| France, Cour administrative d'appel de LYON, 6ème chambre, 03 avril 2025, 23LY03976

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 12 octobre 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique a refusé de l'autoriser à utiliser le titre de paysagiste concepteur et d'enjoindre à la ministre de la transition écologique de l'autoriser à utiliser le titre de paysagiste concepteur.

Par un jugement n° 2002242 du 26 octobre 2023, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 décembre 2023, 15 octobre et 20 novembre 2024, M. B... A..., représenté par Me Boubal, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2002242 du 26 octobre 2023 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ;

2°) d'annuler la décision du 12 octobre 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique a refusé de l'autoriser à utiliser le titre de paysagiste concepteur ;

3°) d'ordonner l'inscription de M. A... sur la liste des paysagistes concepteurs autorisés à utiliser le titre ;

4°) de condamner l'administration au versement d'une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

* les dispositions du décret du 28 avril 2017 et de l'arrêté du 28 août 2017 encadrant la procédure de demande d'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur ne sont pas conformes à l'esprit de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages dès lors qu'elles contreviennent au principe d'égalité et au principe de la liberté d'entreprendre ;

* ces dispositions portent une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre au regard des dispositions de l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme ;

* ces dispositions règlementaires sont contraires à la directive 2018/958 de la commission européenne relative au contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle réglementation de professions ;

* la liste des diplômes qui sanctionnent une formation à la conception paysagère figurant à l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2017 ne constitue pas la " liste d'établissement de formation agréé dans les conditions fixées par voie réglementaire " prévue par le législateur ;

* la période de trois ans pendant laquelle les personnes qui ne remplissent pas les conditions de diplôme fixées par le pouvoir réglementaire peuvent demander à être autorisées à utiliser le titre de paysagiste concepteur n'a pas été prévue par le législateur ;

* la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

* elle est entachée d'illégalité dès lors que, les dispositions règlementaires applicables ne prévoyant aucun dispositif de validation des acquis de l'expérience pour les praticiens en exercice, la ministre ne pouvait l'orienter vers un tel dispositif ;

* cette décision s'oppose à ce qu'il puisse répondre aux procédures de commandes publiques.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 octobre 2024, la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

* aucun des moyens soulevés par M. A... n'est fondé ;

* il est constant que M. A..., qui ne détient pas l'un des diplômes figurant sur la liste prévue à l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2018 fixant les conditions de demande et de délivrance de l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur ne remplissait pas les conditions prévues par l'article 1er du décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur ;

* c'est donc à bon droit que l'administration a examiné sa demande sur le fondement de l'article 9 de ce décret et c'est sans commettre ni erreur de droit, ni erreur d'appréciation que la ministre a considéré que M. A... ne démontrait pas remplir les sept critères d'exigence prévus par l'article 2 de l'arrêté du 28 août 2017.

Par une ordonnance du 21 novembre 2024 la clôture de l'instruction a été fixée au 10 décembre 2024 à 16h30.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive (UE) n° 2018/958 du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2018 relative à un contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle règlementation ;

- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ;

- le décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur ;

- l'arrêté du 28 août 2017 fixant les conditions de demande et de délivrance de l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur des personnes mentionnées au décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

* le rapport de Mme Vergnaud, première conseillère,

* les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique,

* et les observations de Me Boubal, représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., paysagiste indépendant, titulaire d'un diplôme d'architecte paysagiste délivré par l'Ecole supérieure d'architecture des jardins en 1997, a sollicité l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur en application de l'article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et du décret du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur. Par une décision du 12 octobre 2020, la ministre de la transition écologique lui a opposé un refus. Par jugement du 26 octobre 2023, dont M. A... interjette appel, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

2. Aux termes de l'article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages : " Seuls peuvent utiliser le titre paysagistes concepteurs, dans le cadre de leur exercice professionnel, les personnes titulaires d'un diplôme, délivré par un établissement de formation agréé dans des conditions fixées par voie réglementaire, sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère. / Pour bénéficier de ce titre, les praticiens en exercice à la date de publication de la présente loi doivent satisfaire à des conditions de formation ou d'expérience professionnelle analogues à celles des titulaires du diplôme mentionné au premier alinéa ".

3. Aux termes de l'article 1er du décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur : " Peuvent être autorisés à utiliser, dans le cadre de leur exercice professionnel, le titre de paysagiste concepteur les personnes titulaires d'un diplôme qui sanctionne une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère d'une durée minimale de cinq années après le baccalauréat pour laquelle un dispositif d'évaluation nationale est prévu, et qui figure sur une liste fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de la politique du paysage, de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la culture ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " La demande d'autorisation d'utilisation du titre de paysagiste concepteur est présentée auprès du ministre chargé de la politique du paysage, accompagnée des pièces justificatives dont la liste est précisée par arrêté conjoint des ministres chargés de la politique du paysage, de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la culture. Le ministre chargé de la politique du paysage en accuse réception dans le délai d'un mois à compter de sa réception et indique au demandeur, le cas échéant, les documents manquants. Pour les personnes mentionnées aux articles 4 et 9 du présent décret, le ministre chargé de la politique du paysage sollicite l'avis de la commission consultative pour l'utilisation du titre de paysagiste concepteur prévue à l'article 3. Dans ce cas, le silence gardé par le ministre chargé de la politique du paysage à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la réception du dossier complet vaut décision d'acceptation de la demande. Le ministre chargé de la politique du paysage établit et publie la liste des personnes autorisées à utiliser le titre de paysagiste concepteur. ". Enfin, l'article 9 dudit décret dispose que : " Les personnes qui, à la date de publication de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 susvisée, exerçaient une activité de conception paysagère sans remplir les conditions prévues à l'article 1er peuvent, pendant une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur du présent décret, demander à être autorisées à utiliser le titre de paysagiste concepteur lorsqu'elles possèdent un diplôme sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère autre que celui prévu à l'article 1er ou lorsqu'elles justifient d'une expérience professionnelle minimale d'un an dans le domaine de la conception paysagère. / La demande est présentée, dans les conditions prévues aux articles 2 et 3, au ministre chargé de la politique du paysage, qui statue après avis de la commission consultative pour l'utilisation du titre de paysagiste concepteur