| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 17 mai 2019, 18MA00186

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de la Haute-Corse a déféré au tribunal administratif de Bastia, comme prévenus d'une contravention de grande voirie prévue et réprimée par les articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques, la SARL Marco Plage et M. A..., son gérant, exploitant du restaurant " Marco plage " sur le territoire de la commune de Calvi et a demandé d'une part, leur condamnation au paiement d'une amende prévue par le décret du 25 février 2003, d'autre part, que soit ordonnée sous astreinte la remise des lieux en leur état initial au plus tard le 15 novembre 2018 et enfin d'autoriser l'intervention directe de l'Etat aux frais et risques des contrevenants en cas de non-exécution par ces derniers des mesures objet de la contravention en cause.

Par un jugement n° 1700593 en date du 9 novembre 2017, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Bastia a condamné la SARL Marco Plage et M. A..., à, d'une part, payer solidairement une amende de 500 euros et, d'autre part, remettre les lieux en leur état initial au plus tard le 15 novembre 2018, sous peine, passé ce délai, d'une astreinte de 200 euros par jour de retard.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 13 janvier 2018 et le 5 février 2019, la SARL Marco Plage et M. A..., représentés par Me E..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bastia du 9 novembre 2017 ;

2°) d'annuler le procès-verbal de contravention de grande voirie du 3 avril 2017 dressé de manière solidaire à leur encontre ;

3°) de prononcer leur relaxe ;

4°) de rejeter la demande du préfet de la Haute-Corse ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier en ce que rendu au terme d'une procédure méconnaissant le caractère contradictoire de l'instruction, dès lors qu'ils n'ont pas été mis en mesure de se défendre ;

- le premier juge n'a pas soulevé d'office des moyens d'ordre public, l'un tiré de l'incompétence de l'auteur du procès-verbal, l'autre tiré de l'irrecevabilité du recours introduit par le préfet de la Haute-Corse ;

- le premier juge n'a pas répondu à ces moyens pourtant soulevés devant lui ;

- l'établissement n'est implanté que partiellement sur le domaine public maritime ;

- le préfet de la Haute-Corse n'établit pas que l'Etat aurait procédé, après la promulgation de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 ayant transféré à la collectivité territoriale Corse la propriété du réseau ferré corse, à une nouvelle délimitation du domaine public maritime et du domaine public ferroviaire ;

- la délimitation du domaine public maritime édictée par des arrêtés de 1976 est obsolète depuis l'entrée en vigueur de la loi susmentionnée ;

- les services de l'Etat n'étaient pas compétents pour dresser le procès-verbal d'infraction ;

- le préfet de la Haute-Corse n'était pas compétent pour saisir le tribunal administratif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code pénal ;

- le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme F...,

- et les conclusions de M. D.compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté préfectoral du 10 septembre 2001, l'Etat a octroyé à la commune de Calvi une concession de plage pour une durée de quinze ans. Dans le cadre de cette concession, la SARL Marco Plage, représentée par M. A..., a bénéficié d'une autorisation d'occupation du domaine public maritime pour exploiter son restaurant " Marco plage " situé sur la plage de Calvi, pour la période 2009-2016. La concession de plage n'ayant pas été reconduite par l'Etat au-delà du 10 septembre 2016, un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 3 avril 2017 à l'encontre de la SARL Marco Plage et de son gérant, à raison de la présence sur le domaine public maritime, d'un bâtis clos et couverts à usage de restauration de 100 m² et de terrasses attenantes et d'aménagements divers de 104 m². Le préfet de la Haute-Corse a déféré la SARL Marco Plage et M. A... devant le tribunal administratif de Bastia comme prévenus d'une contravention de grande voirie à raison de ces faits. Par jugement du 9 novembre 2017, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Bastia a condamné les intéressés à payer solidairement une amende de 500 euros et à remettre les lieux en leur état initial sous astreinte. La SARL Marco Plage et M. A... relèvent appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article R. 611-10 du code de justice administrative : " Sous l'autorité du président de la formation de jugement à laquelle il appartient, et avec le concours du greffier de cette chambre, le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai accordé aux parties pour produire leurs mémoires (...). ". Aux termes de l'article R. 612-3 du même code : " (...) lorsqu'une des parties appelées à produire un mémoire n'a pas respecté le délai qui lui a été imparti en exécution des articles R. 611-10, R. 611-17 et R. 611-26, le président de la formation de jugement (...) peut lui adresser une mise en demeure. ".

