Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenu d'une contravention de grande voirie, M. H... O...et a demandé à ce que le tribunal :
1°) constate que les faits établis par le procès-verbal constituent la contravention prévue et réprimée par les articles L. 2122-1, L. 2122-2, L. 2131-1, L. 2132-2, L. 2132-3, L. 2132-26, L. 2132-27 et L. 2132-28 du code général de la propriété des personnes publiques et condamne M. O... à l'amende maximale prévue par la loi ;
2°) condamne le contrevenant à la démolition des ouvrages faisant l'objet de la contravention de grande voirie dressée le 16 octobre 2013, à l'évacuation hors du domaine public maritime des produits de la démolition vers un centre de traitement agréé et à la remise en état des lieux sous un délai impératif à compter de la notification du jugement, sous peine d'une astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai ;
3°) autorise l'intervention directe de l'Etat en cas de non-exécution par le contrevenant à ses frais, risques et périls.
Par un jugement avant dire droit n° 1401388, 1401407, 1401514, 1402484, 1402908, 1403808, 1403908, 1404178 du 13 janvier 2015, le tribunal administratif de Nice a sursis à statuer sur la requête n° 1404178, présentée par le préfet des Alpes-Maritimes, a désigné un expert et a réservé jusqu'en fin d'instance tous droits et moyens.
Par un jugement n° 1404178 du 24 octobre 2017, le tribunal administratif de Nice a relaxé M. O... des fins de la poursuite pour la contravention de grande voirie engagée à son encontre par le préfet des Alpes-Maritimes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 décembre 2017 et 13 février 2018, sous le n° 17MA04800, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 24 octobre 2017 ;
2°) de faire droit à la demande du préfet des Alpes-Maritimes présentée devant le tribunal administratif de Nice.
Il soutient que :
- le tribunal a méconnu les dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques en estimant que les lais et relais ne pouvaient pas appartenir au domaine public dès lors qu'ils n'avaient pas été délimités ;
- il a méconnu son office en écartant l'appartenance des parcelles en cause au domaine public en se bornant à constater que la délimitation des lais et relais côté terre n'avait pas été réalisée ;
- les constructions en litige sont situées sur les lais et relais de la mer appartenant au domaine public maritime ;
- la circonstance que les constructions ne seraient pas atteintes par les plus hautes mers est sans influence sur le bien-fondé de la contravention de grande voirie ;
- les parcelles en litige sont atteintes par les flots en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ;
- le préfet des Alpes-Maritimes était fondé à demander la condamnation de M. O... occupant sans titre du domaine public.
Par trois mémoires en défense, enregistrés les 20 mars 2018, 18 avril 2019 et 11 juin 2019, M. O..., représenté par Me M..., demande à la Cour :
1°) à titre principal, de rejeter la requête du ministre de la transition écologique et solidaire ;
2°) de prononcer la relaxe des chefs de poursuite de la contravention de grande voirie ;
3°) à titre subsidiaire, d'ordonner le sursis à statuer dans l'attente de la procédure de délimitation initiée par les services de l'Etat.
Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de la transition écologique et solidaire ne sont pas fondés.
Le mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2019, présenté pour M. O..., n'a pas été communiqué.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrégularité du jugement attaqué dès lors que les premiers juges ne se sont pas prononcés sur la dévolution des frais d'expertise et ont ainsi méconnu la règle applicable même sans texte à toute juridiction administrative, qui leur impartit, sauf dans le cas où un incident de procédure y ferait obstacle, d'épuiser leur pouvoir juridictionnel.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code pénal ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme P...,
- les conclusions de M. G...,
- et les observations de Mme L... de la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes, représentant le ministre de la transition écologique et solidaire et de Me M..., représentant M. O....
Deux notes en délibéré présentées par le ministre de la transition écologique et solidaire et pour M. O... ont été respectivement enregistrées les 14 et 17 juin 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêtés des 18 février 1982 et 14 mai 1996, le préfet des Alpes-Maritimes a concédé à la commune de Cap d'Ail l'équipement, l'entretien et l'exploitation de la " plage de la Mala ". Par plusieurs conventions signées au cours de l'année 1997, la commune de Cap d'Ail a accordé des sous-traités d'exploitation portant sur les lots de plage n° 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 et 13 ayant respectivement pour assiette les parcelles cadastrées DP 8a, DP 8b, DP 8c, DP 8d, DP 8e, DP 8f, DP 8g et DP 25a, occupées par des cabanons et des cours. La concession de la " plage de la Mala " étant venue à expiration le 31 décembre 2010 et n'ayant pas été renouvelée, le préfet des Alpes-Maritimes a invité M. H... O..., Mme Q..., M. I..., M. F..., Mme B... épouseE..., M. D... O..., Mme J... épouseC..., Mme A... épouseN..., respectivement occupants des lots n° 6, 8, 9, 10, 11, 12, et 13 sur les parcelles DP 8f, DP 8c, DP 8g, DP 8b, DP 8e, DP 8a, DP 8d et DP 25a à présenter une demande d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime aux fins de régularisation éventuelle de leur situation. Par décisions des 31 janvier 2013, le préfet des Alpes-Maritimes a rejeté leur demande d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime et leur a demandé, dès lors qu'ils étaient occupants sans droit ni titre, de procéder, dans un délai maximum de trois mois, à la démolition des constructions se trouvant illégalement sur ce domaine. Par ailleurs, des contraventions de grande voirie ont été dressées à l'encontre des occupants précités aux termes de procès-verbaux du 16 octobre 2013. Le préfet des Alpes-Maritimes a demandé au tribunal administratif de Nice de condamner les intéressés à l'amende maximale prévue par la loi, d'ordonner, dans un délai impératif qui sera fixé par le tribunal et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, la démolition des ouvrages faisant l'objet de la contravention de grande voirie en cause et l'évacuation hors du domaine public maritime vers un centre de traitement agréé des matériaux résultant de cette démolition et d'autoriser l'intervention directe de l'Etat aux frais, risques et périls des contrevenants en cas de non-exécution par ces derniers des mesures objet de la contravention de grande voirie. Il a en outre demandé le remboursement des frais d'établissement des procès-verbaux de contraventions de grande voirie et des frais annexes engagés par l'administration. Par un jugement avant dire droit du 13 janvier 2015, le tribunal a désigné un expert afin de déterminer, au droit des parcelles cadastrées DP 8a, DP8b, DP 8c, DP 8d, DP 8e, DP 8f, DP 8g et DP 25a précitées, la limite jusqu'où, en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles, les plus hautes mers peuvent s'étendre dans la situation actuelle, de déterminer quelle serait cette même limite en l'absence des constructions qui se trouvent sur ces parcelles et du socle en béton sur lequel elles reposent, ainsi que de fournir toute précision lui paraissant de nature à éclairer le tribunal, en ce qui concerne notamment les conditions dans lesquelles le socle en béton a été aménagé, l'identité du maître d'ouvrage de ces travaux et leur date, et formuler toute observation utile. L'expert a rendu son rapport le 5 novembre 2016. Le ministre de la transition écologique et solidaire relève appel du jugement du 24 octobre 2017 du tribunal administratif de Nice qui a relaxé M. O... des fins de la poursuite pour la contravention de grande voirie engagée à son encontre par le préfet des Alpes-Maritimes.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l'État comprend : / 1 ° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (...) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-1 du code précité : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans les limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ".
3. D'une part, il résulte de ces dispositions que le rivage de la mer fait partie du domaine public maritime naturel de l'Etat et ne peut appartenir à une propriété privée, sans que puisse y faire obstacle les actes de propriété dont sont susceptibles de se prévaloir les riverains. Par suite, ces derniers ne peuvent y édifier des ouvrages ou y réaliser des aménagements sans l'autorisation de l'autorité compétente de l'Etat, sous peine de poursuites pour contravention de grande voirie.
4. D'autre part, pour constater que l'infraction à caractère matériel d'occupation irrégulière du domaine public est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S'agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.
5. Enfin, l'absence de délimitation administrative du domaine public maritime ne fait pas obstacle à ce que le juge de la contravention de grande voirie détermine dans le cadre de son office les limites entre le domaine public maritime et les propriétés privées.
6. Il résulte des conclusions du rapport de l'expertise ordonnée par le jugement avant dire droit du 13 janvier 2015 du tribunal administratif de Nice que les plus hautes mers peuvent atteindre la falaise bordant la " plage de la Mala ", en inondant la totalité des parcelles en litige, lors des tempêtes d'échelles décennale et pluri-séculaire mais pas lors des tempêtes établies à l'échelle annuelle. L'expert précise également que la limite serait la même en l'absence des constructions qui se trouvent sur les parcelles et du socle en béton sur lequel elles reposent. Toutefois, le préfet des Alpes-Maritimes a produit, en première instance, huit constats établis par des agents assermentés les 7 janvier 2009, 11 janvier 2010, 1er mars 2010, 13 novembre 2010, 16 novembre 2011, 13 novembre 2012, 4 février 2013 et 12 mars 2013 dont les photographies démontrent la présence au pied des cabanons de dépôt de posidonies, voire à l'intérieur pour l'un d'entre eux, ainsi que des matériaux divers tels que du sable, des pierres et des galets qui n'ont pu être déposés que par l'action de la mer. Selon un autre constat dressé le 12 décembre 2017 versé au débat par le ministre de la transition écologique et solidaire, ces cabanons sont atteints par la mer alors même que les vents ne dépassaient pas les 86,4 km/heure, soit un vent de force 9 sur l'échelle de Beaufort. M. O... fait valoir sans l'établir que le coup de vent très violent du 11 décembre 2017 correspondrait à une perturbation météorologique exceptionnelle. Par ailleurs, s'il se prévaut d'une expertise réalisée le 20 juin 2018 par un géomètre expert, dans le cadre d'une autre procédure concernant l'établissement " la Réserve de la Mala ", cette dernière, qui se borne à définir la limite du domaine public maritime comme n'atteignant pas les cabanons en litige n'est pas de nature à remettre en cause le fait établi par les neuf constats précités que ces constructions, dont celle de M. O..., sont régulièrement atteintes par les plus hautes mers lors de perturbations météorologiques qui ne présentent pas de caractère exceptionnel compte tenu de leur répétition quasi annuelle voire plusieurs fois par an depuis 2009. Les circonstances que les premiers juges ont commis une erreur de droit quant à l'application du 3° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et, à la supposer même établie, que le terrain en cause serait situé sur les lais et relais de la mer sont sans incidence. Par suite, en application des dispositions du 1°) de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, les constructions en litige sont implantées sur le domaine public maritime. Ainsi, le ministre de la transition écologique et solidaire est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal a estimé que les installations occupées par M. O... sur la parcelle cadastrée DP 8f n'étaient pas atteintes par les plus hauts flots en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles et l'a relaxé des poursuites engagées à son encontre par le préfet des Alpes-Maritimes pour contravention de grande voirie.
7. Aux termes de l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve des textes spéciaux édictant des amendes d'un montant plus élevé, l'amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l'article 131-13 du code pénal. /Dans tous les textes qui prévoient des peines d'amendes d'un montant inférieur ou ne fixent pas le montant de ces peines, le montant maximum des amendes encourues est celui prévu par le 5° de l'article 131-13. /Dans tous les textes qui ne prévoient pas d'amende, il est institué une peine d'amende dont le montant maximum est celui prévu par le 5° de l'article 131-13 ". Aux termes de l'article 131-13 du code pénal : " Constituent des contraventions les infractions que la loi punit d'une amende n'excédant pas 3 000 euros. Le montant de l'amende est le suivant : (...) 5° 1 500 euros au plus pour les contraventions de la 5e classe (...) ". Il appartient au juge administratif de fixer le montant de l'amende compte tenu des circonstances de l'affaire et dans la limite des taux fixés par ce texte.
8. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner M. O... à payer une amende de 1 500 euros ainsi qu'une somme de 97,78 euros au titre des frais de procès-verbal.
9. Aux termes de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, le juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, enjoint au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et peut, s'il l'estime nécessaire, prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration.
10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner M. O... à libérer sans délai la dalle en béton et la parcelle cadastrée DP 8f occupées par un cabanon de 38 m² et une cour privative de 11 m², à évacuer les matériaux issus de la démolition vers un centre de traitement agréé et à remettre dans son état naturel la dépendance du domaine public maritime irrégulièrement occupée, sous astreinte de 50 euros par jour de retard dans un délai de quatre mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir. L'administration pourra procéder d'office à la démolition des installations litigieuses et à la remise des lieux dans leur état naturel aux frais et risques du contrevenant en cas d'inexécution après ce même délai.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le jugement attaqué du tribunal administratif de Nice doit être annulé.
Sur les conclusions à fin de sursis à statuer présentées par M. O... :
12. D'une part, le juge administratif qui dirige l'instruction, n'est pas tenu de statuer sur des conclusions à fin de sursis à statuer et, d'autre part, il doit appliquer les critères fixés par l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime. Par suite, les conclusions à fin de sursis à statuer dans l'attente de l'issue de la procédure de délimitation initiée par les services de l'Etat doivent être rejetées.
Sur les frais d'expertise :
13. Les frais et honoraires de l'expert ont été taxés et liquidés à la somme totale de 16 852, 76 euros pour huit requêtes, soit 2 106, 59 euros par dossier. Il convient, en conséquence, de mettre à la charge définitive de M. O... la somme de 2 106, 59 euros.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 24 octobre 2017 est annulé.
Article 2 : M. O... est condamné à payer une amende de 1 500 euros ainsi qu'une somme de 97,78 euros au titre des frais de procès-verbal.
Article 3 : Il est enjoint à M. O... de libérer sans délai la dalle en béton et la parcelle cadastrée DP 8f occupées par un cabanon de 38 m² et une cour privative de 11 m², à évacuer les matériaux issus de la démolition vers un centre de traitement agréé et à remettre dans son état naturel la dépendance du domaine public maritime qu'il occupe irrégulièrement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, dans un délai de quatre mois à compter de la date de notification du présent arrêt.
Article 4 : En cas d'inexécution par M. O... après le délai de quatre mois à compter de la date de notification du présent arrêt, l'administration est autorisée à procéder d'office, aux frais et risques et périls de l'intéressé à l'évacuation des installations et ouvrages implantés sans autorisation sur le domaine public maritime.
Article 5 : Les frais et honoraires d'expertise, qui s'élèvent à 2 106,59 euros, sont mis à la charge définitive de M. O....
Article 6 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et solidaire et à M. H... O....
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.
Délibéré après l'audience du 14 juin 2019, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- Mme K..., première conseillère,
- Mme P..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 28 juin 2019.
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N° 17MA04800
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