| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 14 mars 2016, 14MA03019

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La communauté de communes du nord du bassin de Thau a demandé au tribunal administratif de Montpellier :

- sous le n° 1201667, d'annuler la décision du 8 février 2012 par laquelle le préfet de l'Hérault lui a notifié le montant provisoire du prélèvement opéré au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources pour l'année 2012, calqué sur un montant pour 2011 de 2.107.836 euros, et d'enjoindre à l'Etat de procéder à un nouveau calcul de ce prélèvement ;

- sous le n° 1202085, d'annuler la décision du 12 avril 2012 par laquelle le préfet de l'Hérault a refusé de procéder à un nouveau calcul du montant du prélèvement opéré au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources pour les années 2011 et 2012, et d'enjoindre à l'Etat de procéder à ce nouveau calcul.

Par un jugement du 14 mai 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes après les avoir jointes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 30 juin 2014, la communauté de communes du nord du bassin de Thau, représentée par Me A..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 14 mai 2014 ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de procéder à un nouveau calcul du prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle des ressources au titre des années 2011 et 2012 ;

3°) et de mettre en outre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en ce qui concerne le prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle des ressources pour 2011, le préfet ne conteste pas la commission d'erreurs sur le produit de la compensation relais et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, aboutissant à un prélèvement en excès de 269 784 euros ;

- le tribunal a estimé par un raisonnement erroné qu'aucune contestation des montants prélevés au titre de 2011 n'était possible du fait que la loi n'a prévu de mécanisme rectificatif que pour les années 2012 et suivantes, alors que l'article 39 de la loi du 29 décembre 2013, en vigueur à la date du jugement contesté, a explicitement prévu la régularisation des erreurs qui n'avaient pu être rectifiées au titre des années 2011 et 2012 en application de l'article 2 bis de l'article 78 du 30 décembre 2009, par un prélèvement sur recettes de correction, et que les travaux parlementaires ont soulevé clairement l'existence d'erreurs à corriger au titre de l'année 2011 ;

- le raisonnement tenu par les premiers juges conduirait à méconnaître les articles 72 et 72-2 de la Constitution par un appauvrissement illégal des collectivités territoriales du fait du mécanisme de compensation du manque à gagner résultant de la réforme de la fiscalité directe locale ;

- le montant de 2 107 836 euros du prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle des ressources qui lui a été notifié en décembre 2011 tenait compte de produits de cotisation foncière des entreprises et de compensation relais pour 2010 non cohérents par rapport au tableau des bases d'imposition annexé à l'état 1259 notifié en avril, sans que l'Etat n'en justifie de manière satisfaisante le détail devant le tribunal administratif ;

- les produits de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux effectivement perçus en 2011 sont différents de ceux qui ont été retenus pour inclusion dans le fonds national de garantie individuelle des ressources, soit une différence de 214 438 euros à son détriment, le préfet ayant reconnu les erreurs sur les impositions et dégrèvements de 2010 ;

- en ce qui concerne le prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle des ressources pour 2012, le tribunal a estimé à tort que sa demande était irrecevable faute pour elle d'avoir contesté le montant définitivement arrêté le 25 octobre 2012, soit postérieurement à l'introduction de son recours contentieux, alors qu'elle a exposé notamment par mémoire du 13 mars 2014 que des erreurs de calcul persistaient ;

- ce n'est qu'à partir de l'état définitif qu'elle a pu calculer le montant de l'excès du prélèvement pour 2012 et 2013, en l'évaluant à 131 142 euros soit 47 184 euros au titre du produit de la compensation relais et 83 958 euros au titre de la cotisation foncière des entreprises ;

- elle s'en rapporte à ses précédents développements sur la justification des erreurs commises au titre de l'année 2011 qui ont entraîné une erreur dans la détermination du prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle des ressources pour 2012.

Un courrier du 5 octobre 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Les parties ont été informées le 25 janvier 2016, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés :

- d'une part, de l'irrecevabilité des conclusions présentées par la communauté de communes du nord du bassin de Thau contre les courriers du préfet de l'Hérault des 8 février et 12 avril 2012 en tant qu'ils concernent la fixation du montant du prélèvement au fonds national de garantie individuel des ressources pour l'année 2012, ces courriers ne contenant aucune décision relative à celui-ci,

- d'autre part, de l'irrecevabilité des conclusions présentées contre le courrier du préfet de l'Hérault du 8 février 2012 en ce qui concerne la fixation du montant du prélèvement au fonds national de garantie individuel des ressources pour l'année 2011, ce courrier ne comportant pas de décision relative à celui-ci.

Par un mémoire enregistré le 26 janvier 2016, la communauté de communes du nord du bassin de Thau a présenté ses observations sur les moyens relevés d'office.

Elle soutient que le rejet d'une réclamation tendant au reversement d'une somme indûment perçue constitue toujours une décision faisant grief en ce qu'il entraîne une perte financière, ce qui est le cas des deux courriers du préfet de l'Hérault en litige.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010 ;

- la loi n° 2010-1657 portant loi de finances pour 2011 ;

- la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 portant loi de finances pour 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 26 janvier 2016 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hameline,

- et les conclusions de M. Revert, rapporteur public.

1. Considérant que, par un courrier du 25 novembre 2011, le préfet de l'Hérault a notifié à la communauté de communes du nord du bassin de Thau le montant de sa contribution au fonds national de garantie individuelle des ressources prévu par les dispositions de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 à hauteur de 2 107 836 euros pour l'année 2011 ; que la communauté de communes a formé un recours gracieux contre cette décision, que le préfet de l'Hérault a indiqué transmettre à la direction régionale des finances publiques le 4 janvier 2012 ; que par lettre du 8 février 2012, le préfet a notifié à la même communauté de communes le montant provisoire de sa contribution au fonds national de garantie individuelle des ressources pour l'année 2012 en renvoyant la détermination définitive de celle-ci à l'automne 2012 ; que l'établissement public de coopération intercommunale a également formé un recours gracieux contre ce courrier le 14 mars 2012 ; que par lettre datée du 12 avril 2012, le préfet de l'Hérault lui a indiqué, d'une part, que le montant du prélèvement opéré au profit du fonds pour l'année 2011 ne pouvait plus être remis en cause, et d'autre part, que le montant définitif du prélèvement à opérer pour l'année 2012 lui serait notifié à l'automne 2012 après correction notamment des erreurs de calcul initiales concernant l'imposition forfaitaire des entreprises de réseau ; que la communauté de communes du nord du bassin de Thau a demandé au tribunal administratif de Montpellier, par deux instances introduites sous les n° 1201667 et 1202085, d'annuler les décisions du préfet de l'Hérault des 8 février et 12 avril 2012, et d'enjoindre à l'Etat de procéder à un nouveau calcul de sa contribution pour les années 2011 et 2012 ; que par un même jugement du 14 mai 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté l'ensemble de ses demandes ; que la communauté de communes du nord du bassin de Thau en interjette appel, et réitère devant la Cour ses conclusions à fin d'injonction à l'encontre de l'Etat ;

Sur les conclusions dirigées contre les lettres du préfet de l'Hérault des 8 février et 12 avril 2012 en tant qu'elles concernent le montant de la contribution au fonds national de garantie individuelle des ressources pour l'année 2011 :

2. Considérant que le juge administratif, saisi de la contestation d'une décision préfectorale portant fixation du montant d'une dotation ou d'un prélèvement annuel de l'Etat vis-à-vis d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales, se prononce comme juge de l'excès de pouvoir sur la légalité de la décision fixant ce montant et, le cas échéant, de la décision rejetant le recours administratif dirigé contre la décision initiale ;

En ce qui concerne la lettre du préfet de l'Hérault du 8 février 2012 :

3. Considérant qu'il résulte des termes du courrier en date du 8 février 2012 adressé par le préfet de l'Hérault à la communauté de communes du nord du bassin de Thau que celui-ci avait exclusivement pour objet d'informer l'établissement public du montant provisoire du prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle des ressources mis en recouvrement par douzièmes pour l'année 2012, montant calqué à ce stade sur celui de l'année 2011 avant détermination du prélèvement définitif ; que cette lettre, par laquelle le préfet indiquait d'ailleurs qu'il communiquerait ultérieurement à la communauté de communes toutes précisions sur " la suite donnée à [sa] requête ", ne comportait par elle-même aucune réponse au recours gracieux formé par l'intéressée le 19 décembre 2011 contre le montant du prélèvement pour l'année 2011 qui lui avait été notifié le 25 novembre précédent ; qu'ainsi, cette lettre du 8 février 2012 ne confirmait nullement le montant définitif de la contribution au fonds de la communauté de communes pour l'exercice 2011, contrairement à ce qu'ont relevé les premiers juges, et ne contenait aucune décision du préfet concernant cet exercice ; que, par suite, les moyens invoqués par la requérante relatifs au refus de l'administration de rectifier le montant du prélèvement opéré au titre de l'année 2011 ne peuvent, en tout état de cause, être utilement invoqués contre la décision du 8 février 2012 ;

En ce qui concerne la lettre du préfet de l'Hérault du 12 avril 2012 :

4. Considérant que, par courrier daté du 12 avril 2012, le préfet de l'Hérault a rejeté le recours gracieux formé par la communauté de communes du nord du bassin de Thau concernant le montant de sa contribution au fonds national de garantie individuelle des ressources de l'année 2011, qui lui a été notifié le 25 novembre 2011 à hauteur de 2 107 836 euros, au motif qu' " aucune disposition législative n'autorise actuellement un retour sur les montants de FNGIR de l'année 2011 " ;

5. Considérant que pour contester cette décision dont la légalité doit être appréciée à la date de son édiction par le juge de l'excès de pouvoir ainsi qu'il a été dit au point 2, et critiquer le raisonnement des premiers juges selon lequel le préfet était effectivement tenu de rejeter les demandes de rectification du montant du fonds pour 2011 en l'absence de base légale, la communauté de communes invoque principalement le moyen de droit tiré de l'adoption de dispositions législatives postérieures par l'article 39 de la loi du 29 décembre 2013 portant loi de finances pour 2014, lesquelles instituent un " prélèvement sur recettes de correction des calculs " de versement de la dotation de compensation et des prélèvements au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources, en vue de régulariser notamment les montants de prélèvement qui n'ont pu être rectifiés aux titres des années 2011 et 2012 à l'issue des signalements effectués par les collectivités territoriales et leurs groupements en application de l'article 2 bis de l'article 78 de la loi du 30 décembre 2009 ; que la requérante ne saurait ainsi, en toute hypothèse, utilement critiquer ni le motif de refus qui lui a été opposé à la date du 12 avril 2012, ni le jugement contesté pour ne pas avoir tenu compte de ces nouvelles dispositions alors même que celles-ci étaient entrées en vigueur à la date du 14 mai 2014 à laquelle ont statué les premiers juges ;

6. Considérant, par ailleurs, que la communauté de communes du nord du bassin de Thau fait valoir que le raisonnement des premiers juges conduirait à méconnaître les principes constitutionnels de libre administration des collectivités territoriales et de libre disposition de leurs ressources dans les conditions prévues par la loi, qui sont garantis par les articles 72 et 72-2 de la Constitution, en entraînant un appauvrissement illégal des collectivités territoriales et de leurs groupements lors de la mise en oeuvre du mécanisme de compensation de la réforme de la fiscalité directe locale ; qu'à supposer même qu'elle ait ainsi entendu invoquer la violation directe de ces principes constitutionnels par la décision en litige du 12 avril 2012, elle ne peut en tout état de cause le faire utilement à l'encontre d'une mesure prise par le préfet de l'Hérault pour l'application des dispositions de l'article 78 de la loi du 30 décembre 2009 modifiée ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 6 qu'à supposer même que le calcul du montant de prélèvement pour l'année 2011 notifié le 25 novembre 2011 à la communauté de communes requérante soit entaché d'erreurs quant aux produits fiscaux effectivement perçus durant l'année de référence, celle-ci n'est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des deux décisions en litige du préfet de l'Hérault en tant qu'elles concernaient l'exercice 2011 ;

Sur les conclusions dirigées contre les décisions du préfet de l'Hérault des 8 février et 12 avril 2012 en tant qu'elles concernent le montant de la contribution au fonds national de garantie individuelle des ressources pour l'année 2012 :

8. Considérant qu'aux termes du paragraphe 2 bis de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 susvisée, tel que modifié par la loi de finances pour 2011 : " (...) Suite à la notification de la dotation de compensation de la réforme de taxe professionnelle définie au 1 et du prélèvement ou reversement du Fonds national de garantie individuelle des ressources défini au 2 au titre de l'exercice 2011, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ont jusqu'au 30 juin 2012 pour faire connaître à l'administration fiscale toute erreur qui entacherait le calcul détaillé au I des 1.1 à 1.3. / A l'issue des opérations de rectification d'erreurs dans les calculs individuels mentionnés aux mêmes 1.1 à 1.3 relevées par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale et par l'administration des finances publiques, il est procédé à l'automne 2012, au titre de 2012 et des années suivantes, aux calculs mentionnés au 2 des II et III desdits 1.1 à 1.3 et au III des 2.1 à 2.3. / Le montant de dotation définie aux 1.1 à 1.3 et le montant de prélèvement ou reversement défini aux 2.1 à 2.3 rectifié sont notifiés aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à l'issue des opérations de calcul global mentionnées au deuxième alinéa du présent 2 bis. La différence entre les montants ainsi notifiés et ceux notifiés en application du I vient en augmentation ou en diminution (...) des attributions mensuelles au titre des versements définis aux 2.1 à 2.3 du présent article au titre de 2012 (...). "

9. Considérant que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'instituer un recours administratif préalable obligatoire de la part des collectivités territoriales et leurs groupements, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges ; qu'en revanche, elles prévoient des modalités spécifiques de rectification des erreurs de calcul commises dans la détermination du montant du prélèvement du fonds national de garantie individuelle des ressources dû pour les années 2012 et suivantes, à l'initiative tant des collectivités et leurs groupements que de l'administration fiscale, et en déterminent de manière précise le calendrier au cours de l'année 2012 ; qu'ainsi les collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pouvaient signaler les erreurs ou omissions affectant les bases fiscales prises en compte jusqu'au 30 juin 2012, et il revenait à l'Etat de procéder à un nouveau calcul à l'automne 2012 puis d'en notifier le résultat à ces collectivités et établissements, la correction éventuelle du montant prélevé devant être imputée sur les derniers versements mensuels de l'année 2012 ;

10. Considérant qu'il ressort du contenu des lettres adressées par le préfet de l'Hérault à la communauté de communes du nord du bassin de Thau les 8 février et 12 avril 2012 que celles-ci ne comportent aucun refus de rectifier le montant du prélèvement provisoirement déterminé pour l'année 2012, mais se limitent à rappeler le calendrier de rectification des erreurs de calcul ainsi fixé par la loi, et à indiquer à l'établissement public qu'un nouveau montant du prélèvement corrigé pour 2012 et les années à venir doit lui être notifié en conséquence à l'automne 2012 ; qu'il ressort au demeurant des écritures non contestées du préfet devant les premiers juges que l'Etat a effectivement procédé à une rectification du montant de la contribution due et a notifié le 25 octobre 2012 un nouveau montant minoré du prélèvement pour 2012, puis réajusté en conséquence les dernières mensualités prélevées de l'année 2012 ; que la communauté de communes requérante n'est dès lors, et en tout état de cause, pas recevable à contester le contenu de ces courriers, qui ne contiennent, contrairement à ce qu'elle soutient, aucune décision rejetant ses réclamations sur le calcul définitif du prélèvement pour 2012 et entraînant pour elle une perte financière ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la communauté de communes du nord du bassin de Thau n'est pas non plus fondée à se plaindre de ce que, par le jugement contesté, le tribunal administratif a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des lettres du préfet de l'Hérault des 8 février et 12 avril 2012 en tant qu'elles concernaient sa contribution au fonds national de garantie individuelle des ressources de l'année 2012 ;

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution. " ;

13. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la communauté de communes du nord du bassin de Thau contre les décisions susmentionnées du préfet de l'Hérault, n'implique aucune mesure d'exécution ; qu'il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions présentées par la requérante tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de procéder à un nouveau calcul du prélèvement dû au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources pour 2011 et 2012 ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, en toute hypothèse, obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas la partie perdante voit mis à sa charge une quelconque somme au titre des frais exposés dans l'instance par la communauté de communes du nord du bassin de Thau ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la communauté de communes du nord du bassin de Thau est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du nord du bassin de Thau et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 22 février 2016, où siégeaient :

- M. Bocquet, président,

- M. Pocheron, président-assesseur,

- Mme Hameline, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 14 mars 2016.

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