| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 05 juin 2015, 14MA01626

Vu la requête, enregistrée le 11 avril 2014 au greffe de la Cour, et le mémoire complémentaire, enregistré le 2 mai 2014, sous le n°14MA01626, présentés pour M. A... C... demeurant..., par Me D...;

M. C...demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1200744 du 7 février 2014 du tribunal administratif de Nîmes en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Trélans et de la section de la commune de Montfalgoux à lui verser la somme de 188 079,57 euros avec intérêts de droit à compter de la demande préalable, et capitalisation de ces intérêts, en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du chef des fautes commises par la commune dans l'attribution des biens de la section de Montfalgoux depuis le 11 mai 2007, subsidiairement d'ordonner une expertise aux fins de déterminer le montant total du préjudice subi, et la mise à la charge de la commune de Trélans de la somme de 3 000 euros au titre de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, et de la section de Montfalgoux de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

2°) de condamner la commune de Trélans et la section de Montfalgoux à lui verser la somme de 186 687,59 euros à parfaire, avec intérêts de droit à compter du 23 décembre 2011 et capitalisation de ces intérêts, subsidiairement d'ordonner avant-dire droit une expertise aux fins de déterminer le montant total du préjudice subi ;

3°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Trélans et de la section de Montfalgoux une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- le délai qui lui a été laissé pour répliquer utilement au mémoire de la commune de Trélans communiqué le 20 janvier 2014, jour de la clôture, et d'une teneur substantiellement différente de celle du mémoire en défense du 10 août 2012, est incompatible avec le respect du principe du contradictoire ;

- le tribunal n'a pas visé ni analysé la demande de réouverture de l'instruction dont il a été saisi le 21 janvier 2014 ;

- les premiers juges ont à tort fait application de la décision du conseil d'Etat du 30 mai 2012 n° 340513, qui limite le droit au recours puisqu'il n'était plus en mesure d'obtenir du juge la condamnation de la commune à réparer son préjudice, cette atteinte au droit au recours justifiant l'usage du pouvoir de modulation ;

- une section de communes devant être regardée comme une autorité administrative au sens de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000, la commune avait l'obligation de transmettre la demande d'indemnisation à la section de Montfalgoux ;

- le maire ayant la qualité d'autorité administrative, il lui appartenait de transmettre la demande d'indemnisation lui ayant été présentée le 30 décembre 2011 à son conseil municipal ou à lui-même agissant au nom et pour le compte de la section de la commune de Montfalgoux, qui ne disposait pas de commission syndicale ;

- il a présenté dès la première instance des conclusions contre la section de commune de Montfalgoux qui ne pouvaient être rejetées au motif que le contentieux n'était pas lié faute de demande préalable adressée à cette section ;

- il relevait à la date à laquelle a été prise la délibération illégale du 11 mai 2007, de la première catégorie d'ayants droit prioritaires, visée par l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dans ses dispositions alors en vigueur, il justifiait également aux dates des 26 août 2007, 31 octobre 2008 et 30 novembre 2008, dates auxquelles ont été acquises les décisions implicites irrégulières de rejet par le conseil municipal de Trélans de ses demandes d'attribution de terres de la section de Montfalgoux, être ayant droit du premier ordre de priorité, la situation est identique s'agissant de la délibération du 20 mars 2009 du conseil municipal de Trélans ;

- ces décisions illégales constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la section de Montfalgoux et de la commune à son égard ;

- il était le seul ayant droit de première catégorie, et le seul à revendiquer l'attribution de terres de la section de Montfalgoux ;

- il a subi une perte de revenus de 87 012,73 euros, un préjudice financier de 10 879,65 euros au titre de la perte de l'indemnité compensatoire handicap naturel, de 10 884,95 euros au titre de la prime herbagère agroenvironnementale, et d'un montant à déterminer au titre des droits à paiement unique, une perte de fourrage de 49 757,64 euros, une perte de pâturage de 19 903,72 euros, une perte sur fumures et arrière-fumures de 8 248,90 euros ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le courrier du 2 mars 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 mars 2015 au greffe de la Cour, présenté pour M. C... par Me D... ;

M. C...persiste dans ses conclusions par les mêmes moyens ;

Vu l'avis d'audience adressé le 31 mars 2015 portant clôture d'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 2 avril 2015 au greffe de la Cour, après la clôture d'instruction, présenté pour la commune de Trélans par MeB... ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 2015 :

- le rapport de M. Pocheron, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Revert, rapporteur public ;

- et les observations de MeB..., pour la commune de Trélans ;

