France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 01 décembre 2015, 13MA04807

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Tarascon a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône en date du 22 février 2012 portant application anticipée de certaines dispositions du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation sur le territoire de la commune, ensemble la décision du 29 juin 2012 ayant rejeté son recours gracieux.

Par un jugement n° 1205883 du 12 septembre 2013, le tribunal administratif de Marseille, après avoir admis l'intervention de la Communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette, a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 décembre 2013 et le 27 mars 2015, la commune de Tarascon, représentée par MeJ..., demande à la Cour dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 12 septembre 2013 ;

2°) de faire droit à sa demande d'annulation présentée en première instance ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est entaché d'irrégularité dans la mesure où les premiers juges ont méconnu les règles de dévolution de la charge de la preuve sur la condition de l'urgence, n'ont exposé aucune analyse critique de l'argumentation développée par elle et la Communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette sur ce point, ont retenu un argument justifiant l'urgence que le préfet n'avait pas invoqué et ont refusé de rouvrir l'instruction malgré sa demande destinée à lui permettre de produire une nouvelle pièce qu'elle n'avait pu produire auparavant ; l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été méconnu ;

- l'arrêté contesté est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence d'organisation d'une concertation avec le public, en violation de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; si l'arrêté a prévu, dans son article 5, les modalités de la concertation, celles-ci n'ont pas été mises en oeuvre dans les faits ; le tribunal n'a pas répondu à ce moyen ; la consultation des maires concernés, en application des dispositions des articles L. 562-2 et R. 562-2 du code de l'environnement, ne dispensait pas le préfet de mettre en oeuvre une procédure d'information et de participation du public ; les réunions des comités territoriaux auxquelles se réfère le jugement attaqué n'ont pu satisfaire aux exigences de concertation invoquées dès lors que ces réunions n'ont pas porté sur le projet de plan applicable à la commune ;

- l'article L. 562-2 du code de l'environnement est contraire à la Constitution ;

- le préfet a commis un détournement de procédure en palliant par une application immédiate du projet le retard mis par l'administration dans l'élaboration du plan ;

- le préfet a violé les dispositions de l'article L. 562-2 du code de l'environnement en rendant applicable immédiatement l'ensemble des dispositions du " dossier d'application anticipée " du plan sans qu'il existe un projet de plan et alors que seules les mesures justifiées par l'urgence et dont le contenu est suffisamment déterminé peuvent être appliquées de manière anticipée ;

- la condition de l'urgence, qui ne peut s'apprécier qu'au regard de la réalité du risque, n'était pas remplie ; les premiers juges ont dénaturé son moyen sur ce point ; l'aléa justifiant l'application anticipée de certaines dispositions du plan ne peut être différent de celui pris en compte pour l'élaboration du plan définitif ;

- la méthodologie utilisée pour caractériser l'aléa de référence est erronée et incohérente puisqu'elle procède par un agglomérat d'études hétérogènes réalisées entre 2002 et 2009, au lieu de recourir à une modélisation ; en ordonnant l'application anticipée de certaines dispositions du plan, le préfet a entaché sa décision d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'aléa justifiant une telle mesure et a outrepassé les pouvoirs qu'il tient des articles L. 562-1 et L. 562-2 du code de l'environnement ;

- l'arrêté contesté est illégale en ce qu'il ne prévoit pas de limitation dans le temps de l'application anticipée du plan ; les dispositions du décret du 28 juin 2011, en n'assurant pas le caractère provisoire des dispositions du plan de prévention des risques appliquées de manière anticipée, sont contraires à l'article L. 562-2 du code de l'environnement et au droit de propriété et à au principe de libre administration des collectivités territoriales garantis par la Constitution.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 25 février 2014, la Communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette, représentée par Me E..., conclut à l'annulation du jugement du 12 septembre 2013 et de l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 22 février 2012.