3. Ces dispositions qui se bornent à imposer au rapporteur de fixer le délai accordé aux parties lorsqu'il estime nécessaire qu'elles produisent un mémoire, ne lui impose pas d'adresser une mise en demeure au défendeur à cette fin. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement aurait été rendu au terme d'une procédure irrégulière faute de mise en demeure de la défense de produire un mémoire.

4. Aux termes de l'article L. 774-3 du code de justice administrative : " La communication à l'administration compétente du mémoire en défense produit par la personne poursuivie et la communication à la personne poursuivie de la réponse faite par l'administration sont effectuées, s'il y a lieu, par le président du tribunal administratif ou par le greffier en chef agissant au nom et par ordre du président. (...) " et aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction (...) ". Il résulte de ces dispositions que le mémoire en défense de la personne poursuivie en matière de contravention de grande voierie doit être communiqué à l'administration, et lorsque le juge est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction, d'un mémoire ou d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il lui appartient dans tous les cas d'en prendre connaissance avant de rendre sa décision et de le viser. En dehors des hypothèses où il est tenu de rouvrir l'instruction à peine d'irrégularité, c'est-à-dire de celles où ce mémoire ou cette note contient l'exposé soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou qu'elle devrait relever d'office, le juge a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans le mémoire ou la note en délibéré. S'il entend tenir compte des éléments contenus dans ce mémoire ou cette note en délibéré, il doit soumettre ce mémoire ou cette note au débat contradictoire en renvoyant l'affaire à une audience ultérieure.

5. Il résulte de l'instruction que le déféré préfectoral enregistré le 23 mai 2017 a été communiqué à la SARL Marco Plage ainsi qu'à M. A... par le tribunal administratif de Bastia le 31 mai 2017 et qu'un délai de quinze jours leur a été imparti pour répondre. Le 26 juin 2017, leur a ensuite été notifié l'ordonnance de clôture d'instruction au 26 juillet 2017 et le 25 septembre 2017, l'avis d'audience fixée au 17 octobre 2017. En outre, il ressort des pièces du dossier que conformément aux dispositions de l'article L. 774-2 du code de justice administrative, par courrier du 15 mai 2017, le préfet de la Haute-Corse a procédé à la notification à la SARL Marco Plage de la copie du procès-verbal en indiquant qu'elle était tenue, si elle voulait fournir des observations en défense écrites, de les déposer dans un délai de quinze jours à compter de la date de la notification. La SARL Marco Plage et M. A... qui, s'ils estimaient que le délai de quinze jours qui leur avait accordé par le tribunal pour déposer leurs écritures en défense, n'était pas suffisant, n'ont pas sollicité dudit tribunal la fixation d'un délai plus étendu et n'ont produit des mémoires en défense que les 6 et 13 octobre 2017, soit postérieurement à la clôture de l'instruction.

6. Par ailleurs, les mémoires en défense et la note en délibéré visés dans le jugement attaqué conformément aux dispositions respectives de l'article R. 613-3 et de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, ne contenaient aucun moyen dont l'appréciation eut nécessité, au regard de ce qui a été dit au point 4, la réouverture de l'instruction. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le caractère contradictoire de l'instruction aurait été méconnu.

