France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 08 février 2019, 16MA03246-16MA03301

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Breil-sur-Roya a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2015 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain concernant son territoire.

Le tribunal administratif de Nice a, par l'article 1er du jugement n° 1502141 du 18 mai 2016, annulé cet arrêté en tant que ce plan classe en zone rouge R* la parcelle cadastrée section K, n° 79, au lieu-dit Foussa, les parcelles cadastrées n° 1256, 1307 et 1308, au hameau de Piène-Haute et les parcelles contenues dans le secteur désigné au point 18 du jugement comme étant " délimité par des tirets de couleur rose, en page 18 du rapport établi par la commission spéciale mentionnée au point 12 " du jugement.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 8 août 2016, 2 mai 2018 et 13 août 2018, sous le n° 16MA03246, la commune de Breil-sur-Roya, représentée par Me C..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 18 mai 2016 ;

2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 26 janvier 2015 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'absence de concertation avec le public ;

- le PPR n'a jamais fait l'objet, pendant le temps de son élaboration, d'une concertation avec le public ;

- il ne prend pas en compte l'avis du commissaire enquêteur ;

- le rapport d'enquête et les conclusions du commissaire enquêteur n'ont pas été mis à la disposition du public en mairie ;

- l'arrêté contesté viole les dispositions de l'article 3 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 dès lors qu'il ne vise pas les cartes géologiques connues pendant la période d'élaboration ;

- contrairement à ces dispositions, le service instructeur n'a pas travaillé en l'état des connaissances du moment ;

- l'évaluation du niveau des aléas et leur délimitation n'ont pas tenu compte du guide interministériel méthodologique pour l'élaboration des PPR mouvements de terrains ;

- la prise en compte de seulement trois zones d'aléas au lieu de quatre a créé des erreurs manifestes d'appréciation et a constitué un choix arbitraire ne tenant pas compte de la réalité géologique et socio-économique du terrain ;

- des limites de zones ont été réalisées sans fondement objectif ;

- les interdictions prévues par le règlement créent un grave préjudice social au village historique et condamnent à la démolition des bâtiments affectés par le tassement en cours ;

- le classement en zone rouge R* des secteurs du village, de Campet-Graviras, d'Isola, de Coupéra-Tuileries, de Saint-Pierre, de Foussa et du hameau de Piène-Haute est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en zone rouge R* des secteurs de Coupéra-Tuileries et de Saint-Pierre méconnaît le principe d'égalité.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 27 mars 2018, 9 mai 2018 et 5 juillet 2018 le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête de la commune de Breil-sur-Roya.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Breil-sur-Roya ne sont pas fondés.

II. Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 10 août 2016, 23 novembre 2016, 9 mai et 5 juillet 2018, sous le n° 16MA03301, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la Cour :

1°) d'annuler l'article 1er de ce jugement du tribunal administratif de Nice du 18 mai 2016 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Breil-sur-Roya devant le tribunal administratif de Nice.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que la minute n'a pas été signée conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- il est entaché d'une erreur de fait quant à la présence de poudingue à microcodium sur la parcelle n° 79 ;

- le classement des parcelles cadastrées n° 79, n° 1256, 1307 et 1308 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le tribunal s'est fondé à tort sur l'étude ISMRH-H2EA dont l'objet n'était pas de déterminer les zones exposées à un aléa d'effondrement ni de déterminer le niveau d'intensité de cet aléa ;

- l'avis technique réalisé par le CEREMA Méditerranée démontre la validité de la méthodologie utilisée pour identifier et qualifier les aléas et définir le zonage.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 2 mai et 13 août 2018, la commune de Breil-sur-Roya, représentée par Me C..., demande à la Cour :

1°) de rejeter la requête de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ;

2°) par la voie de l'appel incident d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 18 mai 2016 ;

3°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 26 janvier 2015 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'absence de concertation avec le public ;

- le PPR n'a jamais fait l'objet, pendant le temps de son élaboration, d'une concertation avec le public ;