Elle soutient que :

- aucune concertation avec le public n'a été organisée, en violation de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et de l'article 2 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ;

- l'arrêté contesté n'est pas motivé sur l'urgence justifiant une application anticipée du projet de plan, sur l'impossibilité de suivre la procédure normale, sur l'application immédiate de l'ensemble des dispositions du projet concernant les biens et activités nouveaux et sur le choix de la méthode consistant à approuver un plan par commune ;

- les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet n'ont pas été définies dans l'arrêté prescrivant l'établissement du plan, ni dans aucun arrêté ultérieur ;

- ni le conseil municipal de la commune, ni l'assemblée délibérante de la communauté d'agglomération n'ont été associés à l'élaboration du projet ;

- à défaut d'avoir eu connaissance du règlement, du rapport de présentation et de la cartographie attachés aux arrêtés du même jour portant application d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le territoire des autres communes concernées, le conseil municipal de Tarascon n'a pu émettre son avis en tout connaissance de cause ;

- certains secteurs ne pouvaient être classés en zone rouge alors qu'il n'a pas été procédé à la création de zones d'expansion des crues sur le territoire de la commune et qu'en tout état de cause, l'autorité préfectoral ne pouvait y procéder ;

- les zones définies dans le plan litigieux ne correspondent pas au zonage prévu au II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;

- ces zones sont incohérentes et incompréhensibles ;

- des secteurs sont classés en zone rouge alors qu'ils ne répondent à la définition ni des zones de dangers, ni des zones de précaution ;

- les zones R1 n'ont pas été classées en zones de précaution parce qu'elles sont susceptibles d'aggraver les risques ou en provoquer de nouveau mais parce qu'elles sont destinées à absorber et subir les risques ;

- certaines zones du territoire de la commune ne devaient être classées ni en zones de danger, ni en zones de précaution ;

- ces classements sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation, de violation directe de la loi et de méconnaissance du principe de sécurité juridique ;

- le rapport de présentation n'indique pas l'origine de la carte utilisée et ne précise pas la technique d'agrandissement mise en oeuvre ;

- les contradictions entre le rapport de présentation, qui mentionne trois zones, et le règlement, qui en identifie quatre, portent atteinte à la sécurité juridique ; de même, il existe des incohérences entre le plan de zonages et le règlement, qui ne peuvent être considérées comme de simples erreurs de plume ;

- l'adoption d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles par commune constitue une atteinte au principe d'égalité, un détournement de pouvoir, une violation des règles de compétence et un détournement de procédure ;

- l'arrêté contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de la disproportion entre les risques encourus et les mesures qu'il comporte ;

- aucune urgence n'est établie ; l'urgence n'a été invoquée que dans le but d'éviter une enquête publique ;

- l'article R. 562-6 n'autorise pas une application immédiate de la totalité des prescriptions concernant les biens et activités nouveaux ;

- les exigences de l'article L. 562-3 concernent l'élaboration du projet de plan et non son adoption et s'imposent donc même en cas d'application anticipée du plan ;

- l'arrêté litigieux est illégal en ce qu'il ne prévoit pas de limitation dans le temps des mesures qu'il comporte ; en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires sur ce point, il appartenait au préfet d'y pourvoir dans son arrêté ;

- le refus du tribunal de rouvrir l'instruction a méconnu les exigences du procès équitable résultant de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 octobre 2014 et le 24 avril 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable à défaut de production de la délibération du conseil municipal autorisant le maire à ester en justice au nom de la commune ;

- les premiers juges ont pu régulièrement refuser de rouvrir l'instruction ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 110-1 du code de l'environnement est inopérant ;

- les articles L. 562-2 et R. 562-6 du code de l'environnement imposent uniquement une consultation des maires des communes concernées, ce qui a été fait en l'espèce ;

- les habitants de la commune ont été associés lors de deux réunions de comités territoriaux de concertation ;

- la circonstance que les mesures d'application immédiate reprennent l'ensemble des dispositions du projet ne méconnaît pas l'article L. 562-2 du code de l'environnement dès lors qu'elles ne concernent que les travaux nouveaux effectués par les propriétaires ;

