| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 18 juin 2019, 17MA04421

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... B...a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 21 août 2015 par lequel le maire de la commune de Lapalud a mis fin à son détachement en qualité de directrice générale des services, d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande d'indemnisation formulée par courrier du 21 octobre 2015 en réparation du préjudice moral subi, de condamner la commune de Lapalud à l'indemniser de l'ensemble des préjudices subis, au paiement d'une indemnité provisionnelle d'un montant de 2 500 euros à valoir sur les dommages et intérêts à venir et de désigner, avant dire droit, un expert en psychiatrie.

Par un jugement n° 1503350 du 21 septembre 2017, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 17 novembre 2017 et le 1er mars 2018, Mme B..., représentée par la SCP GMC Avocats associés, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 21 septembre 2017 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 21 août 2015 par lequel le maire de la commune de Lapalud a mis fin à son détachement en qualité de directrice générale des services ;

3°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande d'indemnisation formulée par courrier du 21 octobre 2015 en réparation du préjudice moral subi et de condamner la commune de Lapalud à l'indemniser de l'ensemble des préjudices subis et au paiement d'une indemnité provisionnelle d'un montant de 2 500 euros à valoir sur les dommages et intérêts à venir ;

4°) de désigner, avant dire droit, un expert en psychiatrie aux fins notamment de déterminer les préjudices subis et de fixer la date de consolidation, les taux d'incapacité temporaire totale et d'incapacité temporaire partielle, s'il y lieu, une incapacité permanente ;

5°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la commune de Lapalud au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement, qui ne répond pas au moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté en raison de l'absence de poste vacant à la date de la décision, est irrégulier ;

- l'arrêté méconnaît l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 dès lors qu'elle a été dans l'impossibilité de prendre connaissance de son entier dossier personnel dans un délai raisonnable avant son entretien préalable, n'ayant disposé que d'un jour ouvrable et, de plus, aucune pièce n'était numérotée ;

- l'arrêté en litige est entaché d'une erreur manifeste dans l'appréciation portée par l'administration sur le motif de la perte de confiance, fondant la fin prématurée de son détachement ;

- à la date de l'arrêté contesté, aucun emploi dans le grade d'attaché territorial n'était vacant ;

- elle a été victime de faits de harcèlement moral à l'origine de préjudices qu'il appartiendra à un expert médical, de déterminer.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 février 2018 et le 16 mars 2018, la commune de Lapalud conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de l'irrégularité du jugement devra être écarté ;

- les autres moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905, notamment son article 65 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;

- le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lopa Dufrénot,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., représentant Mme B..., et de Me D..., représentant la commune de Lapalud.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B..., attachée territoriale, a été placée en détachement, par arrêté du 3 juillet 2009, pour une durée de cinq ans, sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services à compter du 1er mai 2009, au sein de la commune de Lapalud. Ce détachement a été renouvelé, par arrêté du 23 avril 2014, pour une durée de cinq ans à compter du 1er mai 2014. Par arrêté du 21 août 2015, le maire de la commune de Lapalud a mis fin à son détachement sur cet emploi, à compter du 1er septembre 2015. Le recours gracieux formé par l'intéressée, le 21 octobre 2015, a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par le jugement du 21 septembre 2017 dont Mme B... relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 août 2015, ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux ainsi que celle tendant à voir reconnaître la responsabilité de la commune pour des faits de harcèlement moral, à la condamnation de celle-ci à lui verser une indemnité provisionnelle et à la désignation d'un expert.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Mme B... soutient que les premiers juges ont omis de répondre au moyen qu'elle avait soulevé, tiré de l'illégalité de l'arrêté contesté en raison de l'absence de poste vacant à sa date d'édiction. Il ressort des termes même de ses écritures, enregistrées le 4 août 2017 devant le tribunal administratif, qu'à l'appui de son moyen tiré de l'existence de faits présumant le harcèlement moral de la part de la commune, elle invoquait notamment l'absence de vacance d'un poste d'attaché territorial. Au point 8 du jugement attaqué, les premiers juges ont répondu à ce moyen. Dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

3. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, issu de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. (...) ".

4. D'une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. D'autre part, pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.

5. En premier lieu, Mme B... soutient avoir été victime de la suppression totale des tâches dont elle avait, en qualité de directrice générale des services municipaux, la responsabilité et sa mise à l'écart systématique de toute décision. A la suite de la mise en place d'une nouvelle équipe municipale dans le prolongement des élections, des élus ont souhaité une nouvelle organisation où ils auraient plus de compétences, synthétisée dans un " organigramme " dont se prévaut Mme B..., à l'origine de la situation qu'elle dénonce. Ce document représente un tableau synoptique des liens entre, d'une part, le maire et la directrice générale des services, d'autre part, la directrice et chacun des services désormais répartis en trois pôles, à savoir le pôle administratif, le pôle RH Finances et Comptabilité et le pôle social et, enfin, les liens entre les adjoints et les services de la mairie. Sur ce document, quelques prénoms d'agents figurent, hormis notamment le nom du maire ou de Mme B... dont l'emploi sous forme d'acronyme est réservé dans un encadré. Tout d'abord, il résulte de l'instruction que, contrairement à ce qu'affirme Mme B..., ce document a été présenté à quelques agents lors d'une réunion du 29 septembre 2014 et non à l'ensemble du personnel. Ensuite, ce seul document très succinct, qui n'a pas pour objet de porter sur les missions dévolues aux agents, de mentionner l'identité de tous les agents municipaux et de remettre en cause la direction par Mme B... de l'ensemble des services de la commune dont la réorganisation incombe au maire et d'en coordonner l'organisation, n'est pas, à lui seul, de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral alors qu'au demeurant est versé aux débats l'organigramme complet des services administratifs établi le 26 janvier 2015.

