Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme E... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 19 mars 2015 par laquelle le préfet de la Lozère a prononcé une réduction de 2 786,94 euros de l'aide découplée pour la campagne 2014 et la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'elle a formé contre cette décision.
Par un jugement n° 1502739 du 4 juillet 2017, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 septembre 2017 et le 26 novembre 2018, Mme A..., représentée par Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 4 juillet 2017 ;
2°) d'annuler les décisions en litige ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier en ce qu'il s'est approprié l'argumentation en défense du préfet, qui n'était corroborée par aucune pièce du dossier ;
- le signataire de la décision était incompétent ;
- la décision n'est pas motivée en fait et insuffisamment motivée en droit ;
- la date de notification du préavis mentionnée sur le compte-rendu du contrôle du 29 août 2014 est erronée ;
- le préavis a été notifié au-delà du délai de quarante-huit heures prévu par l'article 27 du règlement (CE) n° 1122/2009 de la Commission européenne du 30 novembre 2009 ;
- l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 a été méconnu, dès lors que le contrôleur n'a pas précisé sa qualité et son adresse administrative ;
- lors des contrôles, les contrôleurs n'ont pas vérifié si les bois de l'îlot n° 1 étaient pâturés et n'ont pas recherché si les parcelles agricoles présentaient un motif écologique, environnemental et traditionnel ;
- les contrôleurs n'ont pas eu recours à la méthode du référentiel photographique prévue par l'arrêté du préfet de la Lozère en date du 6 mai 2014 fixant les règles relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres et à la définition des surfaces fourragères du département ;
- les contrôleurs n'ont pas préalablement constaté le caractère non homogène de l'îlot, en méconnaissance des énonciations du socle régional Languedoc-Roussillon ;
- les surfaces n'ont pas été mesurées, mais estimées, en méconnaissance des articles 32 et 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 ;
- l'article 33 du règlement (CE) n° 1122/2009 a été méconnu ;
- l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et l'article 32 du règlement (CE) n° 1122/2009 ont été méconnus dès lors que les photographies prises au cours du contrôle du 29 août 2014 ne lui ont pas été communiquées ;
- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- la décision a été prise en méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté du 13 juillet 2010 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche relatif aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales ;
- la décision a été prise en méconnaissance de l'annexe à l'arrêté du préfet de la Lozère en date du 6 mai 2014 ;
- l'îlot n° 1 a dû être ouvert à la pâture en raison d'un cas de force majeure, tenant à la sécheresse de l'année 2011.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 octobre 2018, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 ;
- le règlement (CE) n° 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- l'arrêté du 13 juillet 2010 relatif aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales ;
- l'arrêté du préfet de la Lozère n° 2014126-0014 du 6 mai 2014 fixant les règles relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres et à la définition des surfaces fourragères du département de la Lozère ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Mastrantuono,
- et les conclusions de Mme Boyer, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... fait appel du jugement du 4 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 19 mars 2015 par laquelle le préfet de la Lozère l'a informée de la réduction de 2 786,94 euros du montant de l'aide découplée pour la campagne 2014, en raison d'anomalies relatives aux surfaces déclarées, ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre cette décision.
Sur la régularité du jugement :
2. La circonstance que les premiers juges se seraient approprié l'argumentation en défense du préfet, laquelle n'aurait été corroborée par aucune pièce du dossier, relève du bien-fondé du jugement attaqué et est, par suite, sans incidence sur sa régularité.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la légalité externe :
3. En premier lieu, la décision du 19 mars 2015 a été signée par M. D..., chef du service économie agricole de la direction départementale des territoires, qui disposait, en vertu d'un arrêté n° 2015007-0001 du 7 janvier 2015, régulièrement publié le même jour au recueil spécial des actes administratifs des services de l'Etat en Lozère n° 1/2015, d'une subdélégation à l'effet de signer notamment les décisions relatives aux aides découplées, consentie par M. B..., directeur départemental des territoires. Ce dernier disposait lui-même, en vertu d'un arrêté du 1er octobre 2014 dûment publié le lendemain au recueil des actes administratifs de la préfecture n° 48, d'une délégation du préfet pour signer ces mêmes actes. La circonstance que cet arrêté du 1er octobre 2014 ne vise pas le règlement (CE) n° 1122/2009 relatif notamment à la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs est sans incidence sur la régularité de la délégation. De même, est sans incidence sur la légalité de la décision du 19 mars 2015 la circonstance que la signature de M. D... n'est pas précédée, en méconnaissance de l'article 4 de l'arrêté du 7 janvier 2015, de la mention " pour le préfet de la Lozère et par délégation ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 11 juillet 1979, en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / - infligent une sanction (...) ". L'article 3 de la même loi disposait que : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".
5. Mme A..., qui ne peut utilement invoquer les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui ne sont entrées en vigueur que le 1er janvier 2016, doit être regardée comme invoquant la méconnaissance de l'article 3 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la décision du préfet de la Lozère du 19 mars 2015 vise notamment le règlement (CE) n° 73/2009, précise que l'instruction du dossier et les contrôles effectués ont fait apparaître une anomalie et comporte l'indication du détail des différences entre les surfaces constatées et les surfaces déclarées, leurs conséquences, et la réduction de l'aide en résultant. Dans ces conditions, la décision du 19 mars 2015, contrairement à ce qui est soutenu, comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de ce que cette décision serait insuffisamment motivée doit donc être écarté.
6. En troisième lieu, le 1 de l'article 27 du règlement (CE) n° 1122/2009 dispose que : " Les contrôles sur place peuvent être précédés d'un préavis, pour autant que cela ne nuise pas à leur objectif. Le préavis est strictement limité à la durée minimale nécessaire et ne peut dépasser 14 jours. En ce qui concerne, toutefois, les contrôles sur place relatifs aux demandes d'aide "animaux", le préavis ne peut dépasser 48 heures, sauf dans des cas dûment justifiés (...) ".
7. D'une part, il ne résulte pas des dispositions de l'article 27 du règlement (CE) n° 1122/2009 qu'un préavis de contrôle devrait être notifié dans un délai maximal de quarante-huit heures en ce qui concerne l'aide en cause, qui ne saurait être assimilée à une aide " animaux ".
8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la date du préavis de contrôle mentionnée sur le premier volet du compte-rendu de contrôle sur place rédigé le 29 août 2014, que le préfet a produit en première instance, est le 27 août 2014. Mme A... ne saurait donc sérieusement soutenir, en tout état de cause, que ce compte-rendu mentionnerait qu'elle a été avertie du contrôle le 27 septembre 2014.
9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, alors en vigueur : " Dans ses relations avec l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées (...) ".
10. A supposer même que les comptes-rendus de contrôle rédigés le 29 août et le 11 septembre 2014 puissent être assimilés à des correspondances adressées à l'agriculteur au sens de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, la qualité des agents y est mentionnée. Par ailleurs, leur adresse administrative, qui était indiquée sur le préavis de contrôle adressé à Mme A... le 26 août 2014, est mentionnée sur les fiches d'observations complémentaires que l'intéressée a servies à l'issue des contrôles, datées du 1er septembre et le 20 septembre 2014, et retournées au service. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 aurait été méconnu.
11. En cinquième lieu, aux termes de l'article 10 de l'arrêté du 13 juillet 2010 relatif aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales, alors en vigueur : " Sont considérées comme agricoles au sens du 4 de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 susvisé, les parcelles sur lesquelles le nombre d'arbres par hectare est inférieur ou égal à 50. Les parcelles affectées à une culture fourragère portant une densité d'arbres d'essences forestières supérieure peuvent être considérées comme des parcelles agricoles en raison de motifs écologiques, environnementaux ou traditionnels pour les départements suivants : Alpes de Haute-Provence, (...) Lozère (...). / Ces surfaces doivent être accessibles et pénétrables par les animaux, fournir une ressource herbagère ou arbustive ou fruitière consommable et suffisante, être effectivement pâturées ". Aux termes du 4 de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 : " (...) Une parcelle agricole boisée est considérée comme une superficie admissible aux fins des régimes d'aide "surfaces", sous réserve que des activités agricoles ou, le cas échéant, que la production envisagée puissent se dérouler comme elles se dérouleraient sur des parcelles non boisées situées dans la même zone ".
12. La requérante ne saurait utilement soutenir que les dispositions de l'article 10 de l'arrêté du 13 juillet 2010, qui ne sont pas relatives aux modalités des contrôles sur place, auraient été méconnues en raison du défaut de vérification par les contrôleurs du caractère pâturé des bois de l'îlot n° 1 et de l'existence de motifs écologiques, environnementaux et traditionnels permettant de considérer les parcelles comme agricole. En tout état de cause, Mme A..., qui se borne à produire une photographie aérienne de la zone en cause, ne justifie d'aucun élément précis de nature à démontrer que les contrôleurs, qui ont procédé à la demande de l'intéressée à un second contrôle portant sur la surface à retenir en ce qui concerne l'îlot n° 1, n'auraient pas vérifié le caractère pâturé des bois ni l'existence de motifs permettant de considérer les parcelles comme agricoles.
13. En sixième lieu, l'article 7 de l'arrêté du préfet de la Lozère n° 2014126-0014 du 6 mai 2014 dispose que : " Les surfaces fourragères pouvant être déclarées soit en prairie, soit en landes-parcours-estives doivent respecter l'arrêté national du 15 avril 2014 relatif à l'admissibilité de certaines surfaces. Le socle régional Languedoc-Roussillon et le référentiel photographique, consultables auprès de la DDT décrivent et illustrent les situations de surfaces jugées admissibles ou non admissibles, notamment en matière de superficies fourragères boisées ". Le socle régional Languedoc-Roussillon précise qu'au sein des îlots non homogènes, les zones de plus de dix ares ne correspondant pas aux trois conditions tenant à l'accessibilité par les animaux, à la présence de ressources consommables et suffisantes et au caractère effectivement pâturé devront être déduites des surfaces déclarées en surfaces fourragères ou être déclarées en Usage Non Agricole, afin que les surfaces fourragères déclarées correspondent à la réalité des espaces constitutifs de la ressource alimentaire.
14. D'une part, il ne résulte ni de l'article 7 de l'arrêté du préfet de la Lozère du 6 mai 2014, ni d'aucun autre texte, ni d'aucun principe que les contrôleurs seraient tenus de se référer au référentiel photographique pour le contrôle des surfaces déclarées.
15. D'autre part, contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte pas des énonciations du socle régional que le caractère non homogène de l'îlot devrait être admis dès le début du contrôle.
16. En septième lieu, l'article 32 du règlement (CE) n° 1122/2009, relatif au rapport de contrôle, dispose que : " 1. Chaque contrôle sur place effectué en vertu de la présente section fait l'objet d'un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle. Ce rapport indique notamment : / a) les régimes d'aide et les demandes contrôlées ; / b) les personnes présentes ; / c) les parcelles agricoles contrôlées, les parcelles agricoles mesurées y compris, le cas échéant, les résultats des mesures par parcelle agricole mesurée, ainsi que les méthodes de mesure utilisées ; / d) le nombre d'animaux de chaque espèce relevé et, le cas échéant, les numéros des marques auriculaires, les inscriptions dans le registre et dans la base de données informatisée relative aux bovins et/ou aux ovins et aux caprins et les documents justificatifs vérifiés, ainsi que les résultats des contrôles et, le cas échéant, les observations particulières concernant les animaux et/ou leur code d'identification ; / e) si l'agriculteur a été averti de la visite et, dans l'affirmative, quel était le délai de préavis ; / f) les éventuelles mesures spécifiques de contrôle à mettre en oeuvre dans le cadre des différents régimes d'aide ; / g) toute autre mesure de contrôle mise en oeuvre. / 2. L'agriculteur bénéficie de la possibilité de signer le rapport afin d'attester de sa présence lors du contrôle et d'ajouter des observations. Si des irrégularités sont constatées, l'agriculteur reçoit une copie du rapport de contrôle. / Lorsque le contrôle sur place est effectué par télédétection conformément à l'article 35, les États membres peuvent décider de ne pas donner à l'agriculteur ou à son représentant la possibilité de signer le rapport de contrôle si le contrôle par télédétection n'a révélé aucune irrégularité. Si lesdits contrôles révèlent des irrégularités, l'agriculteur bénéficie de la possibilité de signer le rapport avant que l'autorité compétente ne décide de réductions ou d'exclusions sur la base des constatations effectuées ".
17. Mme A... ne peut utilement soutenir que les surfaces n'auraient pas été mesurées au cours du contrôle sur place, en méconnaissance de cet article, qui ne comporte aucune disposition relative à la détermination des superficies.
18. En huitième lieu, aux termes du 1 de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009 : " La détermination des superficies des parcelles agricoles se fait par tout moyen dont il est démontré qu'il garantit une mesure de qualité au moins équivalente à celle requise par la norme technique applicable élaborée au niveau communautaire (...) ".
19. Il ressort du compte-rendu de contrôle rédigé le 11 septembre 2014 que les surfaces qui composent l'îlot n° 1, contrairement à ce qui est soutenu, ont été mesurées par triangulation satellite, et qu'une partie de ces surfaces, qui présentait un caractère exigible diffus, dès lors qu'elles comportaient des rochers, des zones inaccessibles pour les animaux ou sans ressources nutritives, a été estimée éligible à 50 %. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que les surfaces n'ont pas été mesurées, en méconnaissance de l'article 34 du règlement (CE) n° 1122/2009.
20. En neuvième lieu, aux termes 33 du règlement (CE) n° 1122/2009 : " (...) La détermination effective des superficies dans le cadre d'un contrôle sur place peut être limitée à un échantillon représentant au moins 50 % des parcelles agricoles pour lesquelles une demande a été présentée (...), à condition que l'échantillon garantisse un niveau fiable et représentatif de contrôle, à la fois en ce qui concerne la superficie vérifiée et l'aide demandée. Lorsque ce contrôle de l'échantillon révèle des anomalies, l'échantillon de parcelles agricoles effectivement inspectées est élargi (...) ".
21. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment des comptes-rendus des contrôles rédigés le 29 août 2014 et le 11 septembre 2014, que la totalité des surfaces déclarées a été contrôlée. Dans ces conditions, la requérante ne peut utilement soutenir que le compte-rendu du contrôle ne démontre pas que l'échantillon choisi constituait un niveau fiable et représentatif de la superficie à vérifier, en méconnaissance de l'article 33 du règlement (CE) n° 1122/2009.
22. En dixième lieu, Mme A... ne peut utilement soutenir que les photographies prises au cours du contrôle du 29 août 2014 ne lui ont pas été communiquées, en méconnaissance des dispositions de l'article 32 du règlement (CE) n° 1122/2009, qui n'ont ni pour objet ni pour effet d'organiser une procédure contradictoire préalable.
23. En onzième lieu, aux termes de l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, alors en vigueur : " (...) Les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) ".
24. Il ressort des pièces du dossier que Mme A... a pu utilement formuler des observations à l'issue du contrôle du 29 août 2014 et de celui du 11 septembre 2014. Il ne ressort pas de ces observations qu'elle aurait sollicité la communication des photographies mentionnées sur le compte-rendu du contrôle rédigé le 29 août 2014, qui sont d'ailleurs relatives au seul îlot n° 5, à propos duquel elle n'a émis aucune observation quant aux anomalies relevées au cours du contrôle.
En ce qui concerne la légalité interne :
25. En premier lieu, une éventuelle imprécision affectant le visa des textes ne saurait caractériser l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation entachant la décision. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision du 19 mars 2015 serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en raison de l'absence de précision quant aux textes appliqués ne peut qu'être écarté.
26. En deuxième lieu, la requérante, en se bornant à produire une copie des observations qu'elle a formulées après les contrôles, ainsi que quelques photographies représentant des chèvres pâturant sur un terrain, ne contredit pas les constatations opérées au cours du contrôle du 11 septembre 2014, tenant à la présence au sein de l'îlot n° 1 de zones non éligibles, composées d'une route goudronnée et de zones rocheuses, non accessibles aux animaux ou dépourvues de ressources nutritives. Elle n'est donc pas fondée à soutenir que la décision a été prise en méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté du 13 juillet 2010 du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche relatif aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales.
27. En troisième lieu, doit être écarté pour les mêmes motifs le moyen tiré de ce que la décision a été prise en méconnaissance de l'annexe à l'arrêté du préfet de la Lozère en date du 6 mai 2014.
28. En dernier lieu, aux termes de l'article 75 du règlement (CE) n° 1122/2009 : " 1. Lorsqu'un agriculteur n'a pas été en mesure de respecter ses engagements en raison d'un cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles visées à l'article 31 du règlement (CE) n° 73/2009, le droit à l'aide lui reste acquis pour la surface ou les animaux admissibles au moment où le cas de force majeure ou les circonstances exceptionnelles sont intervenus. En outre, lorsque la non-conformité résultant de ces cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles concerne la conditionnalité, la réduction correspondante n'est pas appliquée. / 2. Les cas de force majeure et les circonstances exceptionnelles au sens de l'article 31 du règlement (CE) n° 73/2009 sont notifiés par écrit à l'autorité compétente et les preuves y afférentes sont apportées à la satisfaction de celle-ci dans un délai de dix jours ouvrables à partir du jour où l'agriculteur est en mesure de le faire ". L'article 31 du règlement (CE) n° 73/2009 dispose que : " Aux fins du présent règlement, sont notamment reconnus comme cas de force majeure ou circonstances exceptionnelles par l'autorité compétente les cas suivants : / a) le décès de l'agriculteur ; / b) l'incapacité professionnelle de longue durée de l'agriculteur ; / c) une catastrophe naturelle grave qui affecte de façon importante la surface agricole de l'exploitation ; / d) la destruction accidentelle des bâtiments de l'exploitation destinés à l'élevage ; / e) une épizootie affectant tout ou partie du cheptel de l'agriculteur ".
29. La seule production d'un bilan météorologique de l'été 2011 faisant état d'une sécheresse ne permet pas de démontrer que l'ouverture à la pâture de l'îlot n° 1 résulterait d'une catastrophe naturelle grave qui affecte de façon importante la surface agricole de l'exploitation. En outre, la requérante ne démontre pas avoir satisfait à la notification prévue au 2 de l'article 75 du règlement n° 1122/2009. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que l'îlot n° 1 a dû être ouvert à la pâture en raison d'un cas de force majeure.
30. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à Mme A... de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... A...et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
Copie en sera adressée au préfet de la Lozère.
Délibéré après l'audience du 5 février 2019, où siégeaient :
- M. Antonetti, président,
- M. Barthez, président assesseur,
- Mme Mastrantuono, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 19 février 2019.
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N° 17MA03836
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