractuelle :
10. Aux termes de l'article 7 de la convention conclue par la commune d'Avignon et l'AREAT dans sa rédaction issue de l'avenant n° 1 conclu le 15 mai 2012 : " Le présent avenant à la convention du 15 mai 2002, prendra effet à la date de sa signature, et les deux actes (avenant et convention) courent jusqu'au 31 décembre 2004. / Ils pourront être renouvelés pour une période d'un an par tacite reconduction d'année en année, à charge pour la partie qui voudrait la dénoncer, de prévenir par lettre recommandée 3 mois avant la fin de l'exercice de la convention. / Au cas où de nouvelles dispositions devraient être prises, un avenant n° 2 compètera les intitulés du présent avenant. (...) ".
11. Il résulte de l'instruction et des termes de la décision prise par la commune d'Avignon le 16 novembre 2015, laquelle " propose de reconduire la convention liant la ville à l'AREAT pour cinq mois pour l'année 2016 ", d'une part, que la commune a entendu reconduire la convention à compter du 1er janvier 2016 conformément aux stipulations précitées, puis la résilier à compter du 1er juin 2016, d'autre part, que cette mesure était motivée par le souhait de reprendre en régie la prestation afin de la confier par voie de marché public. Cette décision doit dès lors être qualifiée de résiliation pour motif d'intérêt général, décision qu'il était loisible à la commune de prendre en sa qualité de personne publique partie à un contrat administratif en vertu des principes généraux applicables à un tel contrat, et ce même en l'absence de clause prévoyant cette faculté.
IV.1.3. S'agissant de la légalité de la mesure de résiliation :
12. En premier lieu, la compétence relative à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage a été transférée de la commune d'Avignon à la communauté d'agglomération du grand Avignon à compter du 1er janvier 2017 par l'effet de l'arrêté édicté par le préfet du Gard et le préfet de Vaucluse le 18 octobre 2016, et ce en vertu de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015. Il en résulte que la commune d'Avignon était compétente, à la date de la décision litigieuse, pour résilier le contrat.
13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-22 de ce code : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) 4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget (...) ". Enfin, en vertu de l'article L. 2122-23 de ce code : " Les décisions prises par le maire en vertu de l'article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets. / Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18. Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l'objet de la délégation sont prises, en cas d'empêchement du maire, par le conseil municipal. (...) ".
14. Il résulte en l'espèce de l'instruction, d'une part que le conseil municipal a, par délibération du 16 avril 2014, autorisé le maire d'Avignon à prendre toute décision relative à l'exécution des marchés et accords-cadres et permis au maire de déléguer sa signature pour l'exercice de cette compétence et, d'autre part, que Mme G..., conseillère municipale déléguée notamment aux populations nomades, a reçu délégation du maire par arrêté du 28 avril 2014 pour signer " tous les arrêtés, contrats, conventions (...) afférents à cette délégation ". L'AREAT ne démontre pas l'absence de caractère exécutoire de ces actes en se bornant à faire valoir, sans autre précision, que leur transmission au contrôle de légalité n'est pas établie. Par ailleurs, la circonstance que les pièces transmises à la Cour ne comportent aucune signature est sans incidence sur leur légalité dès lors qu'il résulte de leurs mentions qu'ils constituent des ampliations de ces actes. Enfin, l'AREAT n'établit pas que le maire d'Avignon n'aurait pas été absent ou empêché le 16 novembre 2015, date de signature de la décision
de résiliation du contrat. Il en résulte que l'auteur de l'acte, dûment habilité à prendre une mesure d'exécution d'un marché telle qu'une décision de résiliation était compétent pour édicter la décision litigieuse, laquelle constitue une mesure d'exécution d'un marché public conclu par la commune.
15. En troisième lieu, il résulte des stipulations précitées de l'article 7 du contrat litigieux que le délai de préavis de trois mois qu'elles instituent ne s'applique qu'au cas de non-renouvellement du contrat et non à sa résiliation. Le moyen tiré de leur violation doit dès lors être écarté.
16. En quatrième lieu, aux termes de l'article 5 de la convention, dans sa rédaction issue du dernier avenant : " Il sera proposé par l'association à la ville (...) un projet de budget annuel de fonctionnement pour l'exercice suivant. / La ville notifiera avant le 31 décembre de l'année en cours la décision d'accord pour le financement du premier trimestre suivant. ".
17. Cette stipulation ne prévoyant plus, à la différence des clauses antérieures du contrat, invoquées par l'association, l'approbation du budget annuel dans un délai de deux mois avant le 31 décembre de l'année précédant l'exécution du budget, l'AREAT n'est pas fondée à soutenir que la commune aurait méconnu ce délai de préavis et aurait entendu reconduire tacitement le contrat pour l'intégralité de l'année 2016. Il en résulte que la commune n'a commis aucune faute en résiliant le contrat avant le 31 décembre 2016.
18. Si, en dernier lieu, l'AREAT fait valoir que le motif invoqué dans la décision du 16 novembre 2015 ne correspond pas à la réalité des faits, il ne résulte pas de l'instruction que la commune aurait eu en vue un autre motif lors de l'édiction de cette décision, la circonstance qu'elle ait repris la gestion de l'aire d'accueil de la Courtine en régie à la suite du choix de l'AREAT de mettre fin à ses prestations au 31 décembre 2015 ne pouvant à elle seule suffire à établir le caractère inexact de ce motif, lequel n'est, par ailleurs, pas étranger à l'intérêt général.
IV.1.4. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :
19. S'il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Avignon n'a commis aucune faute en décidant la résiliation du contrat pour motif d'intérêt général, l'AREAT n'en a pas moins droit, en vertu des principes généraux applicables aux contrats administratifs, à l'indemnisation des conséquences de cette mesure.
20. Il résulte toutefois de l'instruction que l'AREAT a, par courrier du 24 novembre 2015, refusé la poursuite des relations contractuelles du 31 décembre 2015 au 31 mai 2016, comme le lui proposait la commune, de telle sorte que le préjudice éventuellement inhérent à la privation des activités prévues au titre du contrat pour cette période ne saurait être regardé comme une conséquence de la décision de résiliation, laquelle n'a eu pour effet de priver la requérante de la possibilité d'amortir ses charges et d'encaisser les produits attendus qu'à compter du 1er juin 2016.
21. En premier lieu, eu égard à la nature des charges en cause et au vu de leur affectation non sérieusement contestée, et non modifiable à court terme, à l'aire de la Courtine, l'AREAT est fondée à demander, pour la période de sept mois au cours de laquelle le contrat aurait dû s'exécuter entre le 1er juin 2016 et le 31 décembre 2016, l'indemnisation du coût salarial correspondant aux trente heures mensuelles consacrées par son directeur général à la gestion du site. Elle est de même fondée à demander l'indemnisation des dépenses de constat et d'intervention liées à la fin de sa gestion, des frais de location de photocopieuse et des pénalités de résiliation appliquées par Électricité de France en application de l'article 8.2 du contrat conclu avec cette société pour les mois de juin, juillet et août 2016, dès lors que l'application de la mesure de résiliation adoptée par la commune impliquait en tout état de cause la résiliation du contrat par l'association au 31 mai 2016. Le montant total de ces préjudices doit être évalué à 4 500 euros.
22. En deuxième lieu, il y a lieu, par ailleurs, d'évaluer l'indemnisation due au titre de l'indemnité de congés payés versée aux salariés affectés à l'aire, dont rien n'établit qu'ils n'auraient pu étaler au moins une partie de leurs congés au cours des cinq premiers mois de l'année 2016, et le préjudice d'image imputable à la résiliation en raison de la spécificité des missions de l'association à la somme globale de 1 500 euros.
23. En dernier lieu, en revanche, la perte d'une subvention du département dont le lien avec la mission confiée à l'AREAT ne résulte pas de l'instruction, ne peut être regardée comme une conséquence de la décision de résiliation. Il y a lieu, par suite, de rejeter cette demande, de même que celle tendant à l'indemnisation des désagréments résultant du caractère brutal de la fin des prestations, qui n'est imputable qu'à la volonté de l'association de mettre fin à ses prestations au 31 décembre 2015.
24. Il résulte de tout ce qui précède que l'AREAT est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'indemnisation des préjudices mentionnés aux points 21 à 23 ci-dessus, justifiant l'allocation d'une indemnité d'un montant total de 6 000 euros. Elle est fondée, par suite, à demander l'annulation de ce jugement et la condamnation de la commune d'Avignon à lui verser cette somme.
V. Sur les intérêts et les intérêts des intérêts :
25. En vertu de l'article 1153 du code civil, les intérêts au taux légal courront sur la somme de 6 000 euros retenue ci-dessus à compter du 3 mars 2016. En vertu de l'article 1154 du même code, lesdits intérêts seront capitalisés au 3 mars 2017, date à laquelle une année d'intérêts était due, puis à chaque échéance annuelle ultérieure pour produire eux-mêmes intérêts.
VI. Sur les frais liés au litige :
26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que les sommes réclamées par la commune d'Avignon et le syndicat mixte intercommunal de l'accueil des gens du voyage sur leur fondement soient mises à la charge de l'AREAT, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu au contraire de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de la commune d'Avignon, à verser à l'AREAT sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1602097 du 20 septembre 2018 est annulé.
Article 2 : La commune d'Avignon est condamnée à verser à l'AREAT une indemnité de 6 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 3 mars 2016. Les intérêts échus le 3 mars 2017 seront capitalisés à cette date et à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Article 3 : La commune d'Avignon versera une somme de 2 000 euros à l'AREAT en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association régionale d'études et d'actions auprès des tsiganes, à la commune d'Avignon et au syndicat mixte intercommunal de l'accueil des gens du voyage.
Délibéré après l'audience du 3 juin 2020, où siégeaient :
- M. David Zupan, président,
- Mme F... H..., présidente assesseure,
- M. E... Grimaud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 15 juin 2020.
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N° 18MA04747
MY