- l'avancée du projet était suffisante pour permettre son application anticipée ;

- la condition de l'urgence était remplie ;

- la caractérisation de l'aléa de référence n'est entachée d'aucun erreur manifeste d'appréciation ; la méthode utilisée n'est affectée d'aucune irrégularité ; la commune n'établit pas en quoi l'absence de modélisation de la crue de référence aurait conduit à retenir des données erronées ;

- l'arrêté contesté n'avait pas à fixer une durée limitée d'application ;

- le choix de la crue de 1856 comme crue de référence n'est entaché ni d'inexactitude matérielle, ni d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la digue de la Montagnette a été considérée à juste titre comme ne présentant pas une protection suffisante.

Par un mémoire en intervention et un mémoire complémentaire, enregistrés les 25 mars 2015 et 30 avril 2015, la SARL Julien, M. ClaudeF..., M. H...D...et M. K... C..., représentés par Me G..., conclut à l'admission de leur intervention et à l'annulation du jugement du 12 septembre 2013, de l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 22 février 2012 et de la décision du 29 juin 2012 ayant rejeté le recours gracieux formé par la commune de Tarascon.

Ils soutiennent que :

- leur intervention doit être admise dès lors qu'ils ont intérêt à l'annulation de l'arrêté litigieux ;

- le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation en prenant comme référence la crue de 1856 au lieu de retenir la crue de 2003 ;

- l'arrêté contesté repose sur des faits matériellement inexacts puisque le débit de 12 500 m3/s pour la crue de 1856 est exagéré ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'illégalité en ce qu'il ne comporte aucune limite dans le temps ; le décret n° 2011-765 du 28 juin 2011 porte atteinte au droit de propriété et au principe de libre administration des collectivités territoriales garantis par la Constitution en ce qu'il ne prévoit pas une telle limite ; le moyen tiré de l'inconstitutionnalité du décret est opérant dès lors qu'il s'agit d'un vice qui lui est propre ;

- les motifs par lesquels le préfet entend justifier l'urgence ne sont pas justifiés ; le risque d'une nouvelle inondation n'est pas avéré ; le préfet ne démontre pas que le développement de l'urbanisation prévue dans le programme local de l'habitat concerne des zones à fort risque ; les constructions nouvelles envisagées se situent dans des zones ouvertes à l'urbanisation au sein même du plan ;

- l'appréciation de l'intensité du risque est entachée d'une erreur manifeste puisque, pour le nord, elle ne tient pas compte des ouvrages réalisés depuis 1856 et, pour le sud, elle anticipe la réalisation d'ouvrages qui n'existent pas encore et dont la construction n'est pas certaine ;

- le préfet a commis une erreur de fait en tenant compte, pour apprécier la résistance de la digue de la Montagnette, d'ouvrages non encore réalisés et a commis une erreur d'appréciation en estimant que cette digue n'offrait pas une protection suffisante ;

- les règlements d'urbanisme applicables sur le territoire de la commune offrent une protection suffisante des personnes et des biens ;

- l'erreur dans la détermination de l'aléa affecte le classement des parcelles opéré dans le règlement ;

- la délimitation de la tâche urbaine dans la zone urbanisée procède d'une erreur matérielle dans la détermination de la largeur de la bande de sécurité derrière la digue de la Montagnette et d'une erreur dans la détermination des enjeux résultant soit d'une erreur manifeste d'appréciation, soit d'une appréciation à la date de prescription du plan au lieu de celle de sa mise en application anticipée ;

- la détermination des enjeux est entachée d'inexactitude matérielle puisque plusieurs constructions n'ont pas été recensées ;

- ces omissions portent atteinte au principe d'égalité entre des constructions réalisées avant l'arrêté contesté et supportant un risque identique mais soumises à un zonage différent.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M.A...'hôte, premier conseiller,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- les observations de MeJ..., pour la commune de Tarascon,

- les observations de MeG..., pour la SARL Julien, M. ClaudeF..., M. H... D... et M. K... C...,

- et les observations de MeE..., pour Communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette.

