France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 21 décembre 2015, 13MA04096

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL Les carrières de Mougins a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 1er février 2011 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de procéder au renouvellement de l'autorisation d'exploiter la carrière implantée au lieu-dit " Les Peirous " sur la commune de Mougins ;

Par un jugement n° 1101479 du 5 août 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de la SARL Les carrières de Mougins.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 octobre 2013, le 10 avril 2015 et le 14 septembre 2015, la SARL Les carrières de Mougins, représentée par MeB..., demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 5 août 2013 ;

2°) de lui délivrer cette autorisation pour une durée de trente ans à compter du 1er janvier 2006 ;

3°) à tout le moins, d'enjoindre à l'Etat de lui délivrer l'autorisation de renouvellement d'exploitation dans le délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 250 euros par jour de retard ;

4°) en tant que de besoin, d'enjoindre à l'Etat de modifier le plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt en classant les terrains de la carrière en zone bleue, dans le délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 250 euros par jour de retard ;

5°) en toute hypothèse, de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Mougins le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que le remboursement du montant de 35 euros correspondant à la contribution pour l'aide juridique.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'injonction ont déjà été présentées en première instance et sont donc recevables ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit et dénaturé le moyen et les pièces du dossier en écartant le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'instruction de la demande en l'absence d'arrêté de prolongation des délais d'instruction pendant cinq ans ;

- cette irrégularité a eu une influence directe sur le sens de la décision en litige et l'a privée de plusieurs garanties substantielles ;

- l'arrêté du 10 avril 2006 prolongeant le délai d'instruction pour une durée de trois mois est illégal dès lors que la commission départementale des carrières avait été convoquée contrairement au motif de cet arrêté ;

- la convocation à deux reprises de la commission est irrégulière ;

- le refus d'autorisation d'exploiter est entaché d'un détournement de procédure dans la mesure où le préfet a sciemment retardé l'instruction de la demande dans l'attente de l'adoption du plan de prévention des incendies de forêt classant le terrain de la carrière en zone rouge ;

- le délai déraisonnable d'instruction de la demande méconnaît l'article 41 de la Charte européenne des droits fondamentaux relatif à une bonne administration et porte atteinte au droit de la propriété commerciale consacré par le protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la poursuite d'exploitation n'était soumise à aucune autorisation en raison du bénéfice d'antériorité des droits acquis, en vertu de l'article L. 513-1 du code de l'environnement ;

- c'est à bon droit que le tribunal a admis que l'arrêté préfectoral était entaché d'erreur de droit en ce qu'il applique le plan d'occupation des sols de 2001 alors que seul le plan local d'urbanisme du 28 octobre 2010 est opposable ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'erreur d'appréciation du motif du refus fondé sur l'incompatibilité de la carrière avec le classement du terrain en zone Ns du plan local d'urbanisme alors que la demande de renouvellement d'autorisation avait reçu tous les avis favorables ;

- il n'a pas davantage examiné le moyen tiré de l'erreur de fait et de droit quant à cette prétendue absence de compatibilité, le jugement n'étant pas motivé sur ce point ;

- une partie, certes limitée, de la carrière est classée en zone UDa, dans laquelle l'exploitation de carrière est expressément autorisée ;

- le préfet, qui a autorisé la poursuite de l'exploitation par arrêté du 9 avril 1997 alors que la situation était identique au regard du règlement de zone du plan d'occupation des sols applicable, a méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques ;

- le jugement n'est pas motivé en ce qu'il écarte le moyen tiré de l'erreur d'appréciation ;

- les articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme sont entachés d'illégalité en ce qu'ils n'autorisent pas la possibilité d'exploitation de la carrière existante, eu égard aux avis favorables reçus et à l'absence d'effet sur l'environnement ;

- les premiers juges ont statué ultra petita sur ce point en se fondant sur la proximité d'une ZNIEFF non invoquée par les parties, laquelle est en outre sans incidence en l'espèce ;

- le classement de la carrière en espace boisé classé, comme dans les plans d'occupation des sols précédents, n'a pas d'influence sur l'autorisation d'exploiter compte tenu de l'autorisation de défrichement délivrée en 1974 ;

