| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 07 juillet 2015, 13MA01402

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E...C...a demandé au tribunal administratif de Marseille de constater que l'auberge des Rastels sise à Savournon n'était affectée à aucune mission de service public et faisait partie du domaine privé de la commune et que son éviction était de ce fait illégale, d'annuler la décision implicite de la commune de Savournon ayant rejeté se demande préalable indemnitaire formée le 4 juillet 2011 et de condamner la commune de Savournon à lui verser la somme de 82 020 euros en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis à la suite de cette éviction illégale.

Par un jugement n° 1105245 du 21 janvier 2013, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 avril 2013 et le 8 octobre 2014, M. C..., représenté par la SCP d'avocats Gerbaud-Aoudiani-Charmasson-Cotte-Moineau-B..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 21 janvier 2013 ;

2°) d'annuler la décision implicite de la commune de Savournon ayant rejeté sa demande préalable indemnitaire formée le 4 juillet 2011 ;

3°) de condamner la commune de Savournon à lui verser la somme de 107 020 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis suite à son éviction illégale ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Savournon une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, le contrat le liant à la commune constitue un bail commercial, la commune commettant une erreur manifeste d'appréciation et un détournement de pouvoir et ne démontrant pas en quoi l'auberge " Les Rastels " présente les caractéristiques d'un bien appartenant au domaine public avec accomplissement d'une mission de service public, dès lors que la préparation des repas pour la cantine de l'école résulte d'une convention tripartite conclue en 2005 indépendamment du bail commercial, que lui-même n'intervenait qu'en tant que prestataire de service, qu'aucun équipement spécifique n'était dédié à la préparation des repas de l'école, qu'il est propriétaire de l'ensemble du mobilier et des équipements garnissant l'auberge et que la commune n'a réalisé aucun investissement dans les locaux depuis sa création ;

- les moyens avancés par la commune pour justifier la rupture du bail ne sont pas fondés, dès lors que n'existait aucune obligation d'assurer la continuité du service public de la préparation des repas pour l'école communale et qu'il a respecté sa seule obligation tenant au paiement des loyers, que le courrier de rupture de la convention n'est pas motivé, que le défaut d'entretien des lieux ne peut lui être reproché, et que l'emploi de sa femme en tant que salariée de l'entreprise ne peut être retenue à son encontre ;

- la commune a commis une faute en l'évinçant sans respecter les termes du contrat, la nature de bail commercial n'ayant jamais été remise en cause jusqu'à son éviction, ce qui justifie une indemnisation de 37 500 euros pour perte de revenus ;

- la commune a commis une faute tenant à l'erreur de qualification du contrat, impliquant l'indemnisation d'un préjudice financier de 46 000 euros correspondant au montant acquitté pour le rachat du bail commercial en 1996 et de 23 520 euros correspondant au montant excessif des loyers versés pendant 56 trimestres ;

- à titre subsidiaire, si la qualification de convention d'occupation du domaine public devait être retenue, l'absence de motif d'intérêt général de nature à justifier la résiliation de ladite convention avant terme constitue une faute impliquant l'indemnisation des préjudices subis du fait de la perte d'emploi, du coût du rachat en 1996 du bail commercial et des montants excessifs des loyers versés.

Par ordonnance du 16 février 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 17 mars 2015 et a été reportée au 14 avril 2015 par ordonnance du 17 mars 2015.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mars 2015, la commune de Savournon, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. C... d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. C...ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour M. C...a été enregistré le 14 avril 2015, M. C...concluant aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens.

Les parties ont été informées, le 27 mai 2015, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître de l'action en responsabilité dirigée contre la commune concernant la gestion par celle-ci de son domaine privé.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Le président de la Cour a désigné Mme Evelyne Paix, président assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Bédier, président de la 7ème Chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jorda-Lecroq,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., représentant M.C..., et de MeD..., représentant la commune de Savournon.

Une note en délibéré présentée par Me D...a été enregistrée le 22 juin 2015.

