| France, Cour administrative d'appel de Marseille, Juge des référés, 09 septembre 2016, 16MA03076

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une ordonnance n° 1603298 du 28 juillet 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a ordonné, sur déféré du préfet de l'Hérault, la suspension de l'exécution de l'arrêté n° 03403915V0016 du 6 janvier 2016 par lequel le maire de la commune de Bouzigues a délivré à Mme G...B...'A... un permis de construire en vue de l'édification d'une construction à usage d'habitation , d'une surface de plancher de 135 m², sur un terrain cadastré section AM n° 210 et 214, situé chemin Cambelliers sur le territoire de ladite collectivité, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 16MA03076, le 28 juillet 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 7 septembre 2016, la commune de Bouzigues, représentée par Me F..., demande au juge des référés de la Cour :

1°) d'annuler cette ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier du 28 juillet 2016 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, fondant l'ordonnance attaquée, n'est pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité du permis de construire en litige ;

- le projet, situé dans un secteur d'environ 15 hectares comprenant 62 constructions, desservi par l'ensemble des réseaux publics, disposant de commerces, n'est pas implanté dans une zone d'urbanisation diffuse mais dans un secteur déjà urbanisé, caractérisé par une densité significative de constructions, et à proximité immédiate de l'agglomération ;

- ainsi, le permis contesté autorise seulement une opération de construction et n'entraîne pas une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;

- le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau n'est pas opposable au permis de construire contesté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 août 2016, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le projet contesté se situe dans une zone d'urbanisation diffuse, bordée au Nord et à l'Est par des zones naturelles et au Sud par une voie de circulation ;

- le terrain d'assiette est situé en dehors des espaces urbanisés identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau approuvé le 4 février 2014 et entré en vigueur le 7 avril suivant ;

- le secteur d'implantation ne peut être qualifié d'agglomération, de village ou de hameau nouveau intégré à l'environnement.

II. Par une requête, enregistrée, sous le n° 16MA03262, le 8 août 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 5 septembre 2016, Mme B...'A..., représentés par la SCP d'avocats CGCB et Associés, demande au juge des référés de la Cour :

1°) d'annuler l'ordonnance susvisée du 28 juillet 2016 ;

2°) de rejeter le déféré suspension de première instance ;

3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que le premier juge a considéré que le préfet de l'Hérault lui avait notifié régulièrement la requête introductive d'instance dans les conditions et délais prévus par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et, de ce fait, l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité ;

- le préfet ne justifie pas de la notification à son égard de son recours gracieux et, en conséquence, le recours au fond est tardif et irrecevable ;

- l'ordonnance attaquée a été rendue en méconnaissance des principes de l'égalité des armes et du droit à un procès équitable, en violation des stipulations de l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que le premier juge a rouvert l'instruction pour prendre en compte des éléments versés au dossier par le préfet pour justifier de l'accomplissement des formalités exigées par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance attaquée, qui se fonde sur les dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme, abrogées en vertu de l'article 12 de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, est dépourvue de base légale et entachée, de ce fait, d'irrégularité;

- le premier juge s'est abstenu de qualifier leur projet comme étant effectivement une extension de l'urbanisation et, en l'absence d'une telle qualification, il a entaché l'ordonnance attaquée d'une insuffisance de motifs ;

- le projet contesté, qui s'insère dans un quartier urbanisé comprenant 62 constructions, caractérisé par une densité significative de constructions, et non dans une zone d'urbanisation diffuse, ne constitue pas une extension de l'urbanisation ;

- le secteur d'implantation est en continuité avec la zone urbanisée de la commune de Bouzigues ;

- le moyen tiré de l'incompatibilité du projet au regard des dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau est inopérant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 août 2016, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- il a fourni, dès l'introduction du déféré, la preuve de la notification à Mme B...'A... de sa requête, ladite notification étant réputée accomplie à la date de l'envoi de la lettre recommandée et la notification a été effective ;

- le premier juge n'a pas méconnu les stipulations de l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que la preuve de l'accomplissement de ces formalités peut être apportée jusqu'à la clôture de l'instruction ;

- le moyen tiré du défaut de base légale de l'ordonnance attaquée doit être écarté dès lors que la nouvelle codification du code de l'urbanisme s'est effectuée à droit constant et qu'ainsi l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme a été repris intégralement ;

- l'ordonnance attaquée est suffisamment motivée ;

- le terrain d'assiette est situé en dehors des espaces urbanisés identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau approuvé le 4 février 2014 et entré en vigueur le 7 avril suivant ;

- le projet contesté se situe dans une zone d'urbanisation diffuse, bordée au Nord et à l'Est par des zones naturelles et au Sud par une voie de circulation ;

- le secteur d'implantation ne peut être qualifié d'agglomération, de village ou de hameau nouveau intégré à l'environnement.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la décision du 1er septembre 2016 du président de la cour administrative d'appel de Marseille désignant Mme Buccafurri, présidente de la 9ème chambre, pour juger les référés.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, en particulier son article 171 ;

- l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 septembre 2016 :

- le rapport de Mme Buccafurri, juge des référés,

- les observations de Me F..., représentant la commune de Bouzigues, qui persiste dans ses conclusions et moyens exposés dans ses écritures,

- les observations de Me C..., représentant Mme B...'A..., qui persiste dans ses conclusions et moyens exposés dans ses écritures,

- Mme D..., représentant le préfet de l'Hérault, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures tendant au rejet des requêtes et par les mêmes motifs.

La clôture de l'instruction a été prononcée au terme de l'audience.

1. Considérant que Mme B...'A... a déposé, le 10 novembre 2015, une demande de permis de construire en vue de l'édification d'une construction à usage d'habitation, d'une surface de plancher de 135 m², sur un terrain cadastré section AM n° 210 et 214, situé chemin de Cambelliers sur le territoire de la commune de Bouzigues ; que, par un arrêté du 6 janvier 2016, le maire de la commune de Bouzigues a délivré le permis ainsi sollicité ; que, par une ordonnance n° 1603298 du 28 juillet 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a ordonné, sur déféré du préfet de l'Hérault, la suspension de l'exécution de cet arrêté ; que, par les requêtes susvisés, Mme B...'A... et la commune de Bouzigues relèvent appel de cette ordonnance ;

Sur la jonction des requêtes :

2. Considérant que les requêtes susvisées, enregistrées sous les n° 16MA03076 et 16MA03262, sont dirigées contre une même ordonnance et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une même ordonnance ;

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

3. Considérant, en premier lieu, que, pour ordonner la suspension de l'exécution du permis de construire en litige, le juge des référés, après avoir visé et analysé avec précision les moyens invoqués par le préfet dans son déféré, s'est fondé sur le moyen tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de L. 146-4 I du code de l'urbanisme, désormais reprises à l'article L. 121-8 de ce code ; qu'il a ainsi désigné avec précision le moyen qui lui paraissait propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse et a, en conséquence, suffisamment motivé son ordonnance ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de l'ordonnance attaquée, en raison de l'insuffisance de sa motivation, manque en fait et ne peut qu'être écarté ;

4. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 522-8 du code de justice administrative : " L'instruction est close à l'issue de l'audience, à moins que le juge des référés ne décide de différer la clôture de l'instruction à une date postérieure dont il avise les parties par tous moyens. Dans ce dernier cas, les productions complémentaires déposées après l'audience et avant la clôture de l'instruction peuvent être adressées directement aux autres parties, sous réserve, pour la partie qui y procède, d'apporter au juge la preuve de ses diligences. / L'instruction est rouverte en cas de renvoi à une autre audience. " ; que, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci ; qu'il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser ; que, s'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser ; que, dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision ;

5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le déféré préfectoral tendant à la suspension de l'arrêté susvisé du 6 janvier 2016 a été appelée à une audience du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier qui s'est tenue le 21 juillet 2016 et la clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique ; que, toutefois, à la suite de la production par le préfet de l'Hérault, le 22 juillet 2016, d'une note en délibéré, le juge des référés a décidé de rouvrir l'instruction afin de soumettre au débat contradictoire les éléments apportés par le préfet dans ce document puis fixé la clôture de l'instruction au 28 juillet 2016 à 12 heures ; que contrairement à ce que soutient Mme B...'A..., en décidant de rouvrir l'instruction, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, afin de soumettre au débat contradictoire les nouveaux éléments versés au dossier par le préfet de l'Hérault, le premier juge n'a pas méconnu les principes garantis par les stipulations de l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, par suite, Mme B...'A..., par les moyens invoqués, n'est pas fondée à soutenir que la procédure suivie devant le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier serait entachée d'irrégularité ;

Sur les fins de non- recevoir opposées au déféré tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 janvier 2016 :

6. Considérant, en premier lieu, et, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans le délai de deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée " ; qu'aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre (...) d'un permis de construire, (...), le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. / Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant (...) un permis de construire, (...). / L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif./ La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. " ;

7. Considérant, d'autre part, que le juge des référés ne peut ordonner la suspension de l'exécution d'une décision lorsqu'il apparaît, en l'état de l'instruction, que la requête au fond contre cette décision n'est pas recevable ;

8. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault a adressé copie de son déféré à fin d'annulation, dans le délai de quinze jours prévu par les dispositions précitées, à l'adresse indiquée par Mme B...'A... et indiquée sur le permis de construire contesté ; que si la distribution n'a pas été possible à cette adresse ainsi qu'il résulte des retours de courrier, le préfet justifie du respect de l'obligation mise à sa charge par les dispositions précitées de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme par la production du certificat de dépôt auprès des services postaux de la lettre recommandée avec accusé de réception adressée à Mme B...'A... ; que, par suite, comme l'a estimé à bon droit le premier juge, Mme B...'A... n'est pas fondée à soutenir que le déféré préfectoral était irrecevable, faute d'avoir fait l'objet de cette notification dans les délais impartis par l'article R600-1 du code de l'urbanisme ;

9. Considérant, en second lieu, qu'il résulte des dispositions citées au point 6, que, pour pouvoir bénéficier d'une prorogation du délai de recours contentieux, l'auteur d'un recours administratif dirigé contre une décision relative à l'occupation du sol est tenu de le notifier dans les conditions fixées par l'article R. 600-1, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait former ultérieurement ; qu'en l'espèce, il ressort de l'examen du dossier de première instance afférent au déféré tendant à l'annulation du permis de construire contesté que le préfet de l'Hérault a justifié, par la production des justificatifs postaux dont le caractère probant n'est pas utilement contesté par Mme B...'A..., que le recours gracieux, formé par le préfet le 24 février 2016, a été notifié à cette dernière, dans le délai de quinze jours courant du 24 février 2016 ; que le délai du recours contentieux a dès lors été conservé par le recours gracieux exercé par le préfet de l'Hérault ; que, dès lors, la fin de non recevoir tirée de la tardiveté du déféré tendant à l'annulation du permis de construire du 6 janvier 2016 ne peut qu'être écartée ;

Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :

10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales (...) " ; qu'aux termes de cet article : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. / (...) Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. (...) " ;

11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 171 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 : " Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder, par voie d'ordonnance, à une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan. Cette nouvelle codification est effectuée à droit constant après intégration des dispositions législatives en vigueur à la date de la publication de l'ordonnance ou entrant en vigueur après cette date, et sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, pour harmoniser l'état du droit et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet. Cette ordonnance peut déplacer des dispositions entre le livre Ier du code de l'urbanisme et les autres livres du même code. (....) " ; qu'en vertu de l'article 12 de l'ordonnance susvisée du 23 septembre 2015, prise dans le cadre de l'habilitation conférée par les dispositions précitées de l'article 171 de la loi du 24 mars 2014, et entrée en vigueur, en vertu de son article 15, le 1er janvier 2016, les dispositions notamment de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme ont été abrogées ; que, toutefois, cet article a été codifié à droit constant, ainsi que le prévoit l'article 171 de la loi précitée, à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme désormais applicable ; que, dans ces conditions, la mention par le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme et non de l'article L. 121-8 de ce code, applicable à la date de la décision attaquée, a été sans influence sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée ; que, dès lors, le moyen invoqué par Mme B...'A..., tiré du " défaut de base légale " de cette dernière, moyen relevant de son bien-fondé et non de sa régularité, ne peut qu'être écarté ;

12. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, reprenant les dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ; que, par ailleurs, la réalisation d'une extension de l'urbanisation sous la forme de " hameau nouveau intégré à l'environnement " au sens de ces mêmes dispositions n'est autorisée pour l'édification d'une construction qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants qu'à la condition que le projet soit conforme à la destination d'une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales ;

13. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet contesté est implanté dans un secteur qui n'est pas en continuité avec le village de Bouzigues dont il est séparé à l'est par la Route Départementale (RD) 613 et une zone restée pour l'essentiel à l'état naturel et au sud par cette même route départementale et, en contrebas de la route, par une zone non construite confrontant la frange littorale urbanisée, dite de la Catonnière, bordant l'étang de Thau ; que, d'autre part, s'il est constant que le projet en litige doit s'implanter dans un secteur, comprenant 62 constructions à usage d'habitation et un petit établissement commercial, il ressort des pièces du dossier que les constructions à usage d'habitation existantes sont pour l'essentiel des constructions individuelles développant une surface de plancher limitée et implantées de façon aérée sur une zone d'une superficie de l'ordre de 15 hectares ; que, dans ces conditions, cette zone ne se caractérise pas par un nombre et une densité significatifs de constructions, et ne saurait être regardée, alors même qu'elle serait desservie par l'ensemble des réseaux publics, comme une " agglomération existante " au sens des dispositions précitées avec laquelle le projet contesté serait en continuité ; que cette zone ne saurait davantage être regardée comme un " village existant " au sens de ces mêmes dispositions ; que, par suite, l'arrêté contesté autorise une extension de l'urbanisation dans une zone d'urbanisation diffuse qui n'est pas en continuité avec une agglomération ou un village existants ; que, par ailleurs, il n'est pas établi ni même allégué que le terrain d'assiette serait situé dans une zone délimitée par les auteurs du plan d'occupation des sols de la commune comme pouvant accueillir une extension de l'urbanisation sous forme de hameau nouveau intégré à l'environnement ; que, dès lors, c'est à bon droit que le juge des référés du tribunal administratif a estimé, eu égard à son office, que le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme, désormais codifiées à l'article L. 121-8 de ce code, était propre à créer un doute sérieux sur la légalité du permis de construire contesté ;

14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme B...'A... et la commune de Bouzigues ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a ordonné la suspension de l'exécution de l'arrêté susvisé du 6 janvier 2016 ;

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser une quelconque somme aux appelants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

O R D O N N E :

Article 1er : Les requêtes de Mme B...'A... et de la commune de Bouzigues sont rejetées.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme G...B...'A..., à la commune de Bouzigues et à la ministre du logement et de l'habitat durable.

Copie en sera transmise au préfet de l'Hérault.

Fait à Marseille, le 9 septembre 2016.

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N° 16MA03076, 16MA03262