- en tout état de cause, la carrière relève de la dérogation prévue au 4ème alinéa de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, relative à l'exploitation des produits minéraux importants pour l'économie régionale ;

- la réponse au moyen tiré de ce que le règlement de la zone Ns méconnaît l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme n'est pas motivée ;

- cette méconnaissance est établie compte tenu de la richesse naturelle des roches extraites de façon artisanale et dans le respect de l'environnement, la carrière étant pour ce motif inscrite au schéma départemental des carrières de 2001 ;

- le règlement de la zone Ns est contraire aux orientations du PADD relatives à la préservation du sol et du sous-sol ;

- ce règlement méconnaît le principe d'équilibre posé à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ;

- le motif de l'arrêté préfectoral tiré du classement du terrain en zone rouge du plan de prévention des risques d'incendies de forêts est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que ce zonage est contraire à la note de présentation, que les terrains contigus appartenant également à la commune de Mougins, qui souhaite récupérer le terrain de la carrière, sont classés en zone bleue, que la carrière est équipée de trois poteaux incendie, que la zone est dépourvue d'habitat et qu'il n'y a eu aucun incendie depuis soixante ans ;

- en tout état de cause, la carrière est compatible avec le classement en zone rouge, moyen sur lequel le tribunal n'a pas statué ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen soulevé par l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction, intervenante, tiré de l'intérêt général de la carrière ;

- le jugement est entaché d'erreurs de fait, de droit et d'irrégularités en ce qu'il a retenu des risques de mouvements de terrains dès lors que ce n'est pas un motif du refus d'autorisation, aucune substitution de motif n'ayant été actée sur ce point ni même expressément sollicitée, qu'aucun mouvement de terrain n'est établi, et qu'aucun plan de prévention n'a été prescrit en la matière ;

- la carte d'aléa relative aux risques de mouvements de terrains, dont l'annexion au plan local d'urbanisme n'est en outre pas justifiée, ne lui est pas opposable en tant que telle et ne pouvait fonder le zonage du plan local d'urbanisme ;

- le risque de mouvement de terrain lié à l'existence même de la carrière ne constitue pas un risque naturel prévisible au sens des dispositions de l'article L. 562-1 et suivants et R. 562-3 du code de l'environnement ;

- seule la carrière étant incluse dans la zone d'aléa de mouvement de terrain, le détournement de procédure est établi ;

- le plan local d'urbanisme et le plan de prévention des risques d'incendies de forêts sont entachés de détournement de pouvoir et de procédure.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 mars et 27 avril 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- sont irrecevables comme nouvelles en appel les conclusions tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme approuvé le 28 octobre 2010, en tant qu'il a identifié un risque de mouvements de terrains sur le site de la carrière, et les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte tendant à ce que la commune de Mougins modifie l'extrait graphique du plan local d'urbanisme du 28 octobre 2010 en supprimant tout aléa de mouvements de terrains sur le site de la carrière et à ce que l'Etat modifie le plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt approuvé le 12 septembre 2008 en classant les terrains de la carrière en zone bleue ;

- l'arrêté de prorogation de la procédure d'instruction du 10 avril 2006 étant devenu définitif, le moyen soulevé à son encontre est irrecevable ;

- les autres moyens soulevés par la SARL Les carrières de Mougins sont inopérants ou infondés.

Par un mémoire, enregistré le 8 juillet 2015, la commune de Mougins, représentée par la SCP Delaporte Briard Trichet, a présenté des observations en réponse à la communication de la requête, concluant au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SARL Les carrières de Mougins au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chanon, premier conseiller,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., représentant la SARL Les carrières de Mougins, et de MeA..., représentant la commune de Mougins.

Une note en délibéré présentée par MeB..., pour la SARL Les carrières de Mougins, a été enregistrée à la Cour le 15 décembre 2015.

