| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 28 mai 2018, 16MA02847

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... D..., M. B... F...et M. J... H...ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 11 juillet 2016 par lequel le préfet du Var a mis en demeure les occupants sans titre d'un terrain propriété du département du Var sur le territoire de la commune de La Garde de quitter celui-ci dans un délai de 72 heures.

Par un jugement n° 1602166 du 16 juillet 2016, le magistrat désigné du tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 16 juillet 2016, MM. D..., F...etH..., représentés par Me C..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 juillet 2016 ;

2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Var du 11 juillet 2016 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 200 euros à leur verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le tribunal a relevé d'office que le maire était compétent en vertu de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour interdire le stationnement par arrêté du 25 juillet 2014 sans avoir préalablement soumis ce moyen aux parties ;

- le maire a fondé son arrêté sur l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, alors qu'il n'était pas compétent à cet effet en application de l'article L. 5211-9-2-I-A alinéa 3 du code général des collectivités territoriales ;

- l'arrêté du 25 juillet 2014 méconnaît l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales par son caractère disproportionné et l'atteinte portée à la liberté d'aller et venir ;

- le courrier du préfet du Var du 11 mars 2016 ne peut justifier par lui-même que les obligations de la commune en matière d'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage étaient remplies ;

- le moyen tiré du sous-dimensionnement des aires d'accueil est opérant tant contre l'arrêté du 25 juillet 2014 que contre la décision préfectorale attaquée ;

- l'aire de grand passage de la Crau ne permet pas d'accueillir 150 caravanes conformément au schéma départemental d'accueil des gens du voyage ;

- le schéma révisé en 2011 a imposé des obligations imprécises, et par suite contraires à l'article 1 II de la loi du 5 juillet 2000, s'agissant des deux aires permanentes ;

- la publication de l'arrêté du 25 juillet 2014 au recueil des actes administratifs de la commune n'est pas justifiée ;

- les motifs d'atteinte à la sécurité et la salubrité publiques retenus par l'arrêté du préfet sont erronés.

Par des mémoires enregistrés les 17 octobre 2016, 26 janvier et 20 mars 2018, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens invoqués contre le jugement et l'arrêté en litige n'est fondé.

Par des mémoires enregistrés les 18 décembre 2017, 19 février, 12 mars et 29 mars 2018 MM. D..., F...et H...concluent aux mêmes fins que leur requête.

Ils font valoir en outre que :

- ils renoncent aux moyens tirés de l'incompétence du maire au profit de la communauté d'agglomération pour édicter l'arrêté du 25 juillet 2014 et de l'absence de publication de cet arrêté ;

- l'arrêté municipal du 25 juillet 2014 est illégal par incompétence du huitième adjoint signataire, par la mention erronée du maire comme auteur de l'acte, et en l'absence de mention des aires d'accueil localement accessibles ;

- les circulaires publiées de 2011 à 2017 fixent une norme de taille adéquate des aires de grand passage à 4 hectares et 200 caravanes , or l'aire de la Crau ne suffit même pas à accueillir 150 caravanes ;

- l'aire de la Crau est en outre fermée de septembre à mi-mai et dépourvue de raccordement au réseau d'électricité.

Par des mémoires en observations enregistrés les 30 janvier et 5 mars 2018, la commune de La Garde représentée par Me G... conclut au rejet de la requête, et doit être regardée comme demandant que soit mise à la charge des appelants une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués contre l'arrêté préfectoral n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 modifiée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hameline,

- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,

- les observations de Me A... substituant Me C... pour M. D... et autres, et celles de Me L... pour la commune de La Garde.

Une note en délibéré présentée par M. D... et autres a été enregistrée le 18 mai 2018.

1. Considérant que, par arrêté du 11 juillet 2016, le préfet du Var a mis en demeure les occupants sans titre d'un terrain propriété du département du Var situé au lieu-dit du Plan sur le territoire de la commune de La Garde, de quitter les lieux dans un délai de soixante-douze heures avec appel à la force publique en cas de non-respect du délai imparti ; que MM. D..., F...et H...ont demandé l'annulation de cet arrêté du préfet au tribunal administratif de Toulon ; qu'ils relèvent appel du jugement du 16 juillet 2016 par lequel le magistrat désigné par le président de ce tribunal, statuant en application de l'article L. 779-1 du code de justice administrative, a rejeté leur demande ;

Sur la régularité du jugement contesté :

2. Considérant que les requérants ont invoqué devant le tribunal administratif par voie d'exception le moyen tiré de l'incompétence du maire de La Garde pour interdire, par arrêté du 25 juillet 2014, le stationnement des résidences mobiles sur le territoire de la commune en dehors des aires aménagées à cet effet ; qu'il ressort des termes du jugement attaqué, et notamment du point 5 de ses motifs, que le magistrat désigné s'est borné à répondre à ce moyen en relevant, entre autres, que l'arrêté du 25 juillet 2014 était fondé sur les articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales conférant au maire une compétence de police générale, dispositions d'ailleurs visées par cet arrêté ; que le tribunal n'a donc ainsi soulevé d'office lui-même aucun moyen qu'il aurait dû préalablement communiquer aux parties en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; que le jugement contesté n'est, dès lors, entaché d'aucune irrégularité sur ce point ;

