| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 26 juin 2015, 13MA02409

Vu la requête, enregistrée le 14 juin 2013 au greffe de la Cour, sous le n° 13MA02409, présentée pour M. B...A..., demeurant..., par MeC... ;

M. A...demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1102196 en date du 16 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 janvier 2011 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique les travaux de réalisation d'un jardin d'enfants et déclaré cessible à cette fin le terrain cadastré section BS n° 61 à Cagnes-sur-Mer ;

2°) de déclarer illégale la déclaration d'utilité publique et d'annuler par voie de conséquence l'arrêté de cessibilité du préfet des Alpes-Maritimes en date du 5 janvier 2011 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Cagnes-sur-Mer la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté de cessibilité sans motiver leur décision quant à la régularité de la publication de la délégation de signature, or la publication au recueil des actes administratifs du département n'est suffisante que si la diffusion de celui-ci le rend aisément consultable par les tiers ce qui n'est vraisemblablement pas le cas en l'espèce ;

- l'arrêté de cessibilité a été pris sur la base d'une déclaration d'utilité publique entachée de nullité ;

- la concomitance entre le projet de jardin d'enfants décidé par la commune de Cagnes-sur-Mer en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation et l'annonce du plan de lutte contre les inondations devant lever les contraintes d'inconstructibilité sur le terrain révèle le détournement de pouvoir commis par la commune ;

- le but poursuivi par la commune est purement financier en cherchant à acquérir à moindre coût une parcelle de 300 mètres carrés dans un quartier en plein développement avant qu'elle ne redevienne constructible ;

- la commune a proposé d'acquérir le terrain à l'amiable pour 32 900 euros en 2011, alors qu'il avait refusé une offre à 91 469 euros en 2004, et que l'expert Gallinelli a évalué en mai 2012 la valeur vénale corrigée du terrain à 227 700 euros ;

- la décision du juge de l'expropriation du 23 février 2012 a constaté le caractère dolosif de l'opération, sans que le préfet puisse utilement invoquer à cet égard la possibilité de rétrocession du terrain ;

- il n'a jamais prétendu que la commune avait décidé d'acquérir sa parcelle pour la revendre, mais bien pour devenir propriétaire à moindre coût au moyen d'une opération d'aménagement superflue ;

- contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, il n'attaquait la déclaration d'utilité publique que par voie d'exception selon la théorie des opérations complexes, et demandait l'annulation de l'arrêté de cessibilité ;

- le projet de jardin d'enfants ne répond à aucune nécessité dès lors qu'existent déjà un jardin d'enfants à 200 mètres et le jardin de la Villette doté d'aires de jeux ;

- la parcelle BS 61, longée par une voie empruntée par des poids lourds, peu ensoleillée et proche d'un débit de boisson, n'est pas propice à un tel projet ;

- d'autres terrains non bâtis présentent des caractéristiques plus appropriées dans le quartier de la gare, moyen auquel le tribunal administratif n'a pas répondu de manière motivée ;

- la commune a vendu un terrain situé entre sa parcelle et la gare qui aurait permis la réalisation du projet dans de meilleures conditions sans expropriation ;

- dans ces conditions les avantages de l'opération envisagée ne peuvent justifier la grave atteinte portée à son droit de propriété, alors que son terrain n'est pas en friche mais entretenu ;

- l'enquête publique, qui ne répertorie que l'avis de 37 personnes dont certaines n'habitent pas le quartier, est insuffisante et le public a été mal informé ;

- le dossier d'enquête a méconnu les exigences de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation, dès lors que la notice explicative et d'impact ne mentionne aucun inconvénient du site choisi ni même le classement du terrain en zone inondable, et est insuffisante sur le plan environnemental contrairement à l'article R. 122-9 du code de l'environnement, ce qui a nui à l'information complète du public ;

- l'appréciation sommaire des dépenses qui mentionne un prix d'acquisition du terrain de 29 000 euros est incohérente, alors que la valeur d'acquisition réelle à 251 400 euros rend le coût du projet prohibitif ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le courrier du 31 mars 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ;

Vu l'avis d'audience adressé le 4 mai 2015 portant clôture d'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 juin 2015 :

- le rapport de Mme Hameline, premier conseiller ;

- et les conclusions de M. Revert, rapporteur public ;

1. Considérant que, par un arrêté pris le 5 janvier 2011 sur demande de la commune de Cagnes-sur-Mer, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique les travaux de réalisation d'une aire de jeux pour enfants entre la rue Hélène Boucher et la rue de Villeneuve dans le quartier de la Gare, et a déclaré cessible la parcelle y afférente cadastrée section BS n° 61, propriété de M. B...A...; que M. A...a demandé l'annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Nice, qui a rejeté sa demande par un jugement du 16 avril 2013 ; que M. A... interjette appel dudit jugement et demande à la Cour d'annuler l'arrêté préfectoral du 5 janvier 2011 en tant qu'il rend cessible le terrain d'assiette du projet ;

Sur la régularité du jugement contesté :

2. Considérant, en premier lieu, que, si dans son mémoire introductif d'instance devant le tribunal administratif M. A...a présenté des conclusions contre la décision de cessibilité frappant sa parcelle en excipant à l'encontre de celle-ci de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique résultant du même arrêté préfectoral, les conclusions finales de son mémoire tendaient également par voie d'action à faire " annuler l'arrêté déclaratif d'utilité publique du 5 janvier 2011 et par voie de conséquence tous les actes subséquents dont l'arrêté de cessibilité du 5 janvier 2011" ; qu'ainsi, les premiers juges n'ont commis aucune erreur sur la portée des conclusions dont ils étaient saisis en estimant que le recours contentieux de M. A...tendait à l'annulation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 5 janvier 2011 dans sa totalité ;

3. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des mentions du jugement contesté et notamment de son point 2 que les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen tiré du défaut de délégation de signature régulière de l'auteur de l'arrêté du 5 janvier 2011 dans ses différentes branches, en relevant notamment que la décision de délégation de signature conférée par le préfet des Alpes-Maritimes à M. Gavory le 18 août 2010 avait été publiée au recueil des actes administratifs du même jour ; que l'appelant n'est pas non plus fondé à soutenir que le tribunal administratif aurait insuffisamment motivé sa réponse au moyen relatif à l'absence de nécessité du recours à l'expropriation pour réaliser le projet la commune disposant de terrains propices à la création d'une aire de jeux, moyen auquel les premiers juges ont répondu au point 4 en relevant que M. A...ne démontrait pas par la seule production d'un plan du quartier sur lequel figuraient des parcelles non bâties que la commune disposait de la possibilité de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine ; qu'il suit de là que M. A...n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité ;

Sur la légalité de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 5 janvier 2011 :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes en date du 18 août 2010, portant délégation de signature à M. Gavory, secrétaire général de la préfecture, a été publié au recueil des actes administratifs du département des Alpes-Maritimes le 18 août 2010 ; qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que ce recueil aurait constitué en l'espèce une mesure de publicité insuffisante faute d'avoir été mis à la disposition du public ou d'avoir été aisément consultable par les tiers ; que le requérant ne saurait être regardé comme contestant sérieusement le caractère suffisant de la publication à cet égard en se bornant à soutenir, sans plus de précision, que le caractère consultable du recueil des actes administratifs n'était pas vraisemblable ; que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué à défaut de délégation de signature régulière doit en conséquence être écarté ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative ; (...) 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; (...) la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu (...). " ;

6. Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet d'aire de jeux pour enfants, par sa nature ou son importance, était soumis à l'exigence de notice d'impact en application de l'article R. 122-9 du code de l'environnement auquel renvoie l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que, dans la notice explicative figurant au dossier d'enquête, la commune de Cagnes-sur-Mer a suffisamment explicité le projet de création d'une aire de jeux, ses motifs et ses caractéristiques principales ; que, par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, cette notice mentionne le classement du terrain en zone rouge par le plan de prévention des risques d'inondation, plan dont le règlement a été joint au dossier d'enquête, et précise les incidences du projet sur l'environnement en décrivant l'état actuel du terrain et le traitement paysager du jardin d'enfants ;

7. Considérant, d'autre part, que le dossier soumis à enquête publique comportait une appréciation sommaire des dépenses, conformément aux dispositions précitées du 5° de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, indiquant un coût prévisionnel total de 279 000 euros qui incluait l'acquisition de la parcelle appartenant à M. A...pour un montant de 29 000 euros ; qu'il n'est pas démontré que cette évaluation, basée en ce qui concerne la valeur du bien immobilier sur l'estimation alors fournie par les services fiscaux, aurait été manifestement sous-évaluée à la date de soumission du dossier à l'enquête publique ; que la circonstance que, dans le cadre de la phase judiciaire ultérieure de l'expropriation, le juge de l'expropriation ait retenu une valeur du terrain de 48 300 euros en se basant notamment sur des transactions intervenues en zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation, ne saurait démontrer par elle-même que l'expropriante avait retenu un montant manifestement inférieur à celui qui pouvait être raisonnablement apprécié à la date de sa demande de déclaration d'utilité publique, ni au demeurant la circonstance que M. A...a fait procéder ultérieurement à une évaluation immobilière intégrant une possible constructibilité de son terrain à l'avenir, aboutissant à une valeur de 227 000 euros ; qu'il suit de là que les moyens tirés de la méconnaissance de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation par le contenu du dossier d'enquête publique doivent être écartés ;

8. Considérant, enfin, que M. A...ne peut utilement soutenir, sans assortir son moyen de plus de précisions, que l'enquête publique aurait été insuffisante et le public " mal informé ", notamment sur le risque d'inondation, en se bornant à relever que le rapport du commissaire enquêteur ne fait état que des observations de 37 personnes sur le projet dont seule une minorité habiterait à réelle proximité du terrain d'assiette, et alors que ses affirmations ne sont corroborées ni par le rapport du commissaire enquêteur, ni par les autres pièces du dossier ;

En ce qui concerne la légalité interne :

9. Considérant, en premier lieu, qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;

10. Considérant que l'opération en litige a pour finalité, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la création d'une aire de jeux pour enfants sur un terrain situé entre les rues Hélène Boucher et de Villeneuve dans le quartier de la Gare en cours de requalification ; que le requérant, en se limitant à critiquer le caractère superflu du projet et à alléguer de la proximité d'une autre aire de jeux située à une distance de 200 mètres, ne contredit pas utilement l'existence d'un intérêt public à augmenter l'offre d'installations de loisirs à destination des enfants dans un quartier d'habitat caractérisé par l'accroissement du nombre de familles et par la proximité immédiate d'une école maternelle et d'une école primaire de l'autre côté de la rue Hélène Boucher ; que le fait, relevé par le requérant, que le terrain concerné soit situé, comme au demeurant une partie importante du quartier, dans une zone à risque important d'inondation n'est pas de nature à lui retirer son caractère d'intérêt général, alors d'ailleurs que les aires de loisirs sont admises dans une telle zone par le règlement du plan de prévention des risques ; que, si le terrain d'assiette est desservi sur l'un de ses côtés par une voie connaissant une circulation parfois importante, il n'est pas établi que le site serait de par sa configuration et son environnement immédiat impropre à une destination de jardin d'enfants ; que, par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Cagnes-sur-Mer était en mesure de réaliser le projet en litige dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation ; que le fait, à le supposer établi, qu'elle ait antérieurement cédé à un établissement bancaire une parcelle dont elle était propriétaire dans le quartier concerné ne peut en tout état de cause être utilement invoqué à cet égard ; que, s'agissant de l'atteinte portée à la propriété privée, le projet porte en l'espèce sur un terrain non bâti, dont le requérant n'allègue pas faire un usage particulier, et qui, situé comme il a été dit plus haut en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation, n'est pas constructible nonobstant son classement en zone urbaine du plan d'occupation des sols ; qu'enfin, il n'est pas établi que le coût du projet serait excessif pour la commune même après revalorisation de la dépense résultant de l'acquisition foncière ; qu'ainsi les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les éventuels inconvénients d'ordre social ou économique du projet ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'il présente ; que, par suite, le moyen tiré de la contestation de l'utilité publique de l'opération en litige doit être écarté ;

11. Considérant, en second lieu, que, comme il a été dit ci-dessus, la parcelle BS n° 61 a été classée en zone rouge inconstructible par le plan de prévention des risques d'inondation approuvé le 27 novembre 2002 par le préfet des Alpes-Maritimes à la suite de nombreux épisodes de crues des cours d'eau du Malvan et de la Cagne ; que M. A...n'apporte aucun commencement de preuve que ce terrain devrait redevenir constructible à l'avenir en se bornant à faire état d'un programme pluri-annuel de travaux et d'actions concernant huit communes, annoncé par voie de presse en 2011, et visant à prévenir le risque de crues dans le bassin versant de la Cagne et de ses affluents, alors qu'il ne ressort ni des observations du préfet devant les premiers juges, ni d'aucune autre pièce du dossier que le classement opéré par le plan de prévention des risques serait susceptible d'être remis en cause à l'issue de ces travaux par les services de l'Etat ; que le requérant ne démontre pas, ainsi qu'il l'allègue, que la commune de Cagnes aurait eu pour réel objectif, en demandant à l'Etat de déclarer d'utilité publique le projet d'aire de jeux pour enfants prévu sur la parcelle BS n° 61, d'acquérir en réalité ce terrain à bas prix avant que celui-ci ne redevienne constructible ; qu'à cet égard, M. A...ne peut valablement se prévaloir de la décision, au demeurant frappée d'appel, du juge de l'expropriation du tribunal de grande instance de Nice du 23 février 2012, lequel ne s'est prononcé que sur la fixation des indemnités d'expropriation et au vu des termes de comparaison produits devant lui ; qu'ainsi, et alors qu'en tout état de cause le non respect ultérieur par l'autorité expropriante de l'objet du projet déclaré d'utilité publique est susceptible le cas échéant d'ouvrir au requérant le droit de rétrocession prévu par les dispositions de l'article L. 12-6 du code de l'expropriation, le moyen tiré du détournement de pouvoir et de procédure qu'aurait commis la commune de Cagnes-sur-Mer en demandant l'expropriation de la parcelle litigieuse en vue de la réalisation d'une aire de jeux pour enfants doit être écarté ;

12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'aucune des illégalités de la déclaration d'utilité publique invoquées, par voie d'exception, par M. A...n'est non plus susceptible d'entacher la légalité de la décision de cessibilité de la parcelle BS n° 61 contenue dans le même arrêté ; que, par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 5 janvier 2011 ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mise à la charge de l'Etat ou de la commune de Cagnes-sur-Mer, qui ne sont pas les parties perdantes au présent litige, une quelconque somme au titre des frais exposés par M. A...et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...A..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Cagnes-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Bocquet, président de chambre,

- M. Pocheron, président-assesseur,

- Mme Hameline, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 26 juin 2015.

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N° 13MA02409