| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 12 janvier 2016, 14MA03380

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C...A...a demandé au tribunal administratif de Montpellier, d'une part, d'annuler la décision du 27 août 2012 par laquelle le directeur de l'espace public de la commune de Montpellier lui a interdit d'installer son stand sur la voie publique les vendredis 31 août et 7 septembre 2012 à l'occasion des " Estivales 2012 ", ainsi que le rejet implicite du recours hiérarchique formé le 2 octobre 2012 contre cette décision, d'autre part, de condamner la commune de Montpellier à lui verser la somme de 2 907, 36 euros en réparation des préjudices financiers et moraux que lui a causé cette décision.

Par un jugement n° 1301627 du 3 juin 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2014, M.A..., représenté par la SCP Levy-Balzarini-Sagnes-Serre, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 3 juin 2014 ;

2°) d'annuler la décision du 27 août 2012 du directeur de l'espace public de la commune de Montpellier, ensemble la décision implicite rejetant son recours hiérarchique contre cette décision ;

3°) de condamner la commune de Montpellier à lui verser une somme de 2 907, 36 euros en réparation des préjudices financiers et moraux que lui a causé cette décision ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier la somme de 2 500 euros à verser à la SCP d'avocats Levy-Balzarini-Sagnes-Serre, au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- le tribunal a méconnu le principe tiré du respect de l'égalité des armes ;

- la décision du 27 août 2012 a été prise sur une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédée d'une procédure contradictoire, dont le respect s'imposait tant en raison de la rupture des relations contractuelles, que par application des prescriptions de la loi du 12 avril 2000 ;

- le guide de l'exposant qui contenait les règles régissant le fonctionnement de la manifestation commerciale ne lui a pas été remis ;

- la commune s'est fondée sur des circonstances de fait matériellement inexactes pour lui refuser le droit d'installer son stand sur la voie publique.

- il est fondé à demander réparation du préjudice financier et moral que lui a causé la décision illégale du 27 août 2012.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2014, la commune de Montpellier conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A...la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable faute de comporter des moyens d'appel ;

- les autres moyens soulevés par M. A...ne sont pas fondés.

M. A...a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 3 novembre 2014.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guidal, président ;

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public ;

- et les observations de MeB..., représentant la commune de Montpellier.

1. Considérant que la commune de Montpellier a fixé, par une délibération du 29 mars 2010 de son conseil municipal, les règles relatives à l'organisation des manifestations commerciales sur son territoire, dont celle dénommée " Les estivales " ; que par un arrêté du 20 juin 2012, pris en application de cette délibération, le maire a autorisé " la direction de l'espace public " à organiser les " Estivales de Montpellier " sur l'esplanade Charles de Gaulle tous les vendredis soir du 29 juin au 7 septembre 2012 ; que les commerçants participant à cette manifestation, au nombre desquels figurait M.A..., ont été autorisés par les services de la commune à s'installer sur cette esplanade sur un emplacement qui leur a été attribué pour la durée de la manifestation ; que cependant, par une décision du 27 août 2012, le directeur de l'espace public de la commune a interdit à M. A...d'installer son stand pour les deux dernières dates prévues les vendredis 31 août et 7 septembre 2012, au motif qu'il n'avait pas respecté les horaires de fermeture des stands, avait insulté les représentants de la commune et fait preuve d'un comportement dangereux ; que par jugement du 3 juin 2014 le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. A...tendant, d'une part, à l'annulation de cette décision et de celle rejetant implicitement le recours hiérarchique qu'il avait formé contre cette mesure d'interdiction devant le maire de Montpellier et, d'autre part, à la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices que celle-ci lui avait causés ;

Sur la fin de non recevoir opposée par la commune de Montpellier :

2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête (...) contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. " ;

3. Considérant que M. A...a présenté devant la Cour, dans le délai de recours, un mémoire d'appel qui ne constituait pas la seule reproduction littérale de son mémoire de première instance et énonçait à nouveau de manière précise les critiques adressées aux décisions dont il avait demandé l'annulation au tribunal administratif et les raisons qui le conduisaient à demander la condamnation de la commune de Montpellier ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 précité du code de justice administrative ; que la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Montpellier doit, dès lors, être écartée ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Considérant que si le tribunal administratif s'est fondé sur des rapports établis par les services municipaux, produits par la commune, pour regarder les faits reprochés à M. A...comme établis, et n'a pas retenu le témoignage versé aux débats par l'intéressé, cette circonstance ne peut être regardée comme ayant privé le requérant des moyens de contester la fiabilité des preuves ainsi produites par la commune et ayant restreint de ce fait son droit en méconnaissance du principe d'égalité des armes ; que le moyen tiré de ce que le jugement serait irrégulier au motif que ce principe aurait été méconnu doit, par suite, être écarté ;

Sur la légalité des décisions contestées :

5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / (...) 3º Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; (...) ; qu'aux termes de l'article L. 2214-4 du même code : " Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2º de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. / Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics " ;

6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...). Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; (...) " ; qu'en vertu de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 : " (...) doivent être motivées les décisions qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police " ;

7. Considérant que le maire tient des articles susmentionnés du code général des collectivités territoriales le pouvoir de prendre toute disposition de nature à assurer le bon ordre sur les foires et marchés de la commune ; qu'ainsi, la décision attaquée, qui interdit à M. A...d'installer son stand pour les deux dernières dates de la manifestation commerciale des " Estivales " pour des raisons d'ordre public a le caractère d'une mesure de police qui devait être motivée en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, l'autorité administrative est tenue de recueillir les observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, les observations orales d'une personne intéressée par une décision relevant du champ de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 précitée ; que si l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 prévoit que cette obligation n'est pas applicable en cas d'urgence, l'existence d'une situation d'urgence de nature à rendre inapplicables les dispositions de son premier alinéa doit être appréciée concrètement, en fonction des circonstances de l'espèce ;

8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les manquements ayant conduit le directeur de l'espace public de la commune de Montpellier à prendre la mesure contestée le 27 août ont été constatés, en dernier lieu, le 24 août 2012 au soir et que l'interdiction prononcée a pris effet le 31 août suivant ; que ce délai permettait, en l'espèce, à la commune de Montpellier de respecter une procédure contradictoire, sans qu'elle puisse invoquer une situation d'urgence permettant de déroger au respect de cette formalité ; que le directeur de l'espace public de la commune n'a pas informé M. A...de son intention de lui interdire d'installer son stand et ne l'a pas mis à même de présenter ses observations sur la mesure envisagée ; que la décision d'interdiction a ainsi été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ;

9. Considérant, toutefois, qu'un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, constitue une garantie pour le commerçant dont l'administration envisage d'interdire l'exercice de l'activité sur un marché ou dans un lieu public ; que la décision d'interdiction est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que l'intéressé a été effectivement privé de cette garantie ;

10. Considérant qu'à la suite de manquements répétés au respect des horaires de fermeture des stands, M. A...a été averti par lettre du 5 juillet 2012 que si son comportement persistait, la commune " serait contrainte d'interrompre sa participation pour l'ensemble des dates restantes des estivales " ; qu' il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l'intéressé ait été mis à même de faire part de ses observations sur la mesure envisagée à son encontre et sur les motifs de cette mesure, notamment sur la circonstance qui lui était reprochée d'avoir circulé avec son camion sur l'esplanade le 24 août 2012 en milieu de soirée, mettant ainsi en danger la sécurité du public ; que M. A...a été ainsi privé de la garantie prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que, dans ces conditions, la méconnaissance de ces dispositions par l'auteur de la décision contestée a entaché celle-ci d'illégalité ;

11. Considérant que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M. A...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué en date du 3 juin 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 27 août 2012 du directeur de l'espace public de la commune de Montpellier, ainsi que celle du rejet implicite de son recours hiérarchique formé contre cette décision devant le maire de Montpellier ;

