Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... A...a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 27 juin 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Julien- les-Rosiers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.
Par un jugement n° 1302320 du 19 mai 2015, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 10 juillet 2015, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 1er février et 4 mars 2016, la commune de Saint-Julien-les-Rosiers, représentée par la SELARL DL avocats, demande à la Cour :
1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 19 mai 2015 ;
2°) subsidiairement, d'annuler ce jugement en tant qu'il a annulé dans sa totalité la délibération en litige ;
3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la commune a délibéré sur les objectifs de la révision du plan local d'urbanisme, conformément aux dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- le moyen retenu par le tribunal administratif de Nîmes est, en tout état de cause, inopérant au regard de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- le vice allégué a été sans influence sur le sens de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme et n'a privé aucun administré d'une garantie;
- le règlement du plan local d'urbanisme n'a méconnu ni les dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, ni celles de l'article R. 123-10 de ce code.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 décembre 2015, 22 février et 9 mars et 15 juillet 2016, M. A..., représenté par la SCP d'avocats CGCB et associés, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Saint-Julien-les-Rosiers de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la requête en appel de la commune ne serait pas rejetée, d'annuler la délibération du conseil municipal de Saint-Julien-les-Rosiers portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune.
Il soutient que :
- la délibération prescrivant la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme a méconnu les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, et ce moyen est opérant ;
- en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, la délibération du 12 janvier 2004 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a fixé de manière insuffisante les modalités de la concertation et aucune réunion publique n'a été organisée ;
- l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme a été méconnu car la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées ;
- la commune ne justifie pas avoir notifié la délibération au président de l'établissement public prévu à l'article L. 123-4 du code de l'urbanisme, chargé de l'élaboration du schéma de cohérence territorial (SCoT) et aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains ;
- la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme n'a pas fait l'objet d'une publicité conformément aux articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme, les formalités de publicité n'ont pas mentionné le lieu où le dossier pouvait être consulté et le certificat d'affichage du maire n'est pas daté ;
- les modalités de la concertation n'ont pas été respectées ;
- les délibérations arrêtant et tirant le bilan de la concertation sont irrégulières au regard des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;
- alors que le projet a considérablement réduit les espaces agricoles, la commune n'a pas consulté le centre de gestion de l'espace agricole et forestier, ni la chambre d'agriculture, ni l'INAO, en méconnaissance des articles R. 123-17 et L. 112-3 du code de l'urbanisme ;
- il n'est pas justifié de ce que l'ensemble des personnes publiques associées visées aux articles L. 123-9 et R. 123-17 du code de l'urbanisme ont été consultées après le second arrêt du projet de plan local d'urbanisme ;
- l'enquête publique a méconnu l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ;
- l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête publique n'a pas fait l'objet d'une publicité conforme aux exigences de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme ;
- le dossier soumis à enquête publique était insuffisant ;
- les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués pour la séance du 27 juin 2013 au cours de laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme ;
- il n'est pas justifié de ce que l'ordre du jour accompagnait la convocation ni que la convocation a été reçue dans un délai de trois jours francs avant la séance ;
- il n'est pas justifié de ce que les élus ont disposé de l'ensemble du projet avant la séance et ont disposé d'une information suffisante ;
- le diagnostic territorial figurant au dossier de plan local d'urbanisme est insuffisant, en méconnaissance de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ;
- l'énoncé des motifs de la délimitation des zones est insuffisant au regard de l'article R. 123-2-3° du code de l'urbanisme ;
- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme n'explique pas les choix retenus pour le projet d'aménagement et de développement durables, en méconnaissance de l'article R. 123-2-3° du code de l'urbanisme ;
- le plan local d'urbanisme comprend dans les annexes sanitaires un " plan de localisation des travaux " qui n'est pas prévu par les articles R. 123-13 et R. 123-14 du code de l'urbanisme ;
- l'avis émis en application de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme est insuffisant ;
- il n'est pas justifié de l'accord de l'établissement en charge de l'élaboration du SCoT pour ouvrir à l'urbanisation les anciennes zones NB et NA ;
- la commune ne justifie pas qu'elle n'ouvre pas à l'urbanisation de zone à urbaniser créée après le 1er juillet 2002 ;
- le classement des zones AN n° 3, 22 et 24 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement en zone Ub des parcelles, situées au lieu-dit lac de Varreau, cadastrées n° 178, 181 et 158 et, au lieu dit les Tribes, cadastrées n° 131, 163, et 164 et le classement en zone Ue des parcelles, situées au lieu dit les Goredes, cadastrées n° 120, 140, 141 et 154, au milieu de la coulée verte, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- certaines des parcelles situées en zone Ub au lieu de l'être en zone N sont concernées par le risque d'inondation, ce qui n'est pas conforme au parti d'urbanisme retenu par la commune ;
- le classement en zone 1 AU des parcelles situées au lieudit La Carriérasse est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Portail,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant la commune de Saint-Julien-les- Rosiers, et de Me D..., représentant M. A....
1. Considérant que, par une délibération du 27 juin 2013, le conseil municipal de Saint-Julien-les-Rosiers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; qu'à la demande de M. A..., propriétaire de parcelles situées sur le territoire de la commune, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération, aux motifs, d'une part, que la délibération prescrivant la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme avait méconnu l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et, d'autre part, que les articles Ub2 et Ue2 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé étaient entachés d'illégalité ; que la commune de Saint-Julien-les-Rosiers relève appel de ce jugement ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptible de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier" ; qu'il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un plan local d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges en application de ces dispositions et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation ;
3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure (...) d'un plan local d'urbanisme (...) ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté " ; qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date du 12 janvier 2004, à laquelle le conseil municipal de Saint-Julien-les-Rosiers a prescrit la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme... II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont fixés par(...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public (...) " ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions alors applicables de l'article L. 300-2 du code précité, que la délibération prescrivant la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que l'obligation de préciser les objectifs de la révision du plan local d'urbanisme concerne le contenu même de la délibération prescrivant cette révision, et ne constitue pas une règle de forme ou de procédure de cette délibération, au sens de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; que le moyen tiré du non respect de cette obligation n'est pas, dès lors, au nombre de ceux qui ne peuvent être invoqués après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme ;
5. Considérant que la délibération du 12 janvier 2004 par laquelle le conseil municipal de Saint-Julien-les-Rosiers a prescrit la révision valant élaboration du plan local d'urbanisme se borne à indiquer que la commune s'est donnée comme objectifs le " développement cohérent de nouveaux espaces urbanisables, l'harmonisation et l'amélioration de la qualité de vie dans les espaces urbanisés, l'adéquation au SCoT " ; que ces indications sont très générales et n'apportent aucune précision, même dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en prescrivant cette révision, alors que le SCoT était lui-même en cours d'élaboration en janvier 2004, et que les objectifs poursuivis par son élaboration n'avaient pas été eux-mêmes définis ; que les objectifs de la révision du plan local d'urbanisme sont, de fait, ceux ultérieurement révélés par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), et n'ont pas fait l'objet d'une délibération du conseil municipal, dès lors que le seul débat, qui s'est tenu sur les orientations du PADD, ne peut en tenir lieu ;
6. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ;
7. Considérant qu'alors même que l'obligation de fixer les objectifs de la révision valant élaboration du plan local d'urbanisme est relative au contenu de la délibération qui prescrit cette révision, ainsi qu'il a été dit au point 4, cette délibération constitue un élément de la procédure administrative au terme de laquelle est adopté le plan local d'urbanisme ; qu'il ressort des pièces du dossier que la méconnaissance par cette délibération des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, qui, au demeurant, a privé d'une garantie les personnes intéressées, a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le contenu du plan local d'urbanisme adopté et donc sur le sens de la décision prise au terme de son élaboration dès lors que la concertation et la consultation des personnes publiques associées ont été réalisées sur la base d'une définition insuffisante des objectifs de la révision du plan local d'urbanisme ; qu'elle constitue, dès lors, une irrégularité de nature à entraîner l'annulation de la délibération en litige ; que, dans ces conditions, la commune de Saint-Julien-les-Rosiers n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a jugé que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme communal avait été adoptée au terme d'une procédure irrégulière en raison de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
8. Considérant, en deuxième lieu que l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée, dispose que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées(...)13° Fixer un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise(...) " ;
9. Considérant, d'une part, qu'aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Julien-les-Rosiers approuvé par la délibération en litige, La zone Ub est définie comme une " zone à vocation principale d'habitat dite de mixité urbaine et sociale permettant d'accueillir, en outre, des commerces et des services nécessaires à la vie sociale et compatibles avec la présence de logement " ; que l'article Ub2 dispose " autorisation et utilisation du sol admises sous conditions(...) les entrepôts commerciaux et/ou artisanaux dans la mesure où ils ne dépassent pas les 100 m² de plancher " ; que si les dispositions du code de l'urbanisme citées au point précédent n'autorisent pas les auteurs d'un plan local d'urbanisme à fixer, dans le règlement de ce plan, un plafond pour les surfaces de plancher pouvant être autorisées, elles prévoient néanmoins que ce règlement a pour vocation de préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; qu'en fixant une limite aux surfaces de plancher des entrepôts commerciaux ou artisanaux pouvant être autorisés dans une zone à vocation principale d'habitat, les auteurs du plan local d'urbanisme se sont bornés à définir l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; qu'ils n'ont pas méconnu ainsi les dispositions de l'article L. 123-1-5 précité du code de l'urbanisme ; que c'est donc à tort que le tribunal administratif de Nîmes a retenu le moyen tiré de l'illégalité des dispositions de l'article Ub2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Julien-les- Rosiers ;
10. Considérant, d'autre part, que la zone Ue est définie par le règlement du plan local d'urbanisme en litige comme une zone " destinée aux activités multiples (artisanales, commerciales, industrielles et de services), qui n'auraient pas leur place en zone urbaine " ; qu'aux termes de l'article Ue2 de ce règlement : " autorisation et utilisation du sol admises sous conditions(...) Les constructions à usage d'habitation et leurs annexes ne sont admises que si elles sont destinées au logement des personnes dont la présence permanente est nécessaire pour assurer la direction, la surveillance ou le gardiennage des établissements et services généraux de la zone, et si elles sont réalisées simultanément ou postérieurement aux établissements qui y sont liés(...)la partie habitation ne devra pas excéder 100 m² de surface de plancher et une seule unité par entreprise sans toutefois créer plus de superficie de plancher affectée pour le logement que pour l'activité " ; que, pour les raisons exposées au point 9, ces dispositions ne méconnaissent pas l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ; que c'est donc également à tort que le tribunal administratif de Nîmes a retenu le moyen tiré de l'illégalité des dispositions de l'article Ub2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Julien-les-Rosiers ;
11. Considérant qu'il résulte des dispositions des points 3 à 7 précédents que l'un des motifs retenus par les premiers juges justifie la solution d'annulation retenue par le jugement attaqué ; que ce motif justifiant également l'annulation totale de la délibération contestée prononcée par le tribunal, la commune appelante n'est pas fondée à solliciter, à titre subsidiaire, que la Cour ne prononce que l'annulation partielle de cet acte ; que la commune de Saint-Julien-les-Rosiers n'est pas fondée, dès lors, à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la délibération du 27 juin 2013 ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est dans la présente instance, ni partie perdante ni tenu aux dépens, la somme que la commune de Saint-Julien-les-Rosiers demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Julien-les-Rosiers la somme de 2 000 euros à verser à M. A...en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Saint-Julien-les-Rosiers est rejetée.
Article 2 : La commune de Saint-Julien-les-Rosiers versera la somme de 2 000 euros à M. A... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Julien-les-Rosiers et à M. C... A....
Délibéré après l'audience du 2 septembre 2016, où siégeaient :
- Mme Buccafurri, présidente,
- M. Portail, président-assesseur,
- Mme Busidan, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 20 septembre 2016.
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N° 15MA02814