1. Considérant que M. C...a acquis auprès de la société les Rastels, le 28 juin 1996, un fonds de commerce de restaurant-hôtel-chambre d'hôte-gaz-débit de boisson-épicerie-boulangerie exploité sur le territoire de la commune de Savournon ; que le 1er décembre 2001, M. C...et la commune de Savournon ont conclu un bail en vue de l'occupation du " centre d'accueil et d'animation sportive ", dite auberge des Rastels et propriété de la commune, pour une durée de neuf ans avec terme prévu au 30 novembre 2010 ; que le 6 septembre 2005, la commune de Savournon a conclu une convention tripartite avec M. C... et l'association AREDES en vue de la gestion de la cantine scolaire, M.C..., en qualité de gérant de l'auberge " les Rastels ", s'engageant à fournir, tous les jours de l'année scolaire, à compter de l'année 2007, des repas pour les enfants de l'école primaire et maternelle de la commune ; que le 31 août 2009, le maire de Savournon a décidé de ne pas renouveler ladite convention tripartite ; que par délibération du 23 octobre 2009, le conseil municipal a envisagé la résiliation unilatérale du bail du 1er décembre 2001, regardé comme une convention d'occupation du domaine public communal, et a chargé le maire d'inviter M. C...à présenter ses observations, puis, par délibération du 4 décembre 2009, a décidé de résilier unilatéralement la convention d'occupation du domaine public dont il s'agit, avant terme et sans indemnité, en donnant à M. C...un délai de vingt un jours pour libérer les lieux ; que le recours pour excès de pouvoir formé par M. C... à l'encontre de ces délibérations a été rejeté par un jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 mai 2012 devenu définitif ; que M. C... a formé un recours préalable indemnitaire reçu par la commune le 11 mai 2011 qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet ; qu'il relève appel du jugement du 21 janvier 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à ce que le tribunal constate que l'auberge des Rastels sise à Savournon n'était affectée à aucune mission de service public et faisait partie du domaine privé de la commune et que son éviction était de ce fait illégale, annule la décision implicite de la commune de Savournon ayant rejeté se demande préalable indemnitaire formée le 4 juillet 2011 et condamne la commune de Savournon à lui verser la somme de 82 020 euros en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis à la suite de cette éviction illégale, M.C..., en appel, ne reprenant pas ses conclusions en déclaration de droits et portant ses prétentions indemnitaires à la somme de 107 020 euros ;

Sur la demande indemnitaire :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Savournon :

2. Considérant que M. C...soutient, comme il l'avait fait devant les premiers juges, que le bail le liant à la commune constitue un bail commercial relatif à l'occupation d'un bien appartenant au domaine privé de la commune et dont la résiliation avant terme présente un caractère fautif ouvrant droit à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis ; que toutefois, ainsi que l'ont retenu à juste titre les premiers juges, indépendamment de la qualification donnée par les parties à une convention par laquelle une personne publique confère à une personne privée le droit d'occuper un bien dont elle est propriétaire, l'appartenance au domaine public d'un tel bien était, avant la date d'entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, dont la partie législative est issue de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006, subordonnée, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'auberge des Rastels, qui est la propriété de Savournon, petite commune rurale d'environ 250 habitants, fait partie intégrante, ainsi que cela ressort notamment de la délibération du conseil municipal en date du 3 juin 1996, antérieure à la signature du contrat en cause, du " complexe d'accueil touristique communal ", dénommé " centre d'accueil et d'animation sportive ", dédié dès l'origine au service public communal de tourisme et d'animation en milieu rural et spécialement aménagé à cet effet, en comprenant en particulier une cuisine, une salle à manger, un bar épicerie, et un ensemble de cinq chambres avec sanitaires, équipements dont les travaux d'aménagement ont été réalisés aux frais de la commune ; que M. C...a, en outre, dans ces mêmes locaux, à compter de 2007, participé au service public de restauration scolaire par la préparation et la fourniture des repas de l'école maternelle et primaire de la commune de Savournon en vertu d'une convention tripartite conclue le 6 septembre 2005 ; qu'ainsi, les locaux en cause constituent des dépendances du domaine public communal, contrairement à ce que soutient M.C... ; que la seule circonstance, à la supposer établie, que les clauses du contrat ne seraient pas exorbitantes du droit commun est sans incidence sur la qualification du contrat en cause ;

3. Considérant, d'une part, qu'il résulte de l'instruction que, pour justifier la décision du 4 décembre 2009 par laquelle elle a mis fin, avant le terme prévu, à la convention d'occupation temporaire du domaine public du 1er décembre 2001, la commune s'est fondée sur les motifs tirés de ce que, alors que l'auberge des Rastels était restée fermée durant la majeure partie de la saison estivale 2009 et que les habitants ne la fréquentaient plus, les absences et les difficultés de M. C...avaient occasionné des perturbations au bon fonctionnement de la cantine scolaire ainsi que des dysfonctionnements préjudiciables à sa bonne gestion ; que cette situation a rendu nécessaire la dénonciation de la convention tripartite signée pour assurer le service public de fourniture de repas à la cantine scolaire de l'école communale et a perturbé la gestion de la cantine en rendant impossible le respect du principe de continuité du service public, alors que l'auberge des Rastels, qui demeure la propriété de la commune, est, ainsi que cela a été dit précédemment, équipée pour assurer ce service ; qu'en se bornant à soutenir que les fréquentes fermetures de l'auberge étaient dues à son état de santé et qu'elles n'étaient pas intervenues en saison touristique, et que le mauvais état des installations de l'établissement tel qu'il a été constaté ne saurait lui être reproché, M. C...n'établit pas, ainsi que l'ont également retenu à juste titre les premiers juges, que les motifs ainsi invoqués par la commune seraient fondés sur des faits matériellement inexacts ou entachés d'une erreur manifeste d'appréciation, ou encore de détournement de pouvoir ; que la commune a pu régulièrement mettre fin à l'autorisation d'occupation du domaine public en raison de l'inobservation par M. C...des clauses et conditions de ladite autorisation, en particulier concernant l'ouverture de l'auberge et l'entretien des installations ; qu'ainsi, M. C...n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de la commune pour une faute tenant à l'illégalité de la décision de résiliation du 4 décembre 2009 ;

4. Considérant, d'autre part, qu'en revanche, en signant le 1er décembre 2001 avec M. C... un " bail commercial " d'une durée de neuf ans pour l'occupation de l'auberge des Rastels, la commune de Savournon s'est méprise d'une manière durable sur la situation juridique de l'immeuble en cause, qui constitue une dépendance du domaine public communal, et a laissé espérer à M. C...que celui-ci occupait cet immeuble dans les conditions prévues par la législation sur les baux commerciaux, commettant ainsi une faute de nature à engager sa responsabilité, les circonstances que M. C...n'a pas exploité l'auberge des Rastels dans des conditions satisfaisantes, laissant l'immeuble dans un état nécessitant la réalisation de nombreux travaux pour réparer les désordres affectant le bien, et que ses lacunes dans l'accomplissement de la mission qui lui était confiée dans la confection des repas servis aux élèves de l'école communale ont conduit la commune à résilier ladite convention, n'étant pas de nature à atténuer ladite responsabilité ;

En ce qui concerne les préjudices :

5. Considérant que M. C...soutient, comme il l'avait fait devant le tribunal, qu'il doit être indemnisé des chefs de préjudices résultant de la perte d'emploi occasionnée par la résiliation de la convention d'occupation du domaine public, de l'obligation de lui restituer le prix acquitté pour l'acquisition du fonds de commerce en 1996 et du caractère excessif des loyers acquittés, les moyens invoqués à l'appui de ces prétentions, qui ne comportent aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal, ont été écartés à bon droit par les premiers juges ; qu'il y a lieu, dès lors, par adoption des motifs retenus ceux-ci, d'écarter les moyens ainsi articulés par M.C... ; qu'ainsi, les conclusions indemnitaires de celui-ci, tant dans la limite de celles présentées devant le tribunal que de celles, en tout été de cause, présentées devant la Cour, doivent être rejetées ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire et à demander l'annulation dudit jugement ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

8. Considérant que, d'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Savournon, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. C...au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C...la somme que demande la commune de Savournon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Savournon tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... C...et à la commune de Savournon.

Délibéré après l'audience du 16 juin 2015, où siégeaient :

- Mme Paix, président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. A...et Mme Jorda-Lecroq, premiers conseillers.

Lu en audience publique, le 7 juillet 2015.

''

''

''

''

N° 13MA01402 5

acr