7. Enfin, si le juge administratif saisi de poursuites en matière de contravention de grande voierie, est tenu de vérifier si ces poursuites ont un fondement légal au moment où a été dressé le procès-verbal de contravention de grande voirie, il ressort de la lecture du jugement attaqué, au point 2, que le juge administratif a constaté la matérialité de l'infraction de contravention de grande voirie pour occupation irrégulière du domaine public maritime. Dès lors, il a implicitement mais nécessairement admis la compétence du préfet, représentant de l'Etat, dans l'engagement des poursuites matérialisé par la notification du procès-verbal d'infraction aux contrevenants ainsi que la saisine du tribunal administratif. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal aurait omis de répondre au moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité du recours introduit par le préfet de la Haute-Corse.

8. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du procès-verbal n'est pas un moyen d'ordre public. Dès lors le tribunal, qui n'était pas tenu de le relever d'office, n'a pas entaché son jugement d'irrégularité sur ce point.

9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 8, que la SARL Marco Plage et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le bien-fondé des poursuites :

10. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; (...) / 3° Les lais et relais de la mer (...) / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) / Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent.compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous " et aux termes de l'article L. 2132-3 du même code : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Il résulte de ces dispositions que les lais et relais de la mer font partie du domaine public maritime naturel de l'Etat et ne peuvent faire l'objet d'une propriété privée, sans que puisse y faire obstacle les actes de propriété dont sont susceptibles de se prévaloir les riverains, et que, par suite, ces derniers ne peuvent y édifier des ouvrages ou y réaliser des aménagements sans l'autorisation de l'autorité compétente de l'Etat, sous peine de poursuites pour contravention de grande voirie.

11. Pour constater que l'infraction, à caractère matériel, d'occupation irrégulière du domaine public, est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public. S'agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime.

12. En l'espèce, il ressort des arrêtés du préfet de la Haute-Corse du 26 avril 1976 et du 23 décembre 1976 portant respectivement incorporation des lais et relais de mer sur le littoral de la commune de Calvi et délimitation du domaine public maritime, pris pour l'application de la loi du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime, du procès-verbal de contravention de grande voirie, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, dressé le 3 avril 2017, du plan de situation et des clichés photographiques annexés à ce procès-verbal, que l'établissement exploité sous l'enseigne commerciale " Marco plage " d'une surface totale de 204 m², est situé sur un lais ou relais de la mer, sans qu'il soit nécessaire que soit apporté une autre preuve de ce que le terrain d'assiette en cause a été soumis à l'action des flots avant que la mer ne s'en retire. Par conséquent, le terrain d'assiette occupé par les installations du restaurant exploité par les requérants appartient, en vertu des dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques, au domaine public maritime.

13. L'acte d'incorporation des lais et relais de mer au domaine public maritime n'ayant pas un caractère réglementaire, son illégalité ne peut être invoquée par la voie de l'exception que dans le délai du recours contentieux. Par suite, les requérants, qui au demeurant ont été bénéficiaires d'une autorisation d'occupation du domaine public maritime au titre des installations litigieuses et signataires avec le préfet de la Haute-Corse d'un protocole d'accord de remise en état du domaine public maritime en date du 14 février 2017 par lequel la SARL Marco Plage a reconnu expressément que l'établissement qu'elle exploite se situe sur le domaine public maritime, ne sont pas recevables, pour contester le bien-fondé des poursuites engagées contre eux, à exciper de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 26 avril 1976, après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet arrêté.

14. Si les requérants soutiennent que compte tenu de la proximité de la voie ferrée Ajaccio-Bastia qui longe la plage de Calvi, les installations litigieuses ne sont pas implantées sur le domaine public maritime mais sur le domaine du réseau ferré dont la propriété, aux termes de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, a été transférée à la collectivité territoriale de Corse devenue collectivité territoriale unique, ils ne produisent aucune justification de nature à contredire, comme il a été dit au point 12, le constat de l'implantation de ces installations sur un lais ou relais de la mer.

15. Par ailleurs, la promulgation de la loi du 22 janvier 2002, circonstance de droit nouvelle au regard des arrêtés de délimitation du domaine public maritime et d'incorporation des lais et relais de la plage de Calvi de 1976, n'imposait pas au préfet de la Haute-Corse de procéder à une nouvelle délimitation du domaine public maritime, une telle obligation ne pouvant résulter en vertu de l'article R. 121-11 du code de l'urbanisme, que de la demande d'un propriétaire riverain en l'absence d'acte administratif de délimitation du domaine public maritime ou en cas de modifications du niveau des plus hautes eaux à la suite de phénomènes naturels. Il ne résulte d'aucune pièce du dossier et il n'est pas même allégué que la collectivité territoriale unique de Corse aurait saisi le préfet d'une telle demande.

16. Il résulte de ce qui précède que les installations en litige doivent être regardées comme comprises dans le domaine public maritime conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Ainsi, la contravention de grande voirie est caractérisée au regard des dispositions des articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques. Dès lors, les moyens tirés d'une erreur de fait et d'une erreur de droit dans l'application des dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques doivent être écartés.

Sur la régularité des poursuites :

17. Aux termes de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spécifiques, les agents de l'Etat assermentés à cet effet devant le tribunal de grande instance et les officiers de police judiciaire sont compétents pour constater les contraventions de grande voirie. ".

18. Il ressort des pièces du dossier que le procès-verbal d'infraction a été dressé le 3 avril 2017 par M. G... B..., administrateur en chef des affaires maritimes, directeur départemental adjoint des territoires et de la mer de la Haute-Corse, délégué à la mer et au littoral, au sein de la direction départementale de territoires et de la mer de la Haute-Corse, lequel a prêté serment devant le tribunal de grande instance de Bastia le 29 octobre 2013, conformément aux dispositions de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le procès-verbal aurait été signé par une autorité incompétente.

19. Aux termes de l'article L. 774-2 du code de justice administrative prévoit ainsi que : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. Pour le domaine public défini à l'article L. 4314-1 du code des transports, l'autorité désignée à l'article L. 4313-3 du même code est substituée au représentant de l'Etat dans le département. Pour le domaine public défini à l'article L. 4322-2 dudit code, l'autorité désignée à l'article L. 4322-13 du même code est compétente concurremment avec le représentant de l'Etat dans le département. Pour les contraventions de grande voirie mentionnées au chapitre VII du titre III du livre III de la cinquième partie dudit code, les autorités mentionnées aux articles L. 5337-3-1 et L. 5337-3-2 du même code sont compétentes concurremment avec le représentant de l'Etat dans le département. ".

20. Il résulte de ces dispositions que le préfet est compétent dès qu'il est porté atteinte au domaine public pour engager des poursuites à l'encontre de l'auteur de cette atteinte. Comme il a été dit au point 12 du présent arrêt, le terrain d'assiette occupé par les installations litigieuses appartient au domaine public maritime, par suite, les services de l'Etat étaient compétents pour dresser le procès-verbal de contravention de grande voierie. En tout état de cause, et à supposer même que les installations en cause pourraient se situer en partie sur le réseau ferré, ni les dispositions de la loi de 2002 ni aucune autre disposition législative, n'ont retiré au préfet le pouvoir de poursuivre, dans les conditions fixées par l'article L. 774-2 du code de justice administrative, les atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine confié à la collectivité territoriale unique qui n'a pas été substitué à l'Etat dans l'exercice de ce pouvoir. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence des services de l'Etat pour dresser le procès-verbal doit être écarté.

21. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 774-2 du code de justice administrative que, sauf si la loi en dispose autrement, le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour déférer au tribunal administratif une contravention de grande voirie. Comme il a été dit au point précédent, en l'absence de telles dispositions, le moyen tiré de l'irrecevabilité du recours introduit par le préfet de la Haute-Corse doit être écarté.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Marco Plage et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté leur demande. Par suite, la requête doit être rejetée, y compris les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Marco Plage et M. A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Marco Plage, à M. C... A..., son gérant et au ministre de la transition écologique et solidaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Corse.

Délibéré après l'audience du 3 mai 2019, où siégeaient :

- M. Pocheron, président de chambre,

- M. Guidal, président assesseur,

- Mme F..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 17 mai 2019.

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N° 18MA00186

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