- il ne prend pas en compte l'avis du commissaire enquêteur ;

- le rapport d'enquête et les conclusions du commissaire enquêteur n'ont pas été tenus à la disposition du public en mairie ;

- l'arrêté contesté viole les dispositions de l'article 3 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 dès lors qu'il ne vise pas les cartes géologiques connues pendant la période d'élaboration ;

- contrairement à ces dispositions, le service instructeur n'a pas travaillé en l'état des connaissances du moment ;

- l'évaluation du niveau des aléas et leur délimitation n'ont pas tenu compte du guide interministériel méthodologique pour l'élaboration des PPR mouvements de terrains ;

- des limites de zones ont été réalisées sans fondement objectif ;

- les interdictions prévues par le règlement créent un grave préjudice social au village historique et condamnent à la démolition des bâtiments affectés par le tassement en cours ;

- le classement en zone rouge R* des secteurs de Coupéra-Tuileries et de Saint-Pierre méconnaît le principe d'égalité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ;

- le décret n° 2007-1467 du 12 octobre 2007 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D...,

- les conclusions de M. A...,

- et les observations de Me C... pour la commune de Breil-sur-Roya.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes de la commune de Breil-sur-Roya et de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

2. La commune de Breil-sur-Roya et la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer relèvent appel du jugement du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Nice qui a, par son article 1er, annulé l'arrêté du 26 janvier 2015 en tant que le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain de la commune de Breil-sur-Roya classe en zone rouge R* la parcelle cadastrée section K, n° 79, au lieu-dit Foussa, les parcelles cadastrées n° 1256, 1307 et 1308, au hameau de Piène-Haute et les parcelles contenues dans le secteur désigné au point 18 du jugement comme étant " délimité par des tirets de couleur rose, en page 18 du rapport établi par la commission spéciale mentionnée au point 12 du jugement " et rejeté le surplus des conclusions de la commune. La commune de Breil-sur-Roya doit être regardée comme demandant l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions. La ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande l'annulation de l'article 1er du jugement contesté.

Sur la requête 16MA03246 :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

3. Il ressort des pièces du dossier que devant les premiers juges, la commune de Breil-sur-Roya s'est prévalue de l'absence de concertation avec la population. Le tribunal qui a estimé que les modalités de la concertation avaient été respectées, ne s'est toutefois pas prononcé sur le moyen tiré du défaut de concertation avec le public qui n'était pas inopérant. Par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, ce dernier doit être annulé en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de la commune de Breil-sur-Roya.

4. Il y a lieu pour la cour administrative d'appel de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions présentées par la commune de Breil-sur-Roya devant le tribunal administratif de Nice et rejetées par ce tribunal.

Sur les conclusions présentées par la commune de Breil-sur-Roya devant le tribunal administratif de Nice et rejetées par ce tribunal :

5. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer. ".

6. Il ressort de l'article 5 de l'arrêté préfectoral du 30 novembre 2010, prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain sur la commune de Breil-sur-Roya que les modalités de concertation comprenaient l'organisation d'une réunion avec le public et la mise à disposition de ce dernier d'un registre de concertation. Par ailleurs, son article 6 fixait les personnes publiques associées, à savoir, le maire de la commune de Breil-sur-Roya ou son représentant et le président du syndicat mixte pour l'élaboration et la gestion du schéma de cohérence territoriale de la Riviera française et de la Roya. Cet article prévoyait également une réunion avec ces personnes publiques, ainsi que d'autres " réunions d'association ". L'article 7 du même arrêté concernait la liste des personnes publiques consultées pour avis dont le conseil municipal de la commune de Breil-sur-Roya. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que durant cette phase de concertation, la commune de Breil-sur-Roya a été associée à l'élaboration du projet de plan lequel a été présenté lors d'une réunion en mairie le 21 mars 2013. Par courrier du 19 avril 2013, le préfet des Alpes-Maritimes a porté officiellement à la connaissance du maire de Breil-sur-Roya les risques des mouvements de terrain. Par lettre du 6 juin 2013, la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes a relancé la commune concernant ses éventuelles observations sur le projet. En réponse, celle-ci a déclaré n'en avoir aucune en particulier à formuler. Par ailleurs, le bilan de la concertation démontre qu'une réunion d'information avec le public a été organisée le 12 décembre 2013 dont l'objet était d'informer la population sur la politique nationale de la prévention des risques naturels et de présenter la démarche et la méthode employée pour l'élaboration du projet de plan contesté permettant à la population d'avoir des éléments de contexte et techniques nécessaires à la compréhension de ce plan. Selon le rapport du commissaire enquêteur, en fin de réunion, après des échanges sur la méthodologie d'élaboration, les habitants ont été invités à se rapprocher du commissaire enquêteur durant la période d'enquête publique afin de déposer leurs observations sur le projet de plan. En outre, le registre de concertation a fait l'objet d'une seule observation de l'association pour la sauvegarde du patrimoine bâti breillois (ASPB). Ainsi, les modalités de la concertation dont celles prévues avec le public ont bien été respectées.

7. La commune de Breil-sur-Roya ne peut utilement soutenir que le préfet des Alpes-Maritimes n'a pas tenu compte de l'avis défavorable du commissaire enquêteur dès lors que cet avis ne lie pas l'autorité préfectorale.

8. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics. (...) ".

9. Il ne ressort pas de ces dispositions ni d'aucune d'autre que le rapport d'enquête et les conclusions du commissaire enquêteur doivent être tenus à la disposition du public en mairie, au cours de la période ayant précédé l'approbation par le préfet du plan en litige.

10. Aux termes de l'article R. 562-3 du code de l'environnement, codifiant les dispositions de l'article 3 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; (...) ".

11. En premier lieu, la commune de Breil-sur-Roya ne peut utilement se prévaloir de l'article 3 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 dès lors que ces dispositions ont été abrogées par le décret n° 2007-1467 du 12 octobre 2007 puis codifiées à l'article R. 562-3 du code de l'environnement. Il ressort des mentions de l'arrêté contesté que celui-ci comportait, en annexe, un rapport de présentation, un dossier de risque de mouvements de terrain composé notamment de deux documents graphiques au 1/5000ème constituant la carte des aléas des mouvements de terrain, un dossier annexe composé de la carte des enjeux, la carte des pentes et la carte géologique. Les dispositions de l'article R. 562-3 du code de l'environnement ne prévoit pas que l'arrêté portant approbation du PPRN vise les cartes géologiques connues pendant la période d'élaboration.

12. En second lieu, il ressort du rapport de présentation que le service instructeur s'est fondé sur la carte d'aptitude à la construction et des risques liés aux mouvements de terrain réalisée par le plan d'occupation des sols de 1979 et sur les études géotechniques des aléas affaissement et effondrement du vieux village de Breil-sur-Roya réalisées par Géolithe sous maîtrise d'ouvrage de la commune avec assistance à maîtrise d'ouvrage du CETE. Il précise que la méthodologie employée à savoir la recherche des évènements survenus par le passé, avec leurs effets et leurs éventuels traitements repose sur une étude géologique, géomorphologie et hydrogéologique de la commune et des données géotechniques des différents terrains, une évaluation de leur instabilité, ainsi qu'une cartographie des aléas à l'échelle de la commune dont il n'est pas démontré plus particulièrement par le rapport d'expertise établi au mois de février 2017 qu'elles ne reflèteraient pas l'état des connaissances du moment. Plus particulièrement, si la commune se réfère à la feuille " St Martin-Vesubie - Le Boreon " de la carte géologique de la France, elle n'établit pas en quoi ce document serait nécessaire à l'élaboration du plan en litige. La carte de l'étude hydrologique et géotechnique du village réalisée par le cabinet H2EA et IMSRN du mois de décembre 2014 dont elle se prévaut ne mentionne qu'un tracé probable de la faille de Breil. De plus, selon un rapport du CEREMA du 26 juin 2018, produit par le ministre de la transition écologique et solidaire, cette étude n'a été produite qu'au mois de janvier 2016, soit un an après l'adoption du plan contesté. Par ailleurs, si la commune de Breil-sur-Roya soutient que la carte de l'aléa affaissement-cavités du PPRN ne respecte pas les résultats des études géologiques, géotechniques et hydrologéologiques connues, ni les observations de terrain, ni même la propre carte géologique du PPR, elle n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