Sur la légalité de l'arrêté du préfet du Var du 11 juillet 2016 :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du maire de la Garde du 25 juillet 2014 portant interdiction du stationnement :

3. Considérant que le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce ; que le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux ; qu'après expiration de ce délai, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale ; que si, dans le cadre de cette contestation, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux ;

4. Considérant qu'en vertu de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, les communes figurant au schéma départemental d'accueil " sont tenues, dans un délai de deux ans suivant la publication de ce schéma, de participer à sa mise en oeuvre. Elles le font en mettant à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d'accueil, aménagées et entretenues. Elles peuvent également transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale chargé de mettre en oeuvre les dispositions du schéma départemental (...). " ; qu'aux termes de l'article 9 de la même loi : " I. Dès lors qu'une commune remplit les obligations qui lui incombent en application de l'article 2, son maire (...) peut, par arrêté, interdire en dehors des aires d'accueil aménagées le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles " des gens du voyage ; qu'enfin le II du même article prévoit que : " En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux.(...). " ;

5. Considérant que, par un arrêté du 25 juillet 2014, M. I... huitième adjoint de la commune de La Garde a interdit en application de ces dispositions le stationnement des résidences mobiles sur le territoire communal en dehors des aires d'accueil aménagées ;

6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau " ;

7. Considérant que le maire dont l'élection a été annulée par une décision juridictionnelle définitive doit, en exécution de cette décision et dès la notification qui en est faite, cesser l'exercice de ses fonctions ; qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2122-17 que ses attributions doivent alors être exercées, suivant l'ordre de suppléance établi, soit par un adjoint dont l'élection n'a pas été annulée, soit, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil, ou à défaut, par le conseiller municipal le plus ancien dans l'ordre du tableau ;

8. Considérant que l'élection du maire de La Garde a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Toulon du 26 juin 2014 ; que cet évènement faisait obstacle à tout exercice de ses fonctions à la date du 25 juillet 2014 à laquelle l'arrêté a été édicté, et nécessitait dès lors la mise en oeuvre de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales ; qu'au regard, d'une part de la situation particulière résultant de l'annulation très récente de l'élection du maire et, d'autre part, de la période de congés estivale, l'absence ou l'empêchement des autres adjoints dont l'élection n'avait pas été annulée et précédant M. I... dans l'ordre des nominations, à la date du 25 juillet 2014 n'est pas sérieusement contredite ; qu'enfin, il n'est ni établi ni même sérieusement soutenu par les requérants que la commune de La Garde aurait dû attendre une date ultérieure, au demeurant non connue, à laquelle les empêchements constatés auraient cessé, pour édicter cette mesure de police, prise à la suite de la décision de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée du 1er juillet 2014 renonçant à exercer en lieu et place des communes membres les pouvoirs de police en matière de stationnement des gens du voyage hors des aires aménagées, alors que la saison estivale est particulièrement concernée par ce phénomène ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 25 juillet 2014 en application de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ;

9. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que l'en-tête de l'arrêté comporte à tort la mention du nom et des qualités de " M. K... E..., maire de La Garde ", dont l'élection a été annulée par décision juridictionnelle du 26 juin 2014, constitue en tout état de cause une simple erreur de plume non susceptible de mettre en doute l'identité du signataire de l'arrêté pour le maire empêché, dont le nom et la qualité sont par ailleurs clairement mentionnés dans l'acte ;

10. Considérant, en troisième lieu, que l'arrêté indique dans ses visas que deux aires d'accueil des gens du voyage et une aire de grand passage ont été aménagées par Toulon Provence Méditerranée sur le territoire de la communauté d'agglomération, et précise en son article premier que le stationnement est interdit " en dehors des aires d'accueil des gens du voyage et de l'aire de grand passage aménagé par Toulon Provence Méditerranée " ; qu'il est dès lors suffisamment précis sur la portée de l'interdiction qu'il énonce, sans que les appelants puissent utilement opposer le défaut d'information apportée par l'arrêté sur la localisation exacte des aires d'accueil concernées en l'absence de toute obligation s'imposant à l'autorité de police sur ce point ;

11. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée, chargée de la mise en oeuvre sur son territoire incluant la commune de La Garde des obligations résultant du schéma départemental d'accueil des gens du voyage approuvé par arrêté préfectoral du 15 octobre 2012, avait effectivement appliqué à la date du 25 juillet 2014 les prescriptions prévues par le schéma pour Toulon et sa première couronne, par la réalisation de deux aires permanentes d'accueil à Six-Fours et à La Garde pour respectivement 28 et 40 places, ainsi que l'ouverture de l'aire de grand passage de la Crau pouvant contenir jusqu'à 150 résidences mobiles ; que les appelants ne démontrent pas que la capacité réelle de ces installations serait inférieure au nombre d'emplacements indiqué, alors notamment qu'il résulte des pièces produites et qu'il n'est pas efficacement contesté que le gestionnaire de l'aire de grand passage a accepté des réservations de groupes de 100 à 150 caravanes sur le site ; que les circonstances que cette aire ne soit pas équipée d'un raccordement à l'électricité et qu'elle n'ouvre que sur demande et moyennant un tarif supérieur hors de la période estivale ne sauraient faire regarder la communauté d'agglomération comme n'ayant pas rempli les obligations qui lui incombaient en vertu du schéma départemental ; que le maire de la commune de La Garde pouvait, dès lors, décider d'interdire le stationnement hors des aires d'accueil aménagées en application de l'article 9 I précité de la loi du 5 juillet 2000, les obligations du schéma étant remplies à la date de son arrêté ; qu'il n'a de ce fait ni édicté une mesure disproportionnée au regard des buts poursuivis, ni porté une atteinte illégale à la liberté d'aller et venir ;

12. Considérant, en cinquième lieu, que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale ; que, si la mise en oeuvre des obligations prévues localement par le schéma départemental d'accueil des gens du voyage approuvé par arrêté du préfet constitue une condition, en vertu de l'article 9 I de la loi du 5 juillet 2000, préalable à l'édiction par le maire d'un arrêté portant interdiction du stationnement des résidences mobiles sur le territoire communal, une telle mesure de police, qui résulte d'une faculté prévue par cette disposition législative, n'est pas par elle-même un acte d'application du schéma ; que celui-ci n'en constitue pas davantage la base légale ; que, par suite, les appelants ne peuvent, en toute hypothèse, utilement soutenir que l'arrêté municipal du 25 juillet 2014 serait illégal à raison des insuffisances ou omissions entachant selon eux le schéma départemental d'accueil des gens du voyage approuvé par arrêté du préfet du Var le 15 octobre 2012 ;

13. Considérant qu'il suit de l'ensemble de ce qui précède que l'arrêté de l'adjoint au maire de La Garde du 25 juillet 2014 pouvait légalement fonder la mise en demeure édictée pour son application par le préfet du Var le 11 juillet 2016 à l'égard des occupants sans titre du chantier du " Parc Nature " propriété du département du Var ;

En ce qui concerne l'absence d'atteinte à l'ordre public :

14. Considérant qu'aux termes de l'article 9 II de la loi du 5 juillet 2000 : " (...) La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques " ;

15. Considérant que, pour mettre en demeure les occupants du terrain en litige de quitter les lieux, le préfet du Var s'est fondé sur les risques pour la salubrité publique, et notamment de pollution portant atteinte à la faune et à la flore sur un site naturel sensible, du fait de l'absence de sanitaires, de réseau d'évacuation des eaux usées des caravanes et de système de ramassage des ordures adapté ; qu'il a également relevé l'existence de risques pour la sécurité publique, l'occupation concernant le site d'un chantier en cours où le passage d'engins est susceptible de mettre en danger les personnes, les branchements illicites au réseau électrique par des fils apparents sur le sol d'herbes sèches risquant de provoquer un incendie et le site étant au surplus en zone inondable ; qu'il a enfin relevé les faits dommageables commis à l'occasion de l'installation des occupants tels que l'effraction du cadenas du portail d'accès, le déplacement non autorisé d'un engin de chantier et les menaces prononcées par les occupants à l'encontre d'un policier municipal ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la mise en demeure, compte tenu des capacités des installations sanitaires des caravanes et de la gestion des eaux usées par leurs occupants, un risque pour la salubrité publique était avéré de ce fait ; que la simple éventualité de dispersion de détritus sur le site ne pouvait non plus suffire à elle seule à justifier la mesure prise ; qu'en revanche, le préfet du Var a pu à juste titre prendre en compte le risque d'accidents liés à l'occupation par de nombreuses familles du site du chantier du futur " Parc Nature " dont il n'est pas utilement contredit qu'il se trouvait alors en cours de travaux nécessitant le va et vient de véhicules de chantier, ainsi que le risque d'incendie résultant, sur un terrain de prairie sèche et dans les conditions climatiques locales en période estivale, de l'installation illicite de nombreux câbles électriques à même le sol, reliant les caravanes à un compteur d'électricité, motifs qui, comme l'a relevé le magistrat désigné du tribunal administratif, justifiaient l'édiction d'une mise en demeure de quitter les lieux ; que, par suite, le préfet du Var n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le stationnement du groupe constitué des occupants des 158 véhicules et 133 caravanes, était de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que MM.D..., F...et H...ne sont pas fondés à se plaindre de ce que par le jugement contesté, le magistrat désigné du tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Var du 11 juillet 2016 ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, verse aux requérants les sommes qu'ils réclament en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; que les mêmes dispositions font par ailleurs obstacle à ce que la commune de La Garde, qui n'a pas la qualité de partie à la présente instance, obtienne le versement par les appelants de la somme qu'elle demande à ce titre ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de MM. D..., F...et H...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Garde sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D..., à M. B... F..., à M. J... H..., au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à la commune de La Garde.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2018 où siégeaient :

- M. Bocquet, président,

- Mme Hameline, premier conseiller,

- Mme Marchessaux, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 mai 2018.

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N° 16MA02847