1. Considérant que, par courrier du 20 décembre 2011, notifié le 23 décembre suivant au maire de Trélans (Lozère), et resté sans réponse, M. A...C..., exploitant agricole sur le territoire de cette commune, a réclamé à la commune la somme de 276 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du chef de l'illégalité des délibérations des 11 mai 2007 et 20 mars 2009 du conseil municipal, et des décisions implicites nées du rejet de ses demandes des 22 juin 2007, 28 août 2008 et 26 septembre 2008 lui ayant refusé l'attribution de terres de la section de commune de Montfalgoux ; que M. C...a alors introduit un recours devant le tribunal administratif de Nîmes tendant dans sa demande introductive d'instance à la condamnation de la commune de Trélans à lui verser la somme de 188 079,57 euros, avec intérêts de droit, et capitalisation de ces intérêts, puis, par un mémoire ultérieur faisant suite à une fin de non-recevoir opposée par la commune, à la condamnation de la section de Montfalgoux à lui verser la même somme ; que, par la présente requête, M. C...sollicite l'annulation du jugement en date du 7 février 2014 par lequel le tribunal a rejeté la demande, et la condamnation de la commune de Trélans et de la section de Montfalgoux à lui verser la somme de 186 687,59 euros avec intérêts de droit à compter du 23 décembre 2011, ainsi que la capitalisation de ces intérêts ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant que l'instruction de la demande de première instance a été close une première fois le 26 décembre 2013 par l'envoi de l'avis d'audience en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-2 du code de justice administrative ; que, toutefois, l'instruction ayant été ouverte à nouveau le 14 janvier 2014 sans fixation d'une nouvelle de date de clôture, celle-ci est en conséquence intervenue, conformément à l'article R. 613-2 du code de justice administrative, trois jours francs avant la date de l'audience le 24 janvier 2014, soit le 20 janvier 2014 à minuit ; que, le 18 janvier 2014, le greffe du tribunal a enregistré un nouveau mémoire de la commune transmis par télécopie, qui n'a été communiqué au conseil de M. C...que le 20 janvier 2014, soit le jour de la clôture ; que, par courrier du 21 janvier suivant, ledit conseil a demandé la réouverture de l'instruction pour pouvoir répliquer à ces écritures ; que ce mémoire était notamment accompagné de la copie de la délibération autorisant le maire de Trélans à ester en justice en réponse à une fin de non-recevoir opposée précédemment par M.C..., que le tribunal a invoquée pour écarter cette fin de non-recevoir, et comprenait une argumentation sur l'application invoquée par M . C...de l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 au cas de l'espèce, moyen qui, relatif à la recevabilité de la demande, a été analysé et écarté par le jugement attaqué ; que, dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen relatif à la régularité du jugement attaqué, M. C...est fondé à soutenir que le caractère contradictoire de l'instruction a été méconnu et à demander l'annulation de ce jugement ;

3. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. C...devant le tribunal administratif de Nîmes ;

Sur la régularité des mémoires présentés par la commune de Trélans :

4. Considérant que la commune de Trélans produit la délibération du conseil municipal en date du 28 décembre 2012 autorisant le maire à défendre les intérêts de la commune dans la présente instance en application des dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; que M. C...n'est dès lors pas fondé à soutenir que les mémoires présentés par le maire au nom de la commune de Trélans le seraient irrégulièrement et que les conclusions qu'ils contiennent seraient irrecevables ;

Sur la recevabilité de la demande présentée par M. C...devant le tribunal administratif de Nîmes :

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la commune de Trélans :

5. Considérant qu'il résulte des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-3, L. 2411-5, L. 2411-6, L. 2411-8 et L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales qu'une section de commune est dotée de la personnalité juridique, qu'elle dispose d'un budget qui doit être établi en équilibre réel sur lequel doivent être imputées les dépenses mises à sa charge et qu'il appartient à ses organes de décider des actions à intenter ou à soutenir en son nom propre ; que si, dans les matières autres que celles, limitativement énumérées par la loi, qui relèvent de la compétence de la commission syndicale ou de son président ou en l'absence de commission syndicale, la gestion des biens et droits de la section de commune incombe au conseil municipal ou au maire de la commune de rattachement, les décisions prises dans ce cadre par le conseil municipal ou par le maire le sont pour le compte de la section de commune et engagent la responsabilité de la section de commune ;

6. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les délibérations en date des 11 mai 2007 et 20 mars 2009 ont été adoptées par le conseil municipal de Trélans dans le cadre de sa mission de gestion des biens et droits de la section de commune de Montfalgoux ; qu'il en va de même des décisions implicites par lesquelles le maire de Trélans a rejeté les demandes d'attribution de terres de cette section formées par le requérant les 22 juin 2007, 28 août 2008 et 29 septembre 2008 ; que, par suite, la mise en oeuvre de la responsabilité résultant de l'illégalité de ces décisions ne pourrait être envisageable qu'à l'encontre de la section de commune de Montfalgoux ; que dès lors, les conclusions formées par M. C...tendant à la condamnation de la commune de Trélans à réparer le préjudice qu'il estime avoir subi du chef de l'illégalité des décisions susmentionnées ne peuvent qu'être rejetées ;

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la section de commune de Montfalgoux :

7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration : " Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif. " ; qu'aux termes de l'article 20 de la même loi : " Lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et en avise l'intéressé (...) " ;

8. Considérant qu'il ressort de ses termes mêmes que la demande préalable d'indemnisation formée par M. C...le 23 décembre 2011 a été adressée à la commune de Trélans prise en sa qualité de collectivité locale et non pas à la section de commune de Montfalgoux, seule compétente pour en connaître conformément à ce qui a été dit ; qu'ainsi le litige relatif à l'éventuelle mise en oeuvre de la responsabilité de la section en cause est distinct de celui concernant la commune de Trélans ; que si une section de commune constitue une personne morale de droit public possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune, la commission syndicale, aux termes de l'article L. 2411-5 du code général des collectivités territoriales, n'est pas constituée lorsque la section est insuffisamment peuplée ou les revenus des biens de section trop faibles, ou lorsque ses habitants appelés à désigner les membres de cette commission n'ont pas répondu en nombre suffisant aux convocations du préfet, auquel cas ce sont les autorités municipales, comme dans le cas de l'espèce, qui exercent au nom de la section l'ensemble de ses compétences ; qu'en outre, même lorsqu'une commission syndicale a été mise en place, son intervention dans la gestion des biens et droits de la section reste cantonnée, en vertu de l'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales, à un nombre limité de questions ; que d'ailleurs, si une section de communes est dotée d'un budget, elle n'a pas pour autant d'autonomie budgétaire, l'article L. 2412-1 du même code prévoyant que, même lorsqu'une commission syndicale existe, elle établit le projet de budget de la section qui est voté par le conseil municipal et reste un simple budget annexe de la commune, et qu'en l'absence de commission, les dépenses et les recettes de la section sont intégrées au budget communal, le conseil municipal étant seulement tenu d'établir un état spécial annexé au budget municipal retraçant les dépenses et les recettes de la section ; qu'enfin la section de commune ne dispose que d'une autonomie financière très limitée puisqu'elle ne bénéficie ni de recettes fiscales, ni de dotations budgétaires obligatoires de la part de la commune, ses ressources étant constituées pour l'essentiel par les revenus de ses droits et biens ; que, dans ces conditions, une section de commune n'est pas une autorité administrative au sens des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000 ; que, par suite, la commune de Trélans n'avait pas, contrairement à ce qui est soutenu par M.C..., l'obligation de transmettre la réclamation préalable qui lui avait été adressée le 23 décembre 2011 à la section de commune compétente ; que, le contentieux n'étant pas lié, les conclusions sus-analysées ne sont pas recevables et doivent être rejetées ; que M.C..., qui a la possibilité de former une demande d'indemnisation de ce même préjudice auprès de la section de Montfalgoux, et de contester un éventuel rejet de cette réclamation devant le juge administratif, ce qu'il a d'ailleurs fait respectivement par courrier du 9 octobre 2012 et demande du 29 décembre 2012, n'est pas fondé à soutenir que le rejet de ces conclusions pour irrecevabilité le priverait de tout recours ;

Sur les conclusions aux fins d'expertise :

9. Considérant qu'une expertise est inutile à la résolution du présent litige ; que, par suite, les conclusions sus-analysées doivent être rejetées ;

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Nîmes doit être rejetée ;

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de M. C...le versement de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Trélans devant le tribunal administratif de Nîmes et non compris dans les dépens ;

12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Trélans et la section de commune de Montfalgoux, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent à M. C...à la somme que celui-ci réclame au titre des frais qu'il a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement en date du 7 février 2014 du tribunal administratif de Nîmes est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. C...devant le tribunal administratif de Nîmes est rejetée.

Article 3 : M. C...versera à la commune de Trélans une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., à la section de commune de Montfalgoux et à la commune de Trélans.

Délibéré après l'audience du 6 mai 2015, à laquelle siégeaient :

- M. Bocquet, président de chambre,

- M. Pocheron, président-assesseur,

- Mme Hameline, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 5 juin 2015.

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N° 14MA01626