| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 27 février 2017, 15MA04798

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Edmond Barthélémy a demandé au tribunal administratif de Marseille :

1°) d'annuler la décision du 12 avril 2013 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté sa demande indemnitaire, ainsi que la décision de cette même autorité rejetant une demande indemnitaire complémentaire ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet des Bouches-du-Rhône sur sa demande d'indemnisation notifiée le 19 février 2013 ;

3°) de condamner l'agence régionale de santé de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et l'Etat à lui payer la somme de 4 023 283 euros en réparation du préjudice subi ;

4°) d'enjoindre au directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur et au préfet des Bouches-du-Rhône de verser la somme demandée dans le délai d'un mois, sous astreinte de 300 euros par jour de retard passé ce délai ;

Par un jugement n° 1303848 du 17 septembre 2015, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de l'association Edmond Barthélémy.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires et récapitulatifs, enregistrés les 11 décembre 2015 et les 2 et 28 septembre 2016, l'association Edmond Barthélémy, représentée par Me A... et MeB..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 17 septembre 2015 ;

2°) d'annuler la décision du 12 avril 2013, la décision implicite de refus du préfet des Bouches-du-Rhône née le 20 avril 2013 et la décision par laquelle l'agence régionale de santé de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté sa demande indemnitaire complémentaire ;

3°) de condamner l'agence régionale de santé de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et l'Etat à lui verser les sommes de :

- 195 077 euros correspondant à la valeur actualisée par le coût de construction de l'année 2016 de la somme de 165 000 euros engagée pour le financement des studios ;

- 9 850, 55 euros pour la réparation du préjudice financier qu'elle a subi du fait de la privation de son apport sur fonds propres de 64 998,71 euros pour la construction ;

- 244 546 euros correspondant à une indemnité d'occupation pour la période allant du 23 mai 2012 au 5 septembre 2016 ;

- 2 895 euros correspondant aux intérêts légaux pour actualiser le montant des loyers qu'elle aurait dû percevoir ;

- 546 841,37 euros correspondant au montant qu'elle a dû décaisser entre le 18 juin 2006 et le 22 mai 2012 pour rembourser les emprunts ;

- 36 166,41 euros correspondant aux intérêts légaux pour actualiser les montants qu'elle a dû décaisser pour rembourser les emprunts sur la période 2006 à 2012 ;

- 104 192 euros reprise du déficit 2005 qui n'ont pas été prises en compte par l'agence régionale de santé en 2006 ;

- 54 937 euros pour compenser la perte de recettes entraînée par la fixation du prix de journée à un niveau inférieur à celui de l'année précédente ;

- 99 834 euros correspondant au déficit imputable à la période allant du 18 juillet 2006 au 30 septembre 2006 ;

- 132 537 euros au titre des dépenses de fonctionnement postérieur au 30 juin 2006 06 et inscrite dans ses comptes ;

- 459 719,57 euros au titre du préjudice financier lié aux investissements supplémentaires qu'elle a dû réaliser pour la séparation fonctionnelle ;

- 200 000 euros au titre du préjudice moral de l'atteinte à la réputation consécutif au comportement particulièrement déloyal de l'Administration ;

4°) d'enjoindre au directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur et au préfet des Bouches-du-Rhône de verser la totalité de la somme demandée dans le délai d'un mois, sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat et de l'agence régionale de santé de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors que les premiers juges ne se sont pas prononcé sur les moyens et conclusions indemnitaires tenant à l'absence de reversement du déficit de l'exercice 2005 et 2006 ;

- l'arrêté de fermeture du 28 août 2012 ne régularise pas rétroactivement l'arrêté de dévolution du patrimoine de 2007 ;

- l'annulation de la décision préfectorale du 12 juillet 2007 portant dévolution du patrimoine, ainsi que l'annulation des décisions de fermeture et de retrait d'autorisation de 2006 et de 2009 révèlent des fautes de l'administration justifiant une indemnisation ;

- l'arrêté du 28 août 2012 ne régularise pas rétroactivement l'arrêt de dévolution du patrimoine de 2007 ;

- il existe également une carence fautive de l'administration dans l'adoption d'un nouvel arrêté de dévolution ;

- le lien de causalité avec l'illégalité fautive et la carence de l'administration est direct et certain ;

-elle a droit à réparation intégrale de son préjudice, lequel est constitué uniquement des frais qu'elle a engagés durant une période où ces arrêtés étaient pleinement exécutoire ;

-l'argument avancé par l'agence régionale de santé de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur selon lequel elle pouvait procéder d'office à la dévolution de l'actif net immobilisé est sans incidence sur le lien de causalité et, au surplus, erroné ;

-en raison de l'annulation de l'arrêté préfectoral portant retrait de l'autorisation, par jugement du 14 avril 2009, puis de l'annulation, par jugement du 12 mai 2012, de l'arrêté portant dévolution, elle est redevenue titulaire de l'autorisation de gestion de la MAS Le Pigeonnier et du bail emphytéotique conclu avec la commune, de sorte que les loyers lui sont dus pour la période du 21 juin 2006 au 28 août 2012, pour un montant global de 1 818 000 euros ;

-les motifs fondant l'arrêté du 21 juin 2006 portant retrait de son autorisation sont injustifiés et portent atteinte à sa réputation et à son image, le préjudice s'élevant à 200 000 euros ;

-l'arrêté portant dévolution est illégal à raison de l'illégalité des dispositions de l'article R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles sur lesquelles il est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2016 le ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par l'association Edmond Barthélémy ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pecchioli,

- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., représentant l'association Edmond Barthélémy.

Une note en délibéré présentée par l'association Edmond Barthélémy a été enregistrée le 3 février 2017.

1. Considérant qu'à la suite de l'arrêté préfectoral du 21 juin 2006, portant retrait de l'autorisation accordé à l'association Edmond Barthélémy d'accueillir des personnes adultes handicapées et transfert de ladite autorisation à l'association La Chrysalide Marseille, le préfet des Bouches-du-Rhône a pris 12 juillet 2007 un arrêté de dévolution du patrimoine et de reversement des éléments d'actifs du bilan de la maison d'accueil spécialisée à l'association La Chrysalide Marseille ; que par jugement du 22 mai 2012, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté portant dévolution de patrimoine, par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté de fermeture du 21 juin 2006 ; que, par jugement du 17 septembre 2015, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de l'association tendant à la condamnation de l'Etat en réparation des préjudices invoqués ; que l'association relève appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant que l'omission à statuer alléguée n'est pas constituée, dès lors que les premiers juges ont rejeté la demande indemnitaire pour absence de faute et, en tout état de cause, pour absence de lien de causalité entre le préjudice allégué et les fautes commises ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit être écarté ;

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

3. Considérant, d'une part, que toute décision illégale est en principe fautive ; que la faute ainsi commise est, par suite, de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, dès lors que le préjudice invoqué est en relation avec l'illégalité et donc imputable à la personne publique qui en est l'auteur ; que, toutefois, pour obtenir l'indemnisation du préjudice dont il se prévaut, le requérant doit notamment établir, outre un préjudice, l'existence d'un lien de causalité direct et certain avec les agissements fautifs de l'administration ou une perte de chance ;

4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles : " En cas de fermeture définitive d'un établissement ou d'un service géré par une personne morale de droit public ou de droit privé, celle-ci reverse à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire les sommes affectées à l'établissement ou service fermé, apportées par l'Etat, par l'agence régionale de santé, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale, énumérées ci-après : 1° Les subventions d'investissement non amortissables, grevées de droits, ayant permis le financement de l'actif immobilisé de l'établissement ou du service. Ces subventions sont revalorisées selon des modalités fixées par décret ; 2° Les réserves de trésorerie de l'établissement ou du service constituées par majoration des produits de tarification et affectation des excédents d'exploitation réalisés avec les produits de la tarification ; 3° Des excédents d'exploitation provenant de la tarification affectés à l'investissement de l'établissement ou du service, revalorisés dans les conditions prévues au 1° ; 4° Les provisions pour risques et charges, les provisions réglementées et les provisions pour dépréciation de l'actif circulant constituées grâce aux produits de la tarification et non employées le jour de la fermeture. La collectivité publique ou l'établissement privé attributaire des sommes précitées peut être : a) Choisi par le gestionnaire de l'établissement ou du service fermé, avec l'accord de l'autorité ou des autorités ayant délivré l'autorisation du lieu d'implantation de cet établissement ou service ; b) Désigné par l'autorité compétente de l'Etat dans le département, en cas d'absence de choix du gestionnaire ou de refus par l'autorité ou les autorités mentionnées au a. " L'organisme gestionnaire de l'établissement ou du service fermé peut, avec l'accord de l'autorité de tarification concernée, s'acquitter des obligations prévues aux 1° et 3° en procédant à la dévolution de l'actif net immobilisé de l'établissement ou du service " ; qu'aux termes de l'article R. 314-97 du même code : " En cas de fermeture ou de cessation d'activité totale ou partielle d'un établissement ou d'un service, si les frais financiers, les dotations aux comptes d'amortissement et aux comptes de provisions, les dotations au compte de réserve de trésorerie et les annuités d'emprunt contractées en vue de la constitution d'un fonds de roulement ont été pris en compte dans la fixation des tarifs, l'organisme gestionnaire reverse à un établissement ou service poursuivant un but similaire les montants des amortissements cumulés des biens, des provisions non utilisées et des réserves de trésorerie apparaissant au bilan de clôture. Les crédits d'exploitation non utilisés à la fermeture ou à la cessation d'activité et le solde de la réserve de compensation d'un établissement sont reversés aux financeurs concernés. L'organisme gestionnaire de l'établissement ou du service qui a cessé son activité ou a fermé peut, avec l'accord de l'autorité de tarification, s'acquitter de l'obligation relative au reversement des montants des amortissements cumulés des biens définie au premier alinéa et des subventions d'investissement mentionnées à l'article L. 313-19, en procédant à la dévolution de l'actif net immobilisé de l'établissement ou du service. L'organisme gestionnaire dispose d'un délai de 30 jours à compter de l'arrêté de fermeture ou de la cessation d'activité de l'établissement ou du service pour choisir entre le versement des sommes exigibles au titre du présent article et des 1° et 3° de l'article L. 313-19 ou la dévolution de l'actif net immobilisé. Après ce délai, le représentant de l'Etat dans le département arrête l'option après accord, le cas échéant, de l'autorité de tarification. L'autorité de tarification désigne l'attributaire du reversement. En cas de pluralité d'autorités de tarification, le préfet, après avis de ces autorités, procède à cette désignation. " ;

5. Considérant que l'association Edmond Barthélémy, après avoir soutenu que l'administration devait voir sa responsabilité engagée au regard de l'illégalité des trois arrêtés qui ont été annulés et de la carence fautive dont elle a fait preuve dans l'adoption d'un nouvel arrêté de dévolution, affirme que les préjudices qu'elle a subis résultent uniquement des frais engagés durant une période où ces arrêtés étaient pleinement exécutoires faute d'avoir été annulés ; qu'elle ajoute qu'elle n'a sollicité la réparation de son préjudice qu'en conséquence du jugement intervenu le 22 mai 2012 et jusqu'au 28 août 2012 date à laquelle est intervenu l'arrêté de transfert de fermeture de l'établissement et transfert de gestion ; que toutefois en dépit des annulations des arrêtés portant fermeture et retrait d'autorisation en date du 21 juin 2006 et du 30 juillet 2009, il est constant que l'association, qui a de nouveau fait l'objet d'une décision de fermeture suivant décision du 28 août 2012, n'a pas exploité l'établissement pendant la période allant du 21 juin 2006 au 28 août 2012 ; qu'il est également constant que l'association Edmond

Barthélémy n'a pas fait connaître après la prise de l'arrêté de dévolution du 12 juillet 2007, dans le délai de trente jours imparti par les dispositions précitées de l'article R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles, son choix entre la dévolution de l'actif net immobilisé ou le versement des sommes exigibles au titre dudit article et des 1° et 3° de l'article L. 313-19 du même code ; qu'ainsi, le représentant de l'Etat qui pouvait, en application des dispositions précitées, décider la dévolution se devait de procéder, en tout état de cause, à l'arrêt de l'option et à la désignation de l'attributaire du reversement ; qu'après annulation de l'arrêté de dévolution suivant jugement du 22 mai 2012, aucun nouvel arrêté de dévolution n'a été pris ; que toutefois pour apprécier le caractère certain et direct des préjudices invoqués, il doit être établi que les dépenses que l'association aurait dû supporter aurait été moindre dans l'hypothèse où serait intervenu un nouvel arrêté de dévolution couvrant la période d'octobre 2006 à août 2012 ; qu'aucun élément du dossier ne permet d'établir que les illégalités ou la carence administrative alléguées dans l'adoption d'un nouvel arrêt de dévolution, à les supposer même établies, sont à l'origine d'un quelconque préjudice subi par l'association alors même qu'il résulte des dispositions précités qu'en cas de fermeture définitive d'un établissement celle-ci supporte une obligation de réversion ; que les conclusions indemnitaires doivent donc être rejetées ;

6. Considérant que l'association Edmond Barthélémy n'établit, pas plus en appel qu'en première instance, l'atteinte à sa réputation et à son image qui résulterait, selon elle, des agissements de l'administration à son égard ; qu'il convient, par conséquent, de rejeter ses conclusions tendant à la réparation de ce chef de préjudice ;

7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association Edmond Barthélémy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

8. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision litigieuse, n'implique aucune mesure particulière d'exécution ; que, par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par l'association Edmond Barthélémy ne peuvent être accueillies ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une quelconque somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées par l'association Edmond Barthélémy au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent dès lors qu'être rejetées ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Edmond Barthélémy est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Edmond Barthélémy et au ministre des affaires sociales et de la santé.

Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 30 janvier 2017, où siégeaient :

- M. Bocquet, président,

- Mme Marchessaux, premier conseiller,

- M. Pecchioli, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 27 février 2017.

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N° 15MA04798