1. Considérant que, par jugement du 5 août 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de la SARL Les carrières de Mougins tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er février 2011 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a refusé de procéder au renouvellement de l'autorisation d'exploiter la carrière implantée au lieu-dit " Les Peirous " sur le territoire de la commune de Mougins ; que la SARL Les carrières de Mougins relève appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que, pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme par le règlement de la zone Ns du plan local d'urbanisme, qui n'est pas inopérant, le tribunal, s'est borné à répondre que " l'absence de prise en compte comme secteur protégé à ce titre de la zone où se situe l'activité de la société requérante ne révèle aucune violation dudit article par les auteurs du plan local d'urbanisme " ; qu'ainsi, le jugement est insuffisamment motivé ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés sur ce point, la SARL Les carrières de Mougins est fondée à soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité et doit, pour ce motif, être annulé ;

3. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer l'affaire et de statuer immédiatement sur la demande de la SARL Les carrières de Mougins présentée devant le tribunal administratif de Nice ;

Sur l'intervention de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction de Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Corse :

4. Considérant que l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction de Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Corse justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté préfectoral en litige ; qu'ainsi son intervention est recevable ;

Sur la légalité de l'arrêté préfectoral :

5. Considérant que la SARL Les carrières de Mougins exploite une carrière depuis 1952 sur un terrain dont la commune de Mougins est devenue propriétaire en 1979 ; qu'à l'expiration, au mois de juillet 2005, de l'autorisation d'exploiter du 9 avril 1997, la société a sollicité le renouvellement de cette autorisation ; que, par l'arrêté contesté du 1er février 2011, le préfet des Alpes-Maritimes lui a opposé un refus au double motif tiré de ce que, d'une part, le plan d'occupation des sols approuvé le 23 juillet 2001 classe le site de la carrière en zones Nda et Uda, une partie du site de la carrière étant en espace boisé classé et la partie ouest étant en espace naturel à protéger, et, d'autre part, le site de la carrière se situe en zone de danger fort, soit en zone rouge, du plan de prévention des risques d'incendies de forêt approuvé le 12 septembre 2008 ;

En ce qui concerne le délai d'instruction de la demande d'autorisation :

6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 512-26 du code de l'environnement : " Le projet d'arrêté statuant sur la demande est porté par le préfet à la connaissance du demandeur, auquel un délai de quinze jours est accordé pour présenter éventuellement ses observations par écrit au préfet, directement ou par mandataire. Le préfet statue dans les trois mois à compter du jour de réception par la préfecture du dossier de l'enquête transmis par le commissaire enquêteur. En cas d'impossibilité de statuer dans ce délai, le préfet, par arrêté motivé, fixe un nouveau délai " ; que si ces dispositions font obligation au préfet, sauf pour celui-ci à proroger la durée d'examen par arrêté motivé, de statuer dans un délai de trois mois à compter de la réception par la préfecture du dossier de l'enquête publique, l'expiration de ce délai ne fait pas naître de décision implicite et ne dessaisit pas l'autorité administrative, qui reste tenue de statuer sur la demande d'autorisation d'ouverture d'installation classée qui lui a été présentée ;

7. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite du dépôt par la SARL Les carrières de Mougins, le 17 juin 2005, de la demande de renouvellement de l'autorisation d'exploiter dont elle était bénéficiaire, une enquête publique a eu lieu du 16 novembre 2005 au 19 décembre 2005 ; que le commissaire-enquêteur a rendu son rapport le 10 janvier 2006 ; que par un arrêté du 10 avril 2006, le préfet des Alpes-Maritimes a prorogé le délai d'instruction de trois mois ; que par un courrier du 12 janvier 2007 un premier projet d'arrêté de refus a été adressé pour observations à la société ; qu'un second projet lui a été communiqué le 30 octobre 2009 ; qu'enfin, le préfet a statué sur la demande le 1er février 2011 ;

8. Considérant que, contrairement à ce que soutient la SARL Les carrières de Mougins, et alors même que le préfet n'a pas pris de nouveaux arrêtés prorogeant le délai d'instruction et que ce délai serait déraisonnable, la circonstance qu'il a été statué sur sa demande plus de trois mois après la transmission du dossier d'enquête publique est sans influence sur la légalité de l'arrêté en litige ;

En ce qui concerne le bénéfice de l'antériorité :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 513-1 du code de l'environnement : " " Les installations qui, après avoir été régulièrement mises en service, sont soumises, en vertu d'un décret relatif à la nomenclature des installations classées, à autorisation, à enregistrement ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, cet enregistrement ou cette déclaration, à la seule condition que l'exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l'année suivant la publication du décret (...) " ;

10. Considérant que l'exploitation des carrières est soumise à la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement depuis l'entrée en vigueur, le 12 juin 1994, du décret n° 94-485 du 9 juin 1994 modifiant la nomenclature des installations classées et classant cette activité sous la rubrique n° 2510-1 ;

11. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 11 septembre 1975, le préfet a autorisé la SARL Les carrières de Mougins à exploiter la carrière des Peirous ; que cette autorisation a été renouvelée postérieurement à l'entrée en vigueur du décret du 9 juin 1994, par un arrêté préfectoral du 9 avril 1997, expressément pris sur le fondement de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement ; que, dès lors que l'activité de la société a été soumise à cette législation, et quand bien même l'arrêté du 9 avril 1997 a pris effet rétroactivement au 29 juillet 1990, celle-ci ne peut se prévaloir du droit d'exploiter qu'elle avait acquis antérieurement à l'entrée en vigueur du décret du 9 juin 1994, en application de l'article 106 du code minier ; que, par suite, en refusant l'autorisation sollicitée, le préfet n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 513-1 du code de l'environnement ;

En ce qui concerne le motif tiré de l'incompatibilité de la demande de renouvellement de l'autorisation d'exploiter la carrière avec le document d'urbanisme :

S'agissant du document d'urbanisme opposable :

12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date du 28 octobre 2010 : " (...) l'acte publié approuvant le plan local d'urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet. Toutefois, si dans ce délai le préfet notifie, par lettre motivée, à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan (...) le plan local d'urbanisme est exécutoire dès publication et transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées " ;

13. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que la délibération du 28 octobre 2010 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Mougins a été reçue le 3 novembre 2010 par le sous-préfet de Grasse ; que la demande de modifications faite par un courrier du 21 décembre 2010, soit au-delà du délai d'un mois prévu par les dispositions de l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme, n'a pas eu pour effet de suspendre l'exécution de la délibération du 28 octobre 2010 ; que, dès lors, la SARL Les carrières de Mougins est fondée à soutenir qu'à la date du 1er février 2011 à laquelle de l'arrêté en litige a été édicté, le document d'urbanisme approuvé le 28 octobre 2010 était applicable et qu'en lui opposant le plan d'occupation des sols approuvé le 23 juillet 2001, le préfet a commis une erreur de droit ;

14. Considérant, toutefois, que lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge administratif peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait du être prononcée ; qu'une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, de s'être assuré que les parties ont été à même de présenter des observations sur ce point ;

15. Considérant que le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir, dans son mémoire en défense de première instance communiqué à la SARL Les carrières de Mougins, que le refus contesté pouvait également être fondé sur le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mougins approuvé le 28 octobre 2010 dès lors que celui-ci classe l'essentiel de l'emprise de la carrière en zone Ns dans laquelle est interdite l'exploitation des carrières et que la totalité de cette emprise, et notamment la petite partie de la carrière située en zone UDa, est classée en zone GAEb5 exposée à un glissement de terrain de grande ampleur, faisant également obstacle à l'exploitation de la carrière en vertu du règlement des zones Ns et UD ;

S'agissant de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme approuvé le 28 octobre 2010 :

Quant à la légalité des articles N1 et N2 du règlement et du classement du site de la carrière en zone Ns :

16. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date du 28 octobre 2010 : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs de développement durable : 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur des entrées de ville et le développement rural ; (...) b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ; 3° (...) la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature " ; que l'article L. 123-1 de ce code dispose : " (...) Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions (...) " ; que selon l'article L. 130-1 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements (...). Il est fait exception à ces interdictions pour l'exploitation des produits minéraux importants pour l'économie nationale ou régionale, et dont les gisements ont fait l'objet d'une reconnaissance par un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé avant le 10 juillet 1973 ou par le document d'urbanisme en tenant lieu approuvé avant la même date (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-8 : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-11 : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : a) Les espaces boisés classés définis à l'article L. 130-1 (...) ; c) Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées " ;

17. Considérant, d'autre part, qu'aux termes des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mougins applicables à la zone N, le secteur Ns " correspond aux espaces naturels à vocation de tourisme, de sports et de loisirs " ; qu'aux termes de l'article N1 de ce règlement : " Toutes les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article N2 sont interdites " ; que l'article N2 dispose que sont seulement autorisés, hors des zones soumises à des risques naturels, " l'aménagement d'aires de golf, de terrains de jeux et les installations et constructions directement liées et nécessaires aux activités sportives " et, dans les zones soumises à des risques naturels de mouvements de terrain de grande ampleur, l'extension limitée à 15 m² des constructions à usage d'habitations existantes et de leurs annexes ainsi que, dans les zones soumises à des risques de feux de forêts, toutes les occupations et utilisations du sol sous réserve qu'elles soient autorisées par le règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt et en respectent les prescriptions ; qu'enfin figure notamment parmi les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Mougins une utilisation économe et équilibrée des espaces intégrant la préservation du sol et du sous-sol ;

18. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ; que l'appréciation à laquelle se livrent ainsi les auteurs du plan lorsqu'ils classent une zone ne peut être discutée devant le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, d'une erreur de droit ou de détournement de pouvoir ;

19. Considérant, en premier lieu, que les règlements des plans d'occupation des sols approuvés en 1986 et 2001, ne permettaient pas expressément l'exploitation de la carrière ; que la société ne peut dès lors, en tout état de cause, se prévaloir d'aucun droit acquis quand bien même le préfet lui a néanmoins délivré des autorisations d'exploiter ;

20. Considérant, en deuxième lieu, que l'annexe 2 au schéma départemental des carrières des Alpes-Maritimes, qui se borne à recenser les carrières en activité dans le département au mois de mars 2002, est dépourvue d'effet juridique et ne saurait établir que le terrain d'assiette de la carrière en cause comporte des ressources naturelles dont le plan local d'urbanisme devrait nécessairement permettre l'exploitation ; que, quelle que soit la richesse naturelle des roches, qui correspondraient aux attentes du marché local du bâtiment et seraient extraites de façon artisanale par la SARL Les carrières de Mougins, les auteurs du plan local d'urbanisme n'étaient pas tenus de prévoir la possibilité d'exploiter une carrière en zone Ns ; que, par suite, cette impossibilité ne méconnaît pas, par elle-même, les dispositions du c) de l'article R. 123-11 du même code dès lors que, en particulier, l'urbanisation est prohibée en zone Ns ;

21. Considérant, en troisième lieu, que l'absence de prévision de la possibilité d'exploiter une carrière en zone Ns ne saurait davantage, à elle seule, démontrer que les dispositions du plan local d'urbanisme ne seraient pas compatibles avec le principe d'équilibre défini au 1° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ;

22. Considérant, en quatrième lieu, qu'en ne prévoyant pas la possibilité d'exploiter la carrière, le règlement de la zone Ns, qui protège le secteur de l'urbanisation, n'est pas incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable relatives à la préservation du sol et du sous-sol ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ne peut donc être accueilli ;

23. Considérant, en cinquième lieu, que le terrain d'assiette de la carrière est, pour l'essentiel, classé en espace boisé, ce qui, en application des dispositions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, prohibe la possibilité d'y exploiter une carrière, une telle exploitation étant nécessairement de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements ; que la circonstance que la SARL Les carrières de Mougins a obtenu la délivrance en 1974 d'une autorisation de défrichement n'a aucune influence dès lors que peut être classé en espace boisé, en application de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, un espace non encore boisé ; que la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l'exception, prévue par ces dispositions, relative à l'exploitation, au sein d'un espace boisé classé, des produits minéraux importants pour l'économie nationale ou régionale dès lors que le gisement en cause n'a pas fait l'objet d'une reconnaissance par un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé avant le 10 juillet 1973 ou par le document d'urbanisme en tenant lieu approuvé avant la même date ;

24. Considérant, en sixième et dernier lieu, qu'il ressort des pièces que le terrain d'assiette de la carrière, alors même qu'il ne relève pas de la coupure verte constituée de la crête allant de Ranguin à Pigranel, ce qui ne constitue pas la justification du classement de ce terrain en zone NS selon le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, est situé au sein d'un espace naturel, au coeur d'un massif forestier, même s'il est contigu, au nord, à un secteur bâti classé en zone Uda, au sein de laquelle il est très partiellement classé ; que les avis favorables émis par le commissaire enquêteur ou certains services de l'Etat dans le cadre de l'instruction de la demande de renouvellement de l'autorisation d'exploiter la carrière, sur le fondement des dispositions du code de l'environnement, n'ont aucune incidence sur le classement en zone naturelle par la réglementation d'urbanisme ; que la commune de Mougins n'était pas tenue de suivre l'avis favorable au maintien de la carrière existante émis par le commissaire enquêteur à l'issue de l'enquête publique relative au plan local d'urbanisme de 2010 ; que, dans ces conditions, malgré l'existence de ressources naturelles et à supposer même établi que l'exploitation de la carrière serait dépourvue d'impact sur l'environnement, le classement de l'essentiel de l'emprise de la carrière en zone Ns, compte tenu en outre de tout ce qui a été dit précédemment, ne résulte pas d'une appréciation manifestement erronée au regard de l'ensemble des dispositions rappelées ci-dessus ;

25. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 16 à 24 que ni le classement du site de la carrière en zone Ns, ni les articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme ne sont entachés d'illégalité ;

Quant au classement du site de la carrière en zone à risques de mouvements de terrain :

26. Considérant qu'il suit de ce qui a été dit au point 17 que les carrières ne sont pas autorisées en zone Ns, en présence ou non de risques naturels ; qu'en zone UDa, dans laquelle est située une petite partie nord de la carrière, l'exploitation de celle-ci est permise uniquement en dehors des secteurs non soumis à des risques naturels ;

27. Considérant qu'il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme (page 104) que le classement du terrain d'assiette de la carrière en zone GAEb5, exposée à un glissement de terrain de grande ampleur, ne résulte pas des études préparatoires à un plan de prévention des risques naturels prévisibles en la matière, dont l'élaboration n'a pas été prescrite, mais d'une " étude géologique et géotechnique du CETE Méditerranée, précisant la carte de qualification de l'aléa à l'échelle 1/5000 " ; qu'en application des dispositions du 3° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme relatives à la prévention des risques naturels prévisibles, cette carte pouvait légalement être prise en compte pour déterminer le zonage réglementaire ; que dès lors qu'elle n'est pas constitutive d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles et ne vaut pas, par elle-même, servitude d'urbanisme, elle n'avait pas nécessairement à être annexée au plan local d'urbanisme, en application de l'article L. 121-6 du code de l'urbanisme, alors au demeurant que les documents graphiques de ce plan sont suffisamment précis ;

28. Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte pas des documents graphiques du plan local d'urbanisme de la commune de Mougins que seul le site de la carrière serait exposé à des risques de mouvements de terrains ; qu'il ne résulte pas davantage du rapport de présentation que ces risques seraient liés à l'existence même de la carrière ; que, par conséquent, le moyen tiré du détournement de procédure doit, en tout état de cause, être écarté ;

29. Considérant qu'il suit de là que le classement du site de la carrière en zone GAEb5, dont il n'est pas contesté qu'il concerne tant la partie de la carrière située en zone Ns que celle située en zone UDa, n'est pas entaché d'illégalité et fait obstacle à l'exploitation de cette dernière ;

S'agissant de la compatibilité de l'exploitation de la carrière avec le règlement du plan local d'urbanisme :

30. Considérant qu'aux termes de l'article 2.1 du règlement du plan local d'urbanisme, sont soumises à conditions particulières les occupations et utilisations du sol, hors des zones soumises à des risques naturels, " les infrastructures et les superstructures nécessaires (...) aux services publics ou d'intérêt collectif présentant un intérêt général, à condition qu'elles respectent le milieu naturel existant et que leur localisation soit rendue indispensable par des nécessités techniques " ; que, d'une part, ces dispositions ne sont pas applicables en l'espèce dès lors que la carrière est implantée dans une zone soumise à des risques naturels de mouvements de terrain ; que, d'autre part, quelle que soit la qualité des roches extraites, une carrière ne constitue pas un service public ou d'intérêt collectif présentant un intérêt général ;

31. Considérant qu'ainsi qu'il a déjà été dit, le règlement de la zone Ns ne permet pas l'exploitation d'une carrière alors que le site de la carrière des Peirous est en outre classé en espace boisé et dans une zone à risque de mouvement de terrains, cette dernière concernant également la petite partie de la carrière classée en zone UDa ; que, par conséquent et malgré les avis favorables de certaines administrations à l'autorisation d'exploiter ou la délivrance d'autorisations antérieures, au demeurant en contradiction avec les plans d'occupation des sols alors en vigueur, lesquels en outre ne prenaient pas en compte les risques de mouvements de terrains, le moyen tiré de ce que l'exploitation de la carrière serait compatible avec le plan local d'urbanisme ne peut qu'être écarté ;

32. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 16 à 31 que l'incompatibilité de l'exploitation de la carrière avec le document d'urbanisme de la commune de Mougins trouve son fondement légal dans le plan local d'urbanisme de la commune de Mougins approuvé le 28 octobre 2010, qui peut être substitué au plan d'occupation des sols approuvé le 23 juillet 2001 dès lors que cette substitution de base légale, sur laquelle la SARL Les carrières de Mougins a été mise à même de présenter ses observations, n'a pour effet de priver la société d'aucune garantie et que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation dans les deux cas ;

En ce qui concerne le motif tiré de l'incompatibilité de la demande de renouvellement de l'autorisation d'exploiter la carrière avec le plan de prévention des risques d'incendies de forêt approuvé le 12 septembre 2008 :

33. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° " ;

34. Considérant que le terrain d'assiette de la carrière des Peirous est classée en zone rouge du plan de prévention des risques d'incendies de forêt ; que le règlement de ce plan définit la zone rouge comme une zone de danger fort " dans laquelle les phénomènes peuvent atteindre une grande ampleur au regard des conditions actuelles d'occupation de l'espace et des contraintes de lutte " ; qu'il résulte de la combinaison des articles 1er et 2 des dispositions applicables à la zone rouge que l'exploitation d'une carrière, qui ne figure pas parmi les occupations et utilisations du sol admises, y est interdite ;

35. Considérant, en premier lieu, que la SARL Les carrières de Mougins ne saurait utilement se prévaloir du rapport de présentation du plan de prévention, qui mentionne à tort que la zone bleue à risque modéré comprend tout le " secteur des Peirous ", dès lors que celui-ci est dépourvu de valeur réglementaire ;

36. Considérant, en deuxième lieu, que le site de la carrière est situé dans un massif forestier dépourvu d'habitations, soumis à un risque élevé d'incendie, la circonstance, à la supposer établie, qu'il n'y aurait eu aucun incendie depuis soixante ans étant dépourvue d'incidence ; que, contrairement à ce qui est soutenu, la zone rouge ne se limite pas au seul terrain d'assiette de la carrière mais s'étend au sud et à l'ouest de ce terrain sur une superficie correspondant à environ quatre fois celle de la carrière ; que l'exploitation de celle-ci génère par elle-même des risques d'incendie du fait de la circulation de véhicules et de l'utilisation d'explosifs, laquelle est envisagée par la demande d'autorisation, ces risques pouvant légalement être pris en compte en application des dispositions du 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ; que si les terrains contigus ont été classés en zone bleue de danger modéré, ceux-ci ne sont pas situés en forêt et font l'objet d'une urbanisation ; que la SARL Les carrières de Mougins n'établit pas que les terrains avoisinants situés en zone rose de danger moyen avec des enjeux défendables présenteraient les mêmes caractéristiques que sa parcelle, notamment au regard des dangers liés à leur utilisation ; que, dans ces conditions, et malgré l'existence à proximité de la carrière de deux bornes incendies, le classement du terrain de la carrière en zone rouge n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

37. Considérant, en troisième et dernier lieu, qu'en dépit de l'opinion contraire du commissaire enquêteur, la SARL Les carrières de Mougins n'est pas fondée à soutenir que son activité est compatible avec le classement en zone rouge alors que toute exploitation de carrière en est exclue par le règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt ;

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de procédure et du détournement de pouvoir :

38. Considérant que le terrain d'assiette de la carrière, exploitée depuis 1952, est situé au sein d'un ensemble plus vaste de parcelles acquis par la commune en 1979 ; qu'aucun plan d'occupation des sols ou plan local d'urbanisme n'a jamais expressément permis l'exploitation de la carrière, l'autorisation d'exploiter délivrée en 1997 contrevenant sur ce point au plan d'occupation des sols approuvé en 1986 ; qu'alors qu'il n'est d'ailleurs pas établi que la SARL Les carrières de Mougins serait régulièrement autorisée par la commune de Mougins, qui le conteste, à occuper le site de la carrière et compte tenu notamment de ce qui a été dit au point 7, ni le délai d'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter, pendant lequel a été approuvé le plan de prévention des risques d'incendies de forêt et le nouveau plan local d'urbanisme, ni la volonté de la commune de récupérer la jouissance des parcelles dont elle est propriétaire en vue d'y implanter des terrains de sports conformément à la vocation de la zone Ns, ce qui relève de l'intérêt général, ne sont de nature à établir que le plan local d'urbanisme en vigueur, qui est dépourvu d'erreur de droit comme d'erreur manifeste d'appréciation et qui fonde le refus de renouvellement de l'autorisation d'exploiter, serait entaché d'un détournement de procédure ou d'un détournement de pouvoir ; qu'il en va de même des décisions préfectorales approuvant le plan de prévention des risques d'incendies de forêt et refusant l'autorisation d'exploiter ; que le but, étranger à l'intérêt général, que le préfet poursuivrait en réalité selon la société requérante, n'est au demeurant pas précisé ;

39. Considérant qu'il suit de ce qui a été dit précédemment que l'exploitation de la carrière des Peirous n'est pas compatible avec le plan local d'urbanisme de la commune de Mougins et le plan de prévention des risques d'incendies de forêt en vigueur sur son territoire ; que, dès lors, le préfet des Alpes-Maritimes était tenu de refuser le renouvellement de l'autorisation d'exploiter en litige ; qu'ainsi, les autres moyens soulevés par la SARL Les carrières de Mougins doivent être écartés comme inopérants ;

40. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL Les carrières de Mougins n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes en date du 1er février 2011 ; que, par suite, ses conclusions tendant à la délivrance de l'autorisation d'exploiter, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées au titre du remboursement de la contribution pour l'aide juridique et des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, alors qu'elle est la partie principalement perdante dans l'instance, doivent être rejetées ; que les conclusions de la commune de Mougins, qui n'a pas la qualité de partie à l'instance, tendant au bénéfice de ces dernières dispositions doivent également être rejetées ;

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 5 août 2013 est annulé.

Article 2 : L'intervention de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction de Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Corse est admise.

Article 3 : La demande présentée par la SARL Les carrières de Mougins devant le tribunal administratif de Nice, le surplus des conclusions de la requête d'appel et les conclusions de la commune de Mougins tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Les carrières de Mougins, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, à l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction de Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Corse et à la commune de Mougins.

Délibéré après l'audience du 8 décembre 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Lascar, président de chambre,

- M. Guidal, président assesseur,

- M. Chanon, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 21 décembre 2015.

N° 13MA04096

| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 21 décembre 2015, 13MA04096

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision