| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 2ème chambre - formation à 3, 08 février 2018, 15MA04002

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'hôpital privé La Casamance a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 7 janvier 2011 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a infligé une sanction d'un montant de 178 000 euros en application de l'article L. 166-22-18 du code de la sécurité sociale.

Par un jugement n° 1101817 du 13 juillet 2015, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 octobre 2015 et le 16 octobre 2017, l'hôpital privé La Casamance, représenté par MeA..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 13 juillet 2015 ;

2°) à titre principal, d'annuler la décision du 7 janvier 2011 du directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

3°) à titre subsidiaire, de réformer cette décision en réduisant le montant de la sanction ;

4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la procédure n'a pas été impartiale et a méconnu les droits de la défense en raison de la composition de la commission de contrôle qui propose la sanction ;

- elle a, en raison de cette composition, méconnu l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la lettre de l'agence régionale de santé du 5 août 2010 est insuffisamment motivée ;

- la décision de sanction contestée est insuffisamment motivée ;

- la procédure est viciée en raison de l'incohérence des données financières ;

- elle méconnaît le principe du contradictoire, celui du respect des droits de la défense, ainsi que l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la sanction ne pouvait être fixée au montant maximum prévu et devait être modulée ;

- l'assiette et le montant de la sanction sont excessifs ;

- le montant de la sanction est disproportionné ;

- le principe d'égalité a été méconnu ;

- les règles relatives au codage des actes médicaux sont insuffisamment précises et méconnaissent les principes d'accessibilité et d'intelligibilité du droit.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er août 2017, la ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- il n'entre pas dans l'office du juge de l'excès de pouvoir de modifier le montant de la sanction ;

- les moyens soulevés par l'hôpital privé La Casamance ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 28 septembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 30 octobre 2017.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office.

Par un mémoire, enregistré le 7 décembre 2017, la ministre des solidarités et de la santé a notamment présenté des observations en réponse à cette mesure d'information.

Par un mémoire, enregistré le 11 décembre 2017, l'hôpital privé La Casamance, représenté par MeA..., a présenté des observations en réponse à cette mesure d'information.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barthez,

- les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique,

- et les observations de MeA..., représentant l'hôpital privé La Casamance.

1. Considérant que l'hôpital privé La Casamance interjette appel du jugement du 13 juillet 2015 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 7 janvier 2011 du directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur prononçant à son encontre une sanction de 178 000 euros à la suite d'un contrôle de la tarification de son activité réalisée en 2008 ; que ce contrôle, réalisé du 4 au 14 septembre 2009, a porté sur l'hospitalisation de jour, l'hospitalisation avec complications ou morbidités associées (CMA) et complications ou morbidités associées sévères (CMAS) et les séjours de stomatologie ;

Sur les conclusions à titre principal de l'hôpital privé La Casamance :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, à présent transféré à l'article L. 162-23-13 : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturations fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. / Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôlé réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l'établissement. / Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du même code, alors en vigueur : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle (...) " ;

En ce qui concerne la légalité externe :

3. Considérant, en premier lieu, qu'en application de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, la sanction envisagée et les motifs la justifiant doivent être notifiés à l'établissement de santé pour que celui-ci soit à même de présenter ses observations ; que la lettre du 5 août 2010 mentionne les dispositions applicables du code de la sécurité sociale, rappelle la procédure suivie, indique de manière précise les opérations pour lesquelles l'hôpital privé doit faire l'objet de sanctions, propose une sanction d'un montant de 178 020 euros retenu par la commission de contrôle et comporte en pièce jointe une note de synthèse relative notamment aux modalités de calcul de la sanction ; qu'ainsi, bien que les calculs précis contenus dans cette note ne permettent pas de justifier le montant de la sanction proposé, l'agence régionale de santé a mis à même l'hôpital privé La Casamance de présenter ses observations ;

4. Considérant, en deuxième lieu, qu'en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, la commission de contrôle est composée à parité de représentants de l'agence régionale de santé et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical ; qu'ainsi, des représentants d'organismes bénéficiaires de la sanction éventuellement prononcée en sont membres ; que, cependant, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la conformité de cette disposition législative aux principes d'impartialité et de respect des droits de la défense ; qu'en outre, si le directeur adjoint de l'agence régionale de santé chargé des patients, de l'offre de soins et de l'autonomie a présidé la commission de contrôle et a assuré le suivi administratif du dossier de sanction au sein de l'agence, il ne ressort pas des pièces du dossier que la procédure n'aurait pas été, pour ce seul motif, impartiale ;

5. Considérant, en troisième lieu, que lorsque la commission de contrôle, saisie par le directeur général de l'agence régionale de santé, se prononce sur les manquements aux règles de facturation, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, elle ne dispose d'aucun pouvoir de décision et se borne à émettre un avis à l'autorité compétente sur le principe du prononcé d'une sanction financière et, s'il y a lieu, sur son quantum ; que, dès lors qu'un tel avis n'a pas le caractère d'une sanction, le moyen tiré de ce qu'il aurait été rendu en méconnaissance du principe constitutionnel des droits de la défense ou des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne peut être utilement soulevé ;

6. Considérant, en quatrième lieu, que l'agence régionale de santé a joint à la lettre du 5 août 2010 un tableau comprenant les modalités précises de calcul permettant de justifier un montant de sanction de 144 836,55 euros, différent de celui de 178 020 euros proposé dans la lettre ; qu'ainsi, l'hôpital privé La Casamance ayant la possibilité de relever cette différence et de présenter des observations, cette erreur au cours de la procédure ne l'a pas privé effectivement d'une garantie ; qu'en outre, elle n'a pas été susceptible d'avoir, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ;

7. Considérant, en cinquième lieu, que les circonstances que l'agence régionale de santé ait maintenu le montant de sanction envisagé malgré les observations de l'hôpital privé La Casamance, refusé de saisir l'Agence technique de l'information hospitalière (ATIH) ou commis des erreurs de calcul au cours de la procédure ne suffisent pas à établir que le principe d'impartialité de l'administration et celui de respect des droits de la défense avant le prononcé de la sanction auraient été méconnus ; que, pour les mêmes motifs, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la procédure n'aurait pas respecté les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

8. Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale qu'une sanction financière doit être motivée ; que, pour satisfaire à cette exigence, le directeur général de l'agence régionale de santé doit indiquer, soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à l'établissement de santé, outre les dispositions en application desquelles la sanction est prise, les considérations de fait et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour décider de son principe et en fixer le montant ; qu'en l'espèce, dans la motivation de la décision de sanction contestée, le directeur général de l'agence régionale de santé s'est référé à la lettre du 5 août 2010 et a joint les tableaux reprenant les principales données financières ayant permis le calcul du montant maximum de la sanction ; que ces tableaux permettent de comprendre les modalités de calcul d'une sanction de 178 020 euros ; que la très faible différence entre la somme ainsi obtenue de 178 020 euros et celle de 178 000 euros retenue par le directeur général de l'agence régionale de santé n'avait pas à faire l'objet d'une motivation particulière ; qu'ainsi, la décision de sanction est suffisamment motivée ;

En ce qui concerne la légalité interne :

9. Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte ni des articles L. 162-22-18 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, relatif au calcul de la sanction, ni de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales que le montant de la sanction devrait nécessairement être modulé et ne pourrait être égal au plafond prévu par les dispositions applicables ;

10. Considérant, en deuxième lieu, que le montant des séjours d'hospitalisation de jour contrôlés s'élève à 42 857 euros alors que les prestations versées à l'hôpital privé La Casamance sur facturation s'établissaient à 57 446 euros, correspondant à une différence de 34,04 % ; qu'après avoir estimé que le montant de recettes annuelles afférentes à cette activité s'élevait à 70 883 euros dans la note jointe à la lettre du 5 août 2010, l'agence régionale de santé a fixé ce montant à la somme de 137 253 euros, en incluant les forfaits " urgences " (FAU), " coordination des prélèvements d'organes " (CPO) et " greffes " (FAG) ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le montant de 66 370 euros pris en compte au titre de ces forfaits annuels ne correspondrait pas à leur part afférente à l'activité d'hospitalisation de jour ; qu'en outre, le montant des séjours d'hospitalisation complète avec CMA et CMAS s'élève à 299 574,88 euros alors que les prestations versées à l'hôpital privé La Casamance sur facturation s'établissaient à 317 168,17 euros, soit une différence de 5,87 % ; que, s'appuyant sur les dispositions de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur a fixé le montant de la sanction à 50 % des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à l'activité d'hospitalisation de jour d'un montant de 137 253 euros et à 15 % des recettes afférentes à l'activité d'hospitalisation complète avec CMA et CMAS d'un montant de 729 297 euros ; qu'ainsi, ni l'assiette ni le montant de la sanction ne méconnaissent l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale ;

11. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que d'autres établissements de soins aient parfois bénéficié de modulations de la sanction n'est pas de nature à établir qu'une sanction de 178 000 euros méconnaîtrait le principe d'égalité ;

12. Considérant, en quatrième lieu, qu'en soutenant que les règles relatives au codage des actes médicaux sont insuffisamment précises et méconnaissent les principes d'accessibilité et d'intelligibilité du droit, l'hôpital privé La Casamance n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien fondé ;

13. Considérant, en cinquième lieu, qu'il résulte de l'instruction que sur 249 dossiers contrôlés pour l'activité d'hospitalisation de jour, 50 manquements aux règles de facturation et 2 erreurs de codage ont été constatés et que, sur 201 dossiers contrôlés pour l'activité d'hospitalisation complète avec CMA et CMAS, 36 erreurs de codage ont été relevées ; qu'eu égard au caractère répété de ces insuffisances, la sanction de 178 000 euros, égale à 0,55 % de la recette annuelle totale d'assurance maladie pour l'année 2008 de l'hôpital privé La Casamance, n'est pas disproportionnée ;

14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'hôpital privé La Casamance n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 7 janvier 2011 ;

Sur les conclusions à titre subsidiaire de l'hôpital privé La Casamance :

15. Considérant qu'un recours devant le juge administratif tendant à l'annulation d'une sanction prononcée à l'encontre d'un établissement sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, qui a le caractère d'une sanction visant à réprimer la méconnaissance des règles particulières auxquelles est soumis l'exercice d'une activité professionnelle déterminée, relève du contentieux de l'excès de pouvoir ; qu'ainsi, il n'entre pas dans l'office du juge administratif de fixer lui-même le montant de la sanction prononcée à l'encontre de l'hôpital privé La Casamance ; que ses conclusions formées à titre subsidiaire tendant à ce que ce montant soit réduit sont donc irrecevables ;

Sur les frais liés au litige :

16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, quelque somme que ce soit à verser à l'hôpital privé La Casamance au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'hôpital privé La Casamance est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'hôpital privé La Casamance et à la ministre des solidarités et de la santé.

Copie sera adressée à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 25 janvier 2018, où siégeaient :

- M. Vanhullebus, président,

- M. Barthez, président assesseur,

- MmeB..., première conseillère.

Lu en audience publique le 8 février 2018.

N° 15MA04002 2

kp