Sur les conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de la commune de Montpellier :

12. Considérant que M. A...invoque à l'appui de sa demande indemnitaire tendant à la condamnation de la commune à lui verser une somme de 2 907, 36 euros, l'illégalité fautive de la décision du 27 août 2012 ; que dans la mesure où cette décision est annulée pour un motif tiré d'une irrégularité formelle, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière ;

13. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 10, M. A...a été privé de la garantie que constitue le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et a été empêché de faire valoir ses arguments contre la mesure d'interdiction prise à son encontre ;

14. Mais considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction que par un arrêté du 20 juin 2012, le maire de la commune a autorisé " la direction de l'espace public " à organiser les " Estivales de Montpellier " tous les vendredis du 29 juin au 7 septembre 2012 et " à prendre toutes les dispositions nécessaires pour que soit assurée la sécurité du public " ; que pour l'application de ces dispositions ont été fixés les horaires de montage et de démontage des stands, d'ouverture et de fermeture au public, ainsi que les conditions d'accès et de livraison aux stands ; que, pour des raisons de sécurité, il a été prévu qu'aucun véhicule ne serait admis à circuler sur le site entre dix-huit heures et minuit ; que ces règles ont été rappelées dans un document intitulé " guide de l'exposant ", remis aux différents participants ;

15. Considérant que si M. A...allègue ne pas avoir reçu ce guide, il ne soutient pas que les dispositions régissant le fonctionnement de la manifestation, qui ont un caractère réglementaire, n'auraient pas fait l'objet d'une publication régulière dans les formes prescrites par code général des collectivités territoriales et ne lui seraient pas ainsi opposables ; que si l'intéressé soutient s'être conformé aux heures de fermeture de la manifestation et ne pas avoir insulté des représentants de la commune, ses allégations sont contredites par les rapports des 2 et 18 juillet 2012 de la direction de l'espace public ; qu'il ne conteste pas, par ailleurs, avoir circulé avec son camion sur l'esplanade le 24 août 2012 en milieu de soirée, en méconnaissance des règles précitées ; que s'il se prévaut d'avoir obtenu à cette fin une autorisation verbale d'un agent municipal, ses allégations sont contestées par la commune, et elles ne peuvent être regardées comme établies par un témoignage non circonstancié émanant d'un tiers, dont ni la qualité ni les liens avec le requérant ne sont précisés ; qu'en revanche, il est clairement établi que le déplacement du véhicule au milieu d'une foule dense vers 21 heures présentait un danger pour les piétons alors présents ; qu'il en résulte que nonobstant la nature et la gravité de l'irrégularité procédurale mentionnée au point 10, le directeur de l'espace public de la commune de Montpellier aurait pu légalement prendre la même décision au terme d'une procédure régulière et interdire à M. A...d'installer son stand pour les deux dernières dates de la manifestation commerciale prévues les vendredis 31 août et 7 septembre 2012 ; qu'il n'est pas soutenu que la mesure prise ne l'aurait pas été de manière adéquate et proportionnée au regard de sa finalité ; que, dès lors, le préjudice qu'aurait subi l'intéressé du fait de l'obstacle apporté à son activité commerciale résulte de l'application même des règles en vigueur et ne saurait, par suite, être regardé comme la conséquence du vice dont est entachée la décision du 27 août 2012 ; qu'il suit de là que M. A...n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté les conclusions de sa demande tendant à la condamnation de la commune de Montpellier ;

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de M. A...tendant à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier une somme à verser à son avocat au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, ni de faire droit à la demande de la commune de Montpellier tendant à ce que soit mise à la charge de M. A...une somme sur le fondement des mêmes dispositions du code justice administrative ;

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 27 août 2012 du directeur de l'espace public de la commune de Montpellier ainsi que le rejet implicite du recours hiérarchique formé par M. A...contre cette décision devant le maire de Montpellier sont annulés.

Article 2 : Le jugement du 3 juin 2014 du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A...est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Montpellier en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A...et à la commune de Montpellier.

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