6. En outre, la requérante soutient avoir été harcelée par une collègue de travail qui était son adjointe au cours des années 2013 et 2014, à l'occasion de faits l'ayant conduite à être placée à plusieurs reprises en congé maladie du 6 mars au 31 mars 2013, du 4 avril au 11 avril 2014 et enfin du 9 juillet au 21 juillet 2014. Toutefois, les pièces versées aux débats par Mme B..., si elles révèlent un conflit qui a pu être exacerbé notamment à l'occasion de la question du remplacement de l'adjointe exerçant ses fonctions à temps partiel, ne corroborent pas les allégations de la requérante sur l'appropriation de son travail, les agressions verbales dont elle aurait été victime en public ou le refus de l'adjointe d'accomplir ses missions en qualité de responsable des élections, faits dont Mme B... ne fait pas état dans le courrier du 10 juillet 2014 qu'elle a adressé au maire, afin qu'il soit inséré dans son dossier individuel.

7. En deuxième lieu, l'avis favorable rendu par la commission administrative paritaire en application de l'article 79 de la loi du 26 janvier 1984, sur l'avancement de la requérante au grade d'attaché principal ne lie pas l'autorité investie du pouvoir de nomination. Dès lors, alors même que le conseil municipal avait, par délibération du 15 décembre 2014, décidé de créer un poste d'attaché principal, l'absence de nomination à ce grade pour des raisons budgétaires ne constitue pas un élément de fait susceptible de faire présumer l'existence du harcèlement moral tel qu'allégué.

8. En troisième lieu, Mme B... invoque les pressions exercées par les interventions de M. J.-L. G., adjoint au maire à travers ses nombreuses demandes en dehors des horaires de bureau et la remise en cause de son rôle. Or, les pièces produites à cet égard constituées d'un ensemble important de mails de cet élu fortement impliqué dans l'exercice de son mandat, se caractérisent par des demandes d'information de sa part à l'intéressée, sur des questions spécifiques, des observations sur le fonctionnement des commissions ou la transmission de documents afin d'informer la directrice générale des services des interventions accomplies dans le cadre de projets relevant du champ de son mandat d'adjoint au maire. Il n'en résulte, cependant, pas, hormis quelque fois l'emploi d'un ton autoritaire, de volonté de la part de cet élu, de contrôler le travail de la requérante, de l'humilier par des " brimades et de piques " laissant présumer le harcèlement moral tel qu'invoqué. En outre, il ne résulte pas davantage des pièces produites que, alors même que la présence de Mme B... n'aurait pas été sollicitée lors des réunions des 18 octobre et 10 novembre 2014, l'équipe municipale l'aurait écartée de toute participation aux réunions pour lesquelles sa présence était requise.

9. En quatrième lieu, la circonstance qu'elle ait subi une perte financière résultant des arrêtés du maire de la commune du 21 août 2015 portant retrait de la nouvelle bonification indiciaire et de l'indemnité d'exercice des missions de préfecture, indemnités attachées à l'exercice des fonctions de directrice générale des services, cette dernière prime ayant été remplacée par l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires découlant de la fin de son détachement, ne constitue pas un fait de nature à faire présumer le harcèlement moral invoqué. De plus, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que la délibération du conseil municipal du 23 novembre 2015 portant modification du régime indemnitaire dont il n'est pas contesté qu'elle a fait l'objet des formalités classiques de publicité, devait donner lieu à une notification individuelle pour en assurer son information. Dans ces conditions, compte tenu de l'intervention de cette nouvelle délibération, Mme B... ne peut se prévaloir de l'attestation datant du 2 avril 2015 et antérieure à celle-ci, par laquelle le maire confirmait le maintien des primes au bénéfice de la requérante en position de congés maladie à plein traitement conformément à la délibération du conseil municipal du 18 décembre 2007. La modification du régime indemnitaire de l'ensemble du personnel de la mairie n'a pas eu pour effet de placer Mme B..., comme elle le soutient, en marge des autres agents dans un contexte persistant de harcèlement moral.

10. En dernier lieu, il résulte de l'instruction, qu'à la date de l'arrêté du 21 août 2015 mettant fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services, un poste d'attaché territorial était vacant au sien de la commune. Dans ces conditions, Mme B... ne peut soutenir que la commune de Lapalud a entendu, en édictant les arrêtés du 21 août 2015 portant fin de son détachement et modifiant son régime indemnitaire, la priver du bénéfice des garanties prévues par l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les éléments de fait invoqués par Mme B... ne sont pas, qu'ils soient pris isolément ou ensemble, de nature à faire présumer l'existence d'agissements par la commune de Lapalud, constitutifs de harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Par suite, la commune de Lapalud n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité. Dès lors, Mme B... n'est pas fondée à solliciter le versement d'une indemnité provisionnelle et la désignation d'un expert.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

12. En premier lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté ". En vertu de ces dernières dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause.

13. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 18 mai 2015, reçu le 20 mai suivant, Mme B... a été convoquée à l'entretien préalable du 27 mai 2015. Par ce courrier, le maire a informé l'intéressée de son intention de mettre fin à son détachement et de la possibilité pour celle-ci de prendre connaissance de son dossier personnel. Dès lors, Mme B... a ainsi été mise à même, en temps utile, de demander la communication de son dossier avant l'intervention de l'arrêté du 21 août 2015 mettant fin à son détachement sur l'emploi de directrice générale des services de la commune de Lapalud, en tout état de cause, avant l'entretien du 27 mai 2015 et de faire connaître ses observations sur la mesure envisagée. La circonstance que son dossier personnel lui a été remis à son domicile par un agent de police municipale le 22 mai 2015, veille de fêtes est sans incidence sur la faculté de prendre connaissance de son dossier qu'elle était en mesure d'exercer en se déplaçant sur le lieu de l'exercice de ses fonctions dès le 20 mai 2015. Le moyen tiré de la violation de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 doit être écarté.

14. En deuxième lieu et, d'une part, aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant un des emplois fonctionnels mentionnés par cet article, lesquels recouvrent, dans les départements et les régions, l'emploi de directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, celui de directeur général adjoint des services, " qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La fin des fonctions de ces agents est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ; elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante ".

15. D'autre part, il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 précité pour des motifs tirés de l'intérêt du service. Eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour la directrice générale des services d'une commune de s'être trouvée placée dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'elle soit, pour ce motif, déchargée de ses fonctions. Il appartient en ce cas au juge de l'excès de pouvoir de contrôler notamment si l'appréciation portée par la collectivité territoriale sur le comportement de l'intéressée n'est pas entachée d'une erreur manifeste.

16. Par arrêté du 21 août 2015, le maire de la commune de Lapalud a mis fin de manière anticipée au détachement de Mme B... sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services en se fondant sur le motif de la perte de confiance eu égard aux mauvaises relations de celle-ci avec les membres de la nouvelle équipe municipale et du personnel.

17. Il ressort des pièces du dossier, notamment des attestations produites par la commune de Lapalud et de l'ensemble des pièces versées par la requérante elle-même, qu'eu égard à l'évolution de la démographie de la commune, la mise en place, à la suite des élections en 2014, de la nouvelle équipe municipale plus nombreuse et plus active, a conduit à modifier l'ancienne organisation même des services en lien avec les élus, devenue obsolète. Nonobstant la valeur et les capacités professionnelles de Mme B... qui n'ont pas été contestées, reconnues à travers sa notation et ses appréciations, l'absence de tout reproche à ce titre et les relations cordiales et d'amitié nouées avec certains agents de la municipalité, la réorganisation des services administratifs et le fonctionnement interne ont conduit à des tensions, voire de conflits, notamment avec un agent, ainsi qu'il a été dit au point 6 et certains élus qui entendaient prendre une place plus active dans le pilotage et le contrôle des affaires communales. Comme il a été dit aux points précédents, aucun fait de harcèlement moral allégué n'est à l'origine de l'existence de " mésententes " dont la réalité est admise par Mme B... elle-même. Dans ces circonstances, eu égard à la nature particulière des responsabilités qui lui incombaient, le fait pour la directrice générale des services de la commune d'être placée dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions pouvait légalement justifier qu'elle soit, pour ce motif, déchargée de ses fonctions. En mettant fin au détachement de Mme B... sur l'emploi fonctionnel de directrice générale des services, le maire de la commune de Lapalud n'a donc pas porté une appréciation manifestement erronée.

18. En dernier lieu, aux termes de l'article 2 de l'arrêté en litige, le maire a réintégré la requérante dans son cadre d'emploi, celui d'attaché territorial en précisant l'échelon, l'ancienneté et l'a affectée dans un emploi correspondant à son grade. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date de l'arrêté du 21 août 2016, le poste d'attaché territorial était vacant et non, comme l'affirme Mme B..., inexistant. Le moyen tiré de l'absence de vacance d'emploi dans son grade doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de prescrire la mesure d'expertise sollicitée par l'intéressée, que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante dirigées contre la commune de Lapalud qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas non plus lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Lapalud tendant à l'application de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Lapalud présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B...et à la commune de Lapalud.

Délibéré après l'audience du 28 mai 2019, où siégeaient :

- Mme Buccafurri, présidente,

- Mme E..., première conseillère,

- Mme Lopa Dufrénot, première conseillère.

Lu en audience publique, le 18 juin 2019.

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N° 17MA04421