Une note en délibéré, présentée pour la SARL Julien, M. ClaudeF..., M. H... D... et M. K... C..., a été enregistrée le 12 novembre 2015.

1. Considérant que, par un arrêté du 27 octobre 2008, le préfet des Bouches-du-Rhône a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation sur le territoire de la commune de Tarascon ; que, par un arrêté du 22 février 2012, il a ordonné la mise en application immédiate du projet de plan sur le fondement de l'article L. 562-2 du code de l'environnement ; que la commune de Tarascon fait appel du jugement du 12 septembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté, ainsi que de la décision du 29 juin 2012 ayant rejeté sont recours gracieux ;

Sur la recevabilité de l'appel :

2. Considérant que, par une délibération du 14 mai 2009, le conseil municipal de Tarascon a donné délégation au maire pour intenter au nom de la commune les actions en justice ou défendre la commune dans les actions intentées contre elle, tant en première instance qu'en appel ou en cassation, pour l'ensemble des contentieux, notamment administratif ; qu'il suit de là que le maire de Tarascon était régulièrement habilité pour former appel du jugement attaqué au nom de la commune ; que la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie doit dès lors être écartée ;

Sur l'intervention de la communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette :

3. Considérant que l'intervenant en première instance qui a qualité pour faire appel ne peut être intervenant en appel ; que la personne qui intervient en première instance, soit en demande soit en défense, a qualité pour faire appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention si elle aurait eu qualité, soit pour introduire elle-même le recours sur lequel statue ce jugement, soit pour former tierce-opposition à ce dernier ;

4. Considérant que la communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette est intervenue en demande devant le tribunal, qui a statué contrairement à son intervention ; qu'elle avait qualité pour faire appel du jugement attaquée dès lors qu'en vertu des compétences obligatoirement dévolues aux communautés d'agglomération par l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et aux effets d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation, elle aurait eu qualité pour contester elle-même l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 22 février 2012 ; que le jugement lui a été notifié le 17 octobre 2013 ; que son mémoire en intervention présenté devant la Cour a été enregistré le 25 février 2014, soit après le délai d'appel ; que, dans ces circonstances, l'intervention de la communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette est irrecevable ;

Sur l'intervention de la SARL Julien, M. ClaudeF..., M. H...D...et M. K... C... :

5. Considérant que la SARL Julien, M. ClaudeF..., M. H...D...et M. K... C..., qui n'avaient pas qualité pour faire appel du jugement attaqué et établissent être propriétaires fonciers sur le territoire de la commune de Tarascon, justifient d'un intérêt suffisant, eu égard à la nature et à l'objet du litige, à obtenir l'annulation des décisions contestées ; que leur intervention doit être admise ;

Sur la régularité du jugement :

6. Considérant, en premier lieu, que le jugement énonce les motifs de fait et de droit sur lesquels se sont fondés les premiers juges pour écarter le moyen tiré de ce que la condition de l'urgence posée par l'article L. 562-2 du code de l'environnement n'était pas remplie ; que le tribunal n'était pas tenu de répondre à l'ensemble de l'argumentation soulevée devant lui par la commune de Tarascon et par la communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette ; que le jugement attaqué n'est dès lors pas entaché d'insuffisance de motivation sur ce point ; que la circonstance que les premiers juges auraient inversé la charge de la preuve sur la condition de l'urgence affecte le cas échéant le bien-fondé du jugement mais est sans incidence sur sa régularité ;

7. Considérant, en deuxième lieu, que, par une ordonnance du président du tribunal administratif de Marseille en date du 13 juin 2013 et comme en avaient été averties les parties par un courrier du 28 mars 2013, l'instruction a fait l'objet d'une clôture à effet immédiat en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative ; que la commune de Tarascon n'établit pas avoir été dans l'impossibilité de produire avant la clôture de l'instruction le rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable intitulé " Elaboration des Plans de Prévention des Risques Inondation (PPRI) du Rhône. Communes d'Arles, Boulbon, Saint-Pierre de Mézoargues et Tarascon (Bouches du Rhône) " daté de mars 2013 ; qu'ainsi, elle n'est pas fondée à soutenir qu'en refusant de faire droit à sa demande de rouvrir l'instruction, le tribunal l'aurait empêchée de produire ce rapport et aurait ainsi méconnu le principe du contradictoire ; que l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'a dès lors pas été méconnu ;

8. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutient la commune de Tarascon, le tribunal a répondu au moyen tiré de ce que les modalités de la concertation avec le public définies à l'article 5 de l'arrêté du 27 octobre 2008 ayant prescrit l'élaboration du plan, n'auraient pas été effectivement mises en oeuvre ; qu'en tout état de cause, la mise en application anticipée du projet de plan est régie par les articles L. 562-2 et R. 562-6 du code de l'environnement, qui n'imposent pas une telle procédure ; que les dispositions du 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dans leur rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté, se bornent à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d'autres lois ; qu'elles n'impliquent, par elles-mêmes, aucune obligation de procéder à l'association du public au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ; qu'en l'absence de disposition législative ayant organisé les modalités d'une telle participation dans le cas d'une mise en application anticipée du projet de plan, la méconnaissance du principe de participation du public énoncé au 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ne saurait être utilement invoquée ; que le moyen soulevé était ainsi inopérant ; qu'en n'y répondant pas, les premiers juges n'auraient donc pas commis d'irrégularité ;

Sur la légalité des décisions contestées :

9. Considérant que l'article L. 562-1 du code de l'environnement prévoit que l'Etat arrête des plans de prévention des risques naturels prévisibles, tels que, notamment, les inondations ; que ces plans ont notamment pour objet, en vertu du II de cet article, de délimiter les zones exposées à ces risques et de définir, compte tenu de leur gravité, les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises dans ces zones, lesquelles peuvent consister en l'interdiction de tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation ; qu'en vertu de l'article L. 562-2 du même code, lorsqu'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles contient certaines des dispositions mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 et que l'urgence le justifie, le préfet peut, après consultation des maires concernés, les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée, par une décision rendue publique ; que le même article ajoute que ces dispositions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan finalement approuvé ;

10. Considérant, en premier lieu, que, pour le motif énoncé au point 7, le moyen tiré de ce qu'aucune procédure de concertation avec le public n'a été mise en oeuvre préalablement à l'édiction de l'arrêté du 22 février 2012 doit être écarté ;

11. Considérant, en deuxième lieu, que, dans sa décision n° 2014-411 QPC du 9 septembre 2014, le Conseil constitutionnel, saisi à l'initiative de la commune de Tarascon, a estimé que l'article L. 562-2 du code de l'environnement était conforme à la Constitution ; que l'exception d'inconstitutionnalité de la loi soulevée devant la Cour ne peut dès lors être accueillie ;

12. Considérant, en troisième lieu, que l'article L. 562-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 222 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 et entrée en vigueur le 14 juillet suivant, ne prévoit aucun délai au-delà duquel les dispositions du projet de plan faisant l'objet d'une application anticipée cessent d'être opposables ; que le dernier alinéa de l'article R. 562-2 du même code fixe un délai de trois ans, prorogeable une fois dans la limite de dix-huit mois, pour l'approbation du plan ; qu'il résulte cependant de l'article 2 du décret n° 2011-765 du 28 juin 2011 que ces dispositions ne sont pas applicables aux plans dont l'élaboration a été prescrite avant le 1er août 2011 ; qu'il suit de là que, pour les projets de plan faisant l'objet d'une application anticipée postérieurement au 14 juillet 2010 et dont l'élaboration a été prescrite antérieurement au 1er août 2011, aucune disposition législative ou réglementaire ne détermine de limite dans le temps à l'opposabilité immédiate de leurs dispositions ; qu'il est soutenu que le décret du 28 juin 2011 ou, subsidiairement, l'arrêté contesté du 22 février 2012, en s'abstenant de fixer une telle limite, aurait méconnu le droit de propriété et le principe de libre administration des collectivités territoriales consacrés et garantis par la Constitution ;

13. Considérant qu'en vertu de l'article L. 562-2 du code de l'environnement, les dispositions du projet de plan cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé ; qu'elles revêtent dès lors, par l'effet même de la loi, un caractère provisoire ; qu'il suit de là que l'absence, dans le décret du 28 juin 2011 ou dans l'arrêté du 22 février 2012, de fixation d'une limite temporelle à l'opposabilité anticipée des dispositions du projet de plan n'a pas eu pour effet de conférer à ces dispositions un caractère permanent ; qu'il appartient au préfet, dans les cas où le projet serait abandonné ou si sa finalisation prenait un retard tel que son application anticipée ne pourrait plus être regardée comme étant provisoire, de mettre fin à l'opposabilité immédiate des dispositions concernées ; qu'ainsi, ni le décret du 28 juin 2011, ni l'arrêté du 22 février 2012 n'ont porté à l'exercice du droit de propriété une atteinte disproportionnée à l'objectif de sécurité publique auquel répond l'application anticipée du projet de plan ;

14. Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé ; qu'en tout état de cause, la décision du préfet de rendre opposable de manière anticipée certaines dispositions du projet de plan, jusqu'à l'approbation du plan, ne porte en elle-même atteinte à aucune compétence ou prérogative dévolue aux collectivités territoriales ; que, par suite, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales en s'abstenant de fixer un délai à l'approbation des plans faisant l'objet d'une application anticipée postérieurement au 14 juillet 2010 et dont l'élaboration a été prescrite antérieurement au 1er août 2011 ;

15. Considérant, en quatrième lieu, que l'article L. 562-2 du code de l'environnement a entendu limiter la possibilité d'application immédiate des projets de plans de prévention des risques naturels prévisibles aux dispositions mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1, c'est-à-dire aux dispositions applicables aux travaux décidés par les propriétaires, en en excluant les dispositions des 3° et 4° du II du même article qui seules permettent de prescrire des travaux de mise en conformité aux collectivités territoriales et aux particuliers ; qu'il ne résulte pas de ce texte, et pas davantage de l'article R. 562-6, qu'une partie seulement des dispositions mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1, et non toutes, pourraient faire l'objet d'une application immédiate ; qu'ainsi, les moyens tirés du détournement de procédure et de l'erreur de droit ne peuvent être accueillis ;

16. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de plan, qui contenait certaines des dispositions mentionnées au 1° et au 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, était insuffisamment avancé pour permettre sa mise en application anticipée ;

17. Considérant, en sixième lieu, qu'il ressort du rapport de présentation que le risque d'inondation, en prévention duquel a été conçu le plan litigieux, est celui du retour de crues d'une ampleur comparable à celle de 1856 dont le débit est évalué à 12 500 m3/s ; que l'ampleur de cette crue, qui ne peut être déterminée avec une exacte précision, est admise par la plupart des études produites au dossier, même si certains documents retiennent un débit inférieur de 12 000 m3/s, voire de 11 640 m3/s, lequel en toute hypothèse reste plus important que celui de la crue de 2003 ; qu'il n'est pas établi, en tout état de cause, que l'erreur d'évaluation éventuellement commise par l'administration aurait eu une incidence effective sur la cartographie des zones définies dans le projet de plan ou sur le règlement applicable dans ces zones ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le préfet aurait entaché sa décision d'illégalité en retenant les inondations de 1856 comme crue de référence avec un débit de 12 500 m3/s, ne peut être accueilli ;

18. Considérant, en septième lieu, qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la survenance d'un évènement comparable à la crue de 1856 serait dénuée de probabilité, alors qu'en 2003 est survenue une inondation d'un débit quasi équivalent ; qu'il n'est pas établi par ces mêmes pièces, que les ouvrages de protection existants et les travaux d'aménagement réalisés rendent impossible une nouvelle inondation de même gravité ; que les différentes études produites au dossier révèlent en effet que, mis à part les secteurs du massif de la Montagnette, la totalité de la superficie de la commune est située en zone inondable ; qu'il ressort également de ces études, en particulier du rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable, que le territoire communal est exposé à d'autres débordements que ceux du Rhône, en provenance de La Durance et du bassin du Vigueirat ; qu'à supposer même que l'administration ait sous-estimé la capacité de la digue de la Montagnette à résister à un évènement comparable à la crue de référence, cet ouvrage, ainsi que la digue construite par la Compagnie Nationale du Rhône, sont situés au nord de la commune et n'offrent donc qu'une protection partielle du territoire communal ; qu'il n'est pas contesté que les autres ouvrages de protection, tel que le remblai ferroviaire entre Tarascon et Arles, ne sont pas d'une solidité suffisante ; que le risque d'inondation demeure donc ;

19. Considérant qu'il n'est pas démontré que les règles d'urbanisme définies par la commune comportent des prescriptions suffisantes pour assurer la protection des personnes et des biens ; qu'en admettant que les 150 logements dont la construction est prévue dans le programme local de l'habitat ne soient pas tous localisés dans une zone à fort aléa et même si ce programme a été élaboré en tenant compte des zones d'expansion des crues, la potentialité de l'édification de constructions nouvelles dans des zones inondables suffit à justifier l'urgence à identifier les zones à risque et à mettre en application, dans chacune d'elles, les prescriptions appropriées au regard de l'intensité de l'aléa pour prévenir les dommages aux personnes et aux biens ; que ni la circonstance que l'établissement du plan ait été prescrit quatre ans auparavant ni celle, à la supposer avérée, que l'administration se serait fondée sur une appréciation exagérée de l'aléa, ne sont en elles-mêmes de nature à ôter à l'application anticipée des mesures qui y sont prévues, leur caractère d'urgence ; que le moyen tiré de ce que condition de l'urgence ne serait pas remplie doit par conséquent être écarté ;

20. Considérant, en huitième lieu, que le zonage réglementaire défini par le projet de plan a été élaboré à partir d'un croisement entre l'aléa et les enjeux ; qu'il est reproché à l'administration d'avoir déterminé l'aléa à partir d'un " agglomérat " d'études disparates sans avoir procédé à une modélisation du risque sur le territoire de la commune de Tarascon ; qu'il lui est fait grief également d'avoir établi une cartographie de l'aléa en se fondant, pour le nord du territoire communal, sur une étude historique de la crue de 1856 n'ayant pas tenu compte de certains ouvrages ou travaux réalisés depuis cette date et, pour le sud du territoire, sur une étude ayant pris en compte des ouvrages à l'état de projet ; que la caractérisation de l'aléa reposerait ainsi sur une méthode incohérente, ne correspondrait pas à la réalité existante à la date de l'arrêté contesté et serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

21. Considérant, toutefois, qu'il n'est pas établi, par les pièces produites, que les erreurs et approximations éventuellement commises par l'administration dans la détermination de l'aléa, qui comporte inévitablement une marge d'approximation, ont conduit à une délimitation manifestement erronée des différentes zones définies dans le projet de plan ou, pour tout ou partie de ces zones, à des prescriptions manifestement excessives au regard du risque réel ;

22. Considérant, en neuvième lieu, que le rapport de présentation indique, dans son paragraphe 3.5.3.1., que, derrière chaque ouvrage de protection, il convient de définir une bande de sécurité ; que, selon le paragraphe 4.6.3., cette bande est classée en zone RH dans laquelle toute nouvelle construction est interdite ; que, pour déterminer la dimension de cette zone, le rapport se réfère à la " doctrine Rhône " selon laquelle la dimension de la bande de sécurité dépend de la différence entre la cote de référence dans le lit mineur et les terrains en arrière de la digue ; que la doctrine invoquée précise que la bande ne peut être inférieure à 100 mètres pour les digues de premier rang et inférieure à 50 mètres pour les digues de second rang ;

23. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'en instituant une bande de sécurité de 400 mètres, l'administration aurait à tort regardé la digue de la Montagnette comme un ouvrage de premier rang ;

24. Considérant que la SARL Julien, M. F... et M. D...ne démontrent pas que des parcelles leur appartenant seraient classées à tort en zone RH en se prévalant de cartes représentant la hauteur d'eau en cas de crue et non la différence altimétrique entre le lit mineur du cours d'eau et les terrains situés en arrière de l'ouvrage de protection ; qu'en tout état de cause, la " doctrine Rhône " à laquelle se réfère le rapport de présentation n'interdit pas au préfet de définir une bande de sécurité égale à 400 mètres dans le cas d'une différence altimétrique comprise entre 2,50 mètres et 4 mètres ; que le moyen tiré de ce que le préfet aurait fait une inexacte application de cette doctrine doit dès lors être écarté ;

25. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'une bande de sécurité de 400 mètres derrière la digue de la Montagnette soit manifestement excessive au regard de l'intensité du risque d'inondation existant ;

26. Considérant, en dixième lieu, qu'il est soutenu encore que la détermination des enjeux serait entachée d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation ;

27.Considérant, d'une part, que si la carte apparaissant à l'annexe 4a, intitulée " définition des enjeux ponctuels ", a omis de recenser un gymnase situé à la périphérie nord de l'agglomération, cette construction apparaît sur la carte de l'annexe 1 ayant pour objet de délimiter les zones urbaines ; que l'omission alléguée d'autres constructions ou aménagements n'est étayée d'aucune pièce probante ; que, par suite, il n'est pas établi que la délimitation des zones urbaines retenue dans le projet de plan reposerait sur des faits matériellement inexacts ;

28. Considérant, d'autre part, que s'il est soutenu que la délimitation des contours des zones urbaines a évolué au cours de la période d'élaboration du projet, il ne ressort nullement des pièces du dossier que l'administration n'aurait pas tenu compte, dans la détermination des enjeux, de l'évolution de l'urbanisation de la commune entre la date à laquelle l'élaboration du plan a été prescrite et celle à laquelle sa mise en application anticipée a été ordonnée, ainsi que des nouvelles autorisations d'urbanisme délivrées au cours de cette période ; que si la délimitation des zones urbaines dépend de la densité et de la nature de l'habitat, aucune règle ni aucun principe n'impose cependant d'y inclure toutes les parties du territoire communal comportant des constructions ou encore les terrains d'assiette des projets ayant donné lieu à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme ; qu'ainsi, l'administration a pu légalement retenir une délimitation des zones urbaines plus réduite que celle initialement définie, alors même que de nouvelles constructions auraient été édifiées et ne pas y inclure tous les terrains d'assiette des projets ayant donné lieu à la délivrance d'autorisations d'urbanisme ; qu'il n'est pas démontré, dans ces conditions, que la délimitation des zones urbaines retenue dans le projet de plan ne correspondrait pas à la réalité existante à la date de l'arrêté contesté ;

29. Considérant, en onzième lieu, que le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé ;

30. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Tarascon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter également ses conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D É C I D E :

Article 1er : L'intervention de la communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette n'est pas admise.

Article 2 : L'intervention de la SARL Julien, M. ClaudeF..., M. H...D...et M. K... C... est admise.

Article 3 : La requête de la commune de Tarascon est rejetée.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Tarascon, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, à la Communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette, à la SARL Julien, à M. ClaudeF..., à M. H...D...et à M. K... C....

N° 13MA04807

| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 01 décembre 2015, 13MA04807

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision