Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SCI 2AB a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner la commune de Pézenas à lui verser la somme de 340 023,82 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la fermeture des établissements recevant du public exploités dans l'immeuble dont elle est propriétaire.
Par un jugement n° 1601307 du 17 octobre 2017, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 28 novembre 2017, le 27 février et le 11 mai 2018, la SCI 2AB, représentée par la SCP Avocarredhort, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 17 octobre 2017 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) de condamner la commune de Pézenas à lui verser la somme de 316 013,20 euros ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Pézenas la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu'il n'a pas examiné les fautes invoquées ;
- les modifications apportées au bâtiment n'entraînaient pas un changement de destination nécessitant un permis de construire ;
- la déclaration de travaux qu'elle avait déposée le 16 juin 2013 a donné lieu à une décision implicite de non-opposition ;
- les établissements exploités relevaient de la cinquième catégorie des établissements recevant du public, de sorte que leur ouverture n'était pas soumise à une autorisation préalable ;
- la commune a communiqué des informations erronées à la commission de sécurité ;
- les arrêtés de fermeture du 24 septembre 2014 sont insuffisamment motivés ;
- ils n'avaient pas à être soumis pour avis à la commission de sécurité ;
- ils sont entachés d'un vice de procédure, dès lors qu'elle n'avait pas été préalablement informée sur les travaux à réaliser ;
- ils ne précisent pas la nature des aménagements et travaux à réaliser et les délais dans lesquels ceux-ci doivent être exécutés ;
- les préjudices dont elle demande l'indemnisation sont établis.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 janvier et le 13 avril 2018, ainsi que le 22 juillet 2019, la commune de Pézenas, représentée par la SELARL François-Régis Vernhet, demande à la cour :
1°) de rejeter la requête présentée par la SCI 2AB ;
2°) de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens soulevés par la SCI 2AB ne sont pas fondés ;
- celle-ci a commis des fautes de nature à l'exonérer de sa responsabilité.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ;
- le code de justice administrative.
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. B...,
- et les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI 2AB est propriétaire d'un bâtiment construit en 2006 dans la zone d'activités des Rodettes à Pézenas. Celui-ci a été divisé en 2013 en trois locaux commerciaux, occupés notamment par un établissement de parapharmacie dénommé " Couleur nature " et une salle de sport exploitée par la société Area Gym. La SCI 2AB a déposé une demande de permis de construire le 23 mai 2014. A la suite d'un avis défavorable de la commission de sécurité de l'arrondissement de Béziers le 9 septembre 2014, le maire de Pézenas a ordonné la fermeture au public des établissements " Couleur nature " et " Area Gym " par deux arrêtés du 24 septembre 2014. Toutefois, à la suite d'un avis favorable de la commission de sécurité le 7 octobre 2014, le maire de Pézenas a délivré le permis demandé à la SCI 2 AB le 4 décembre 2014 et a levé la fermeture de l'établissement " Area Gym " par un arrêté du 5 décembre 2014.
2. Le tribunal administratif de Montpellier a rejeté le recours pour excès de pouvoir dirigé par la SCI 2AB contre les arrêtés du 24 septembre 2014 par un jugement n° 1405335 du 14 juin 2016, puis le recours indemnitaire formé par la même société contre la commune de Pézenas par un jugement n° 1601307 du 17 octobre 2017. La SCI 2AB fait appel de ce second jugement.
Sur la responsabilité de la commune :
3. L'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation dispose que : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. / Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente mentionnée à l'alinéa précédent. Toutefois, lorsque l'aménagement intérieur d'un établissement recevant du public ou d'une partie de celui-ci n'est pas connu lors du dépôt d'une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu'une autorisation complémentaire au titre de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l'aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. "
4. Le troisième alinéa de l'article R. 123-45 du même code dispose que : " L'exploitant demande au maire l'autorisation d'ouverture, sauf dans le cas des établissements visés au premier alinéa de l'article R. 123-14 qui ne comportent pas de locaux d'hébergement pour le public ", et le premier alinéa de l'article R. 123-14, que : " Les établissements dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'établissement sont assujettis à des dispositions particulières déterminées dans le règlement de sécurité. / Le maire, après consultation de la commission de sécurité compétente, peut faire procéder à des visites de contrôle dans les conditions fixées aux articles R. 123-45 et R. 123-48 à R. 123-50 afin de vérifier si les règles de sécurité sont respectées. " Il résulte de ces textes que les autres dispositions du code relatives à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, à l'exception de celles des articles R. 123-45 et R. 123-48 à R.123-50 auxquels il fait référence expressément, ne sont pas applicables aux établissements dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité. En particulier, le permis de construire un de ces établissements n'a pas à être précédé de la consultation de la commission de sécurité compétente prévue à l'article R.123-22 du code de la construction et de l'habitation.
5. En cas de pluralité d'établissements, l'article R. 123-21 prévoit que : " La répartition en types d'établissements prévue à l'article R. 123-18 ne s'oppose pas à l'existence, dans un même bâtiment, de plusieurs exploitations de types divers ou de types similaires dont chacune, prise isolément, ne répondrait pas aux conditions d'implantation et d'isolement prescrites au règlement de sécurité. "
6. Enfin, l'article R. 123-52, sur le fondement duquel les arrêtés du 24 septembre 2014 ont été édictés, dispose que : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123-27 et R. 123-28. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution. "
7. Il résulte de l'instruction que l'immeuble appartenant à la SCI 2AB avait été antérieurement divisé en trois locaux isolés les uns des autres dans des conditions conformes au règlement de sécurité. Le premier local, d'une surface de 201,50 mètres carrés, était exploité par Mme A... pour une activité de parapharmacie sous l'enseigne " Couleur nature ". Le deuxième local, d'une surface de 831 mètres carrés, était exploité en tant que salle de sport par la SARL Area Gym. Le dernier local était exploité par la société AMV sans être ouvert au public. Il est constant que les établissements " Couleur nature " et " Area Gym " relevaient de la cinquième catégorie des établissements recevant du public. Il résulte dès lors des dispositions des articles R. 123-45 et R. 123-14 citées au point 4 que leur ouverture n'était pas soumise à une autorisation préalable du maire.
8. Saisie parallèlement d'une demande de permis de construire par la SCI 2AB en vue de régulariser le changement de destination de l'immeuble et les modifications apportées aux façades, la commune de Pézenas a transmis celle-ci à la commission de sécurité de l'arrondissement de Béziers, qui a émis un avis défavorable le 9 septembre 2014. Il ressort des termes mêmes de cet avis que celui-ci a été établi au vu des seuls éléments portés à la connaissance du rapporteur et que la commission s'est fondée sur l'absence d'information concernant l'isolement entre les différents locaux pour estimer que le bâtiment formait un ensemble unique classé en deuxième catégorie. Cet avis ne pouvait donc suffire pour établir que les établissements étaient exploités en infraction avec les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les immeubles recevant du public.
9. La division du bâtiment de la SCI 2AB en trois locaux commerciaux résulte, ainsi qu'il a été dit, de travaux réalisés en 2013. Le permis de construire demandé par cette société le 23 mai 2014 portait sur l'aménagement des façades et non sur la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public. En outre, ainsi qu'il a été dit, l'ouverture des deux établissements, qui relevaient de la cinquième catégorie des établissements recevant du public, n'était pas soumise à une autorisation préalable. Il suit de là que le permis de construire n'avait pas à être soumis à l'avis de la commission de sécurité. Il ne peut en conséquence être reproché à la SCI 2AB de ne pas avoir joint au dossier les informations permettant à celles-ci de parfaire son avis. Il appartenait en revanche au maire, compte tenu des éléments dont il disposait, soit de faire procéder à des visites de contrôle par la commission de sécurité dans les conditions fixées aux articles R. 123-45 et R. 123-48 à R. 123-50, soit, ainsi que le prévoit l'article L. 111-8, de délivrer le permis de construire en indiquant qu'une autorisation d'ouverture restait nécessaire le cas échéant.
10. Enfin, pour les mêmes raisons que celles vues aux points 7 et 8, l'avis défavorable de la commission de sécurité du 9 septembre 2014 ne peut être regardé comme suffisant pour établir l'existence d'un risque pour la sécurité publique. La même commission a d'ailleurs rendu un avis favorable à l'ouverture au public des deux établissements le 7 octobre 2014 sans que la configuration des lieux ait été modifiée entre-temps.
11. Il suit de là qu'en ordonnant, par les arrêtés du 24 septembre 2014, la fermeture au public des deux établissements situés dans le bâtiment dont la SCI 2AB est propriétaire, alors que ces établissements n'étaient pas exploités en infraction avec les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les immeubles recevant du public, le maire de Pézenas a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.
Sur les préjudices et la faute exonératoire de la victime :
12. Le tribunal de grande instance de Béziers, par un jugement du 12 janvier 2015, puis la cour d'appel de Montpellier, par un arrêt du 27 juin 2017, ont prononcé la résiliation du contrat de bail conclu avec Mme A... aux torts de la SCI 2AB et condamné cette dernière à lui verser une indemnité de 72 573,20 euros, à laquelle s'ajoute la somme totale de 3 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.
13. Il résulte de l'instruction, notamment de l'assignation de Mme A... et de la lettre de licenciement pour motif économique qu'elle a adressée à un salarié, que la fermeture au public de l'établissement qu'elle exploitait a déterminé sa décision de cesser définitivement son activité et de solliciter la résiliation judiciaire du bail. Les préjudices résultant de l'exécution de ces condamnations judiciaires sont dès lors en lien direct et certain avec la faute commise par la commune de Pézenas.
14. Cependant, pour retenir que la SCI 2AB avait manqué à son obligation de mettre à disposition le bien loué dans des conditions conformes aux prévisions contractuelles, les juridictions judiciaires se sont fondées tant sur la procédure administrative qui a conduit à la fermeture au public de l'établissement que sur le fait que la SCI 2AB avait mis à disposition de la preneuse en tant que local commercial un immeuble qui n'était pas destiné à cet effet. En louant à Mme A... un local issu de la division d'un bâtiment dont la construction avait été autorisée en 2006 pour un usage de bureaux, entrepôt et logement de fonction, dont aucun changement de destination n'avait été autorisé par la commune contrairement à ce que soutient la SCI 2AB, cette dernière a commis une faute de nature à exonérer la commune de la moitié de sa responsabilité concernant les préjudices résultant de la résiliation du bail de Mme A....
15. Les frais de procédure exposés par la SCI 2AB dans le cadre des instances l'ayant opposée à Mme A... s'élèvent à 6 696,80 euros. Les autres factures produites se rapportant aux frais d'architecte relatifs à la demande de permis de construire pour la mise en conformité de l'accessibilité, à des frais d'huissier dans le cadre d'un litige avec la société AMV, à une procédure contre " Ma Regie 34 " devant le tribunal d'instance de Béziers, et à une procédure dont l'objet est inconnu devant le premier président de la cour d'appel de Montpellier, qui sont sans lien avec le litige, et à plusieurs procédures engagées devant le tribunal administratif de Montpellier à l'encontre de la commune de Pézenas, pour lesquelles la SCI 2AB pouvait légalement bénéficier des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ce qui exclut le caractère indemnisable des frais de justice qui s'y rapportent.
16. Le loyer mensuel versé par Mme A... s'élevait à 2 550 euros hors taxe. Faute pour la SCI 2AB d'établir avoir été dans l'impossibilité de donner à bail le local commercial dans des conditions normales après avoir réalisé les diligences nécessaires, la perte de loyers après un délai raisonnable pouvant être fixé à douze mois dans les circonstances de l'espèce n'est pas en lien direct avec la faute commise par la commune. Ce préjudice doit en conséquence être évalué à 30 600 euros.
17. Les préjudices résultant de la résiliation du bail de Mme A... s'élèvent en conséquence à la somme totale de 113 370 euros, soit 56 685 euros après prise en compte de la faute exonératoire de la victime.
18. Il ne résulte pas de l'instruction que le départ de la société AMV, qui n'a pas été destinataire d'un arrêté de fermeture administrative de son établissement et qui envisageait dès juillet 2014 la résiliation du bail commercial qu'elle avait conclu avec la SCI 2AB, soit imputable aux arrêtés du 24 septembre 2014.
19. Le préjudice financier et celui intitulé " tracasseries administratives et perte de temps ", dont la SCI 2AB demande l'indemnisation respectivement à hauteur de 50 000 euros et 10 000 euros, ne sont pas établis, aucune pièce n'étant d'ailleurs versée à leur appui.
20. Il résulte de ce qui précède que la SCI 2AB est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Il y a lieu en conséquence d'annuler le jugement attaqué de condamner la commune de Pézenas à verser la somme de 56 685 euros à la SCI 2AB. Il n'est dès lors pas nécessaire de se prononcer sur les autres moyens invoqués par la société requérante.
Sur les frais liés au litige :
21. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Pézenas le versement de la somme de 2 000 euros à la SCI 2AB au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. Les dispositions du même article font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Pézenas sur le même fondement.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du 17 octobre 2017 du tribunal administratif de Montpellier est annulé.
Article 2 : La commune de Pézenas est condamnée à verser à la somme de 56 685 euros à la SCI 2AB.
Article 3 : La commune de Pézenas versera à la SCI 2AB la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI 2AB et à la commune de Pézenas.
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2019, où siégeaient :
- M. Bocquet, président de chambre,
- M. Marcovici, président assesseur,
- M. B..., premier conseiller.
Lu en audience publique le 14 octobre 2019.
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N° 17MA04569