13. La commune de Breil-sur-Roya ne peut utilement soutenir que l'évaluation du niveau des aléas et leur délimitation n'ont pas tenu compte du guide méthodologique pour l'élaboration des PPR mouvements de terrains, ce guide étant dépourvu de tout caractère réglementaire. Il ressort des pièces du dossier, plus particulièrement, du rapport de présentation que l'aléa a été défini en cinq zones, dénommées NE qui est une zone d'aléa nul ou négligeable sans contrainte particulière, I correspondant à une zone d'aléa mal déterminé, L qui est une zone exposée à un aléa limité, GA relatif à une zone exposée à un aléa de grande ampleur et M qui est une zone exposée à un aléa majeur. Si les cartes d'aléas font seulement apparaître trois zones L, GA et NE, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer fait valoir qu'aucune zone qualifiée d'aléa majeur M n'a été identifiée sur le territoire de Breil-sur-Roya. Par ailleurs, chacun de ces aléas est précisé par un niveau d'intensité gradué de 2 à 5, 2 étant une aléa mal connu, 3 un aléa moyen, 4 un aléa important et 5 un aléa élevé ou très élevé. En outre, l'absence d'étude du terrain ne ressort pas des pièces du dossier dès lors que, selon le rapport de présentation, il a été tenu compte notamment des évènements connus d'effondrements ou d'affaissements et de chutes de blocs survenus sur la commune, ainsi que des études géotechniques des aléas affaissement et effondrement du vieux village de Breil-sur-Roya réalisées en 2012 par la société Géolithe, sous maîtrise d'ouvrage de la commune avec assistance à maîtrise d'ouvrage du CETE. Si la commune de Breil-sur-Roya se réfère aux conclusions d'une commission qu'elle a créée, cette commission formée d'élus et de personnes de la société civiles ne comprend pas de géologues. Quant à l'expertise réalisée en février 2017 à la demande de la commune, un avis du CEREMA du 26 juin 2018 produit par la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer estime qu'elle fait ressortir exactement la même imprécision que celle qu'il critique dans le plan contesté. Par suite, la commune de Breil-sur-Roya ne démontre pas que la prise en compte de seulement trois zones d'aléas au lieu de quatre aurait créé des erreurs manifestes d'appréciation qui ne sont nullement précisées ou aurait constitué un choix arbitraire ne tenant pas compte de la réalité géologique et socio-économique du terrain ni que ces trois niveaux feraient passer dans les mouvements de grande ampleur des secteurs d'incertitudes qui justifieraient une zone intermédiaire. Elle n'établit pas davantage que certains fontis encore actifs auraient été oubliés ou que la cartographie de l'aléa affaissement-cavités du plan n'aurait pas été réalisée selon les analyses mentionnées par le rapport de présentation. Si la commune soutient que, hors du village, la connaissance des massifs de gypse et de ceux exposés à des circulations d'eau en particulier n'est pas appuyée sur des études hydrogéologiques, le rapport de présentation mentionne que la méthodologie employée s'appuie sur une étude géologique, géomorphologique et hydrogéologique et la preuve contraire n'est pas rapportée.

14. La circonstance à la supposer établie que les nombreuses interdictions prévues par le règlement de la zone rouge R* créent un grave préjudice social au village historique et condamnent à la démolition tous les bâtiments directement ou indirectement affectés par le tassement en cours, n'est pas de nature à démontrer que les prescriptions relatives à la zone rouge R* seraient inadaptées au but de sécurité publique poursuivi compte tenu des risques encourus dans cette zone.

15. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) ".

S'agissant du secteur de Campet-Graviras :

16. Il ressort des pièces du dossier que ce secteur situé section G1 du cadastre et au sud - ouest du village de Breil-sur-Roya est classé en zone d'aléa d'effondrement de grande ampleur de niveau très élevé, dit GAE5 par la carte des aléas du plan contesté. Cette carte indique, en outre, la présence d'un fontis à l'intérieur du virage situé au sud de l'avenue de l'Authion, sur l'autre rive de la Lavina. La carte géologique du plan d'occupation des sols de 1979 relève pour ce secteur de petites zones constituées de gypse, de cargneules et une zone de dépôts récents d'alluvions quaternaires. Si en se fondant sur les constatations effectuées par la commission qu'elle a instituée, la commune de Breil-sur-Roya soutient que le PPRN en litige ignore les cargneules visibles sur lesquels ont été construits en général les bâtiments anciens, il ressort du tableau de l'annexe 1 du rapport BRGM du mois de juillet 2002 intitulée " table de correspondance " Unité lithostratigraphiques et valeur régionale de la susceptibilité aux mouvements de terrain " ", que ces formations sont présentées comme ayant des caractéristiques géomécaniques médiocres encore dégradées par le broyage tectonique. Cette annexe précise aussi que tout déplacement de masse, modification du profil naturel par augmentation de la pente ou surcharge peut entraîner des mouvements, le risque de glissement étant évalué à 3 comme celui d'effondrement. Par ailleurs, selon le rapport BRGM du mois de juillet 2012, le gypse et les formations qui lui sont généralement associées dans le Trias de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur sont des matériaux qui présentent des propriétés particulières de roches tendres facilement érodibles par l'eau, avec un haut degré de solubilité, mobiles car peu denses avec un seuil de plasticité très bas leur donnant de fortes aptitudes à migrer verticalement ou latéralement. Ce même rapport relève que les terrains gypseux avec ses roches associées doivent faire l'objet d'une attention particulière car les instabilités qu'ils génèrent sont des menaces permanentes pour la sécurité des personnes et des biens. Par suite, en se bornant à soutenir que les bâtiments les plus anciens du secteur de Campet-Graviras ont été construits sur des cargneules, la commune de Breil-sur-Roya ne démontre pas que le classement de ce secteur en zone rouge R* serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du secteur Isola :

17. Il ressort des planches nord des cartes de zonage et d'aléa du plan contesté que le secteur Isola cadastré K2 est classé en zone rouge R* d'aléa d'effondrement de grande ampleur de niveau très élevé dit GAE5, la carte d'aléa signalant un affaissement au nord. En outre, la carte géologique du plan d'occupation des sols de 1979 indique, pour ce secteur, la présence d'un massif de cargneules à l'ouest, de dépôts récents d'alluvions quaternaires et de deux faciès mêlés du trias supérieur au nord et au sud. Cette analyse est confirmée par la carte géologique du plan en litige qui indique la présence de cargneules à l'ouest, d'alluvions récentes et de points de gypse. En se bornant à se prévaloir des constatations de la commission qu'elle a instituée selon lesquelles la présence de gypse sous une partie des alluvions est possible mais n'est établie par aucun élément, pas plus que d'éventuelles circulations d'eau, la commune de Breil-sur-Roya n'apporte aucun élément probant démontrant l'absence de gypse sous la couche d'alluvions. En outre, comme dit au point 16, les cargneules sont présentées comme ayant des caractéristiques géo-mécaniques médiocres dont le risque de glissement et d'effondrement est évalué à 3 sur une échelle de 1 à 3. Par ailleurs, le gypse et les formations du Trias qui lui sont généralement associées présentent des propriétés particulières de roches tendres et facilement érodibles par l'eau devant faire l'objet d'une attention particulière. Il s'en suit que le classement de ce secteur en zone rouge R* n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du secteur Coupéra-Tuileries :

18. Il ressort des planches nord des cartes de zonage et d'aléa du plan contesté que le secteur Coupéra-Tuileries cadastré J3, situé en rive droite de la Roya est classé en zone rouge R* d'aléa d'effondrement de grande ampleur de niveau très élevé dit GAE5, la carte d'aléa indiquant la présence de trois affaissements. En outre, la carte géologique du PPRN contesté mentionne la présence d'alluvions récentes, de gypse au nord et au sud, de cargneules au nord et à l'ouest mais pas de substratum calcaire. En outre, comme dit au point 16, les cargneules sont présentées comme ayant des caractéristiques géo-mécaniques médiocres dont le risque de glissement et d'effondrement est évalué à 3 sur une échelle de 1 à 3. Par ailleurs, le gypse et les formations du Trias qui lui sont généralement associées présentent des propriétés particulières de roches tendres et facilement érodibles par l'eau devant faire l'objet d'une attention particulière. La carte d'aptitude à la construction du POS de 1979 montre une zone de faible aptitude à la construction pour laquelle une étude géotechnique est indispensable. Dans ces conditions, le classement de ce secteur en zone rouge R* n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du secteur de Saint-Pierre :

19. Il ressort des planches nord des cartes de zonage et d'aléa du plan contesté que le secteur de Sainte-Pierre cadastré J2 situé à l'ouest du vieux village est classé en zone rouge R* d'aléa d'effondrement de grande ampleur de niveau très élevé dit GAE5, et présente deux phénomènes d'affaissement et d'effondrement. La carte géologique montre la présence d'alluvions récentes et anciennes. Compte tenu de leurs caractéristiques géologiques et de leur situation, en faible pente, en rive droite de la Roya, ces terrains sont susceptibles de recouvrir du gypse sous les terrasses alluviales dont l'épaisseur n'est pas connue. La commune de Breil-sur-Roya ne démontre pas que ce classement n'aurait pas été justifié par une connaissance géologique ou des observations de dommages en se bornant à l'alléguer. Il n'est dès lors pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

20. Il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d'exposition à ces risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes. Dès lors que le classement en zone rouge R* des secteurs de Coupéra-Tuileries et de Saint-Pierre ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, comme il a été dit aux points 18 et 19, la commune de Breil-sur-Roya ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant la loi. Par suite, elle ne peut, en tout état de cause, se prévaloir de ce que d'autres terrains présentant une géologie similaire ont été classés différemment.

Sur la requête 16MA03301 de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer tendant à l'annulation de l'article 1er du jugement contesté et l'appel incident de la commune de Breil-sur-Roya :

S'agissant du secteur de Foussa :

21. Pour estimer que le classement en zone rouge R* de la parcelle K, n° 79 était entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le tribunal a pris en compte le fait que son sous-sol était constitué de poudingue à microcodium qui selon le rapport réalisé par le BRGM en juillet 2002 présente de bonnes caractéristiques mécaniques, même en pente forte et même si des points de faiblesse locale restent possibles. Toutefois, il ressort de la carte géologique à l'échelle 1/10 000 du PPRN contesté que ce secteur est formé, au nord, d'une zone rouge de cargneules, suivie en dessous d'une zone violette que la légende de la carte identifie de manière peu claire, comme étant soit du gypse soit du poudingue à microcodium et en dessous de cette zone, une partie blanche clairement identifiable par cette légende comme constituée d'éboulis qui touchent une zone bleu clair d'alluvions récentes. La carte géologique du plan d'occupation des sols de 1979 met en évidence, dans ce même secteur, la présence de cargneules en violet clair, en dessous desquelles apparaît une zone orange de gypse, puis des blocs de calcaire identifiés en violet foncé correspondant à la zone blanche précitée, ainsi que des dépôts récents d'alluvions quaternaire de couleur jaune sur la carte. La présence de gypse et non celle de poudingue à microcodium dans ce secteur est également confirmée par le rapport d'expertise établi en janvier 2017 qui relève la présence d'un substratum représenté par le trias supérieur, caractérisé par un mélange hétérogène de formations, à savoir des marnes et argiles bariolées, de la dolomie, de la cargneule et du gypse. Il précise aussi que des affleurements de dolomies et de cargneules forment l'assise de la partie sud-est du terrain de la parcelle en litige et que le gypse constitue une lentille allongée du sud-ouest vers le nord qui n'affecte la propriété que dans sa bordure nord-ouest. Si la commune de Breil-sur-Roya soutient que la parcelle K n° 79 se situe sur des roches calcaires sans risque, il ressort du tableau relatif à la relation entre la lithologie et le type de mouvements de terrain de l'étude BRGM de juillet 2002 que toutes les formations géologiques y compris le calcaire sont affectées par des risques d'éboulements, de chutes de bloc de glissements de terrain, d'effondrements et d'affaissements. En outre, la carte d'aptitude à la construction du POS précité classe ce secteur en zone à faible aptitude pour laquelle une étude géotechnique est indispensable. Par ailleurs, la carte des aléas carte indique deux effondrements déclarés au nord-est de la parcelle. Dès lors la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a estimé que le classement en zone rouge R* la parcelle cadastrée section K, n° 79 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du secteur du hameau de Piène-Haute :

22. Il ressort des planches sud de la carte de zonage et d'aléas du PPRN que la partie à l'ouest du hameau de Piène-Haute est classée en zone rouge R* soumise à un aléa de ravinement de grande ampleur de niveau 5 dit GAR5. La carte géologique du PPRN indique que le hameau s'étend sur deux zones de calcaire gréseux nummulitiques, de marnes bleues et de marno-calcaires. Le tableau de correspondance intitulé " unités lithostratigraphiques et valeur régionale de la susceptibilité aux mouvements de terrain " de l'annexe 1 de l'étude BRGM de juillet 2002 précise que le calcaire gréseux nummulitique présente des bonnes caractéristiques mécaniques même en pente forte et une susceptibilité au ravinement évaluée à 1 sur une échelle de 0 à 3. En revanche, les marnes bleues et marno-calcaires présentent des caractéristiques mécaniques décrites comme moyennes à bonnes et une susceptibilité au ravinement évaluée à 3. Par ailleurs, une photo du rapport de la commission instituée par la commune montre deux maisons implantées sur les parcelles cadastrées n° 1256, 1307 et 1308 et situées à la limite de l'éperon rocheux surplombant les ravines. Il s'en suit que la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a estimé que le classement en zone rouge R* de ces parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du secteur du vieux village :

23. La planche nord de la carte des aléas indique pour ce secteur, un aléa de grande ampleur d'effondrement de niveau 5 dit GAE5 donc d'intensité élevée ou très élevée. Il ressort de l'étude réalisée par la société Géolithe en novembre 2012 dont l'objet est le diagnostic de l'aléa d'affaissement et d'effondrement du vieux village de Breil-sur-Roya qu'une petite partie de ce dernier est fondée sur des terrains rocheux du crétacé, tandis que la plus grande partie se trouve installée sur des éboulis monogéniques de crétacé ou des dépôts alluvionnaires récents de la Roya. Elle ajoute que le vieux village se trouverait en partie sur un susbstrat marno-calcaire crétacé et en partie sur le domaine triasique, constitué d'un assemblage chaotique de masse de gypse, de cargneules et de dolomies. Dans le cadre de cette étude, treize sondages carottés ont été réalisés qui ont permis de confirmer la présence d'une couche de gypse situé entre 4 et 12,70 m sous la surface et recouverte d'une couche alluvionnaire hétérogène. Par ailleurs, la présence d'une nappe d'eau a été constatée au-dessus du toit de la couche de gypse dans la couche d'alluvions, causée soit par des circulations d'eau qui lessivent les matériaux fins contenus dans les alluvions et dissolvent le toit du gypse, soit par des infiltrations dues à des fuites des réseaux et des branchements. Ainsi qu'il a été dit au point 16, les cargneules sont présentées comme ayant des caractéristiques géo-mécaniques médiocres dont le risque de glissement et d'effondrement est évalué à 3 sur une échelle de 1 à 3. Par ailleurs, le gypse et les formations du Trias qui lui sont généralement associées ont des propriétés particulières de roches tendres et facilement érodibles par l'eau devant faire l'objet d'une attention particulière car les instabilités qu'ils génèrent sont des menaces permanentes pour la sécurité des personnes et des biens. Si la commune de Breil-sur-Roya se prévaut de la carte de l'étude réalisée par le cabinet H2EA et IMSRN, au mois de décembre 2014, il a été mentionné au point 12 que cette étude n'indiquait qu'un tracé probable de la faille de Breil et n'a été produite qu'au mois de janvier 2016, soit un an après l'adoption du plan contesté. La circonstance que plus d'une centaine de maisons seraient fondées sur du crétacé par les cartes géologiques et du substratum affleurant n'est pas de nature à établir que le classement du centre du vieux village serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Il s'en suit que la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est fondée à soutenir que c'est à tort que pour ce motif le tribunal a annulé le classement en zone rouge R* d'une partie du vieux village constituée par le secteur " délimité par des tirets de couleur rose, en page 18 du rapport établi par la commission spéciale mentionnée au point 12 du jugement " et incluant les parcelles riveraines à l'Ouest de la rue Ciappera, la majeure partie de celles qui sont riveraines de la rue de Turin et celles qui sont riveraines de la partie Sud de la rue Pasteur.

24. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Breil-sur-Roya devant le tribunal administratif de Nice et devant la Cour.

25. Les moyens tirés de l'absence de concertation du public, de la non prise en compte de l'avis du commissaire enquêteur, de l'absence de mise à disposition du public du rapport d'enquête et des conclusions du commissaire enquêteur, de la violation de l'article 3 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995, de l'absence de prise en compte des connaissances du moment et du guide interministériel méthodologique pour l'élaboration des PPR mouvements de terrains, du choix arbitraire de trois zones d'aléas ne tenant pas compte de la réalité géologique et socio-économique du terrain, du préjudice social causé au village entrainé par les interdictions prévues par le règlement de la zone rouge R*et de la rupture d'égalité, doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux mentionnés aux points 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14 et 20.

S'agissant de l'appel incident de la commune de Breil-sur-Roya :

26. Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ces conclusions, elles doivent être écartées par les mêmes motifs que ceux exposés par la voie de l'évocation dans le cadre de la requête n° 16MA03246.

27. Il résulte de tout ce qui précède que la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer est fondée à soutenir que c'est à tort que par l'article 1er du jugement attaqué le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du 26 janvier 2015 en tant que le plan de prévention des risques naturels prévisibles de mouvements de terrain de la commune de Breil-sur-Roya classe en zone rouge R* la parcelle cadastrée section K, n° 79, au lieu-dit Foussa, les parcelles cadastrées n° 1256, 1307 et 1308, au hameau de Piène-Haute et les parcelles contenues dans le secteur " délimité par des tirets de couleur rose, en page 18 du rapport établi par la commission spéciale mentionnée au point 12 du jugement ". Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance de la commune de Breil-sur-Roya, son recours présenté devant le tribunal administratif de Nice doit être rejeté, de même que ses conclusions présentées par la voie de l'appel incident dans le cadre de la requête n° 16MA03301.

Sur les frais liés au litige :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Breil-sur-Roya demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 18 mai 2016 est annulé.

Article 2 : La demande de la commune de Breil-sur-Roya présentée devant le tribunal administratif de Nice et le surplus de ses conclusions sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Breil-sur-Roya et au ministre de la transition écologique et solidaire.

Délibéré après l'audience du 25 janvier 2019, où siégeaient :

- M. Pocheron, président de chambre,

- Mme B..., première conseillère,

- Mme D..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 8 février 2019.

N° 16MA03246, 16MA03301

| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 08 février 2019, 16MA03246-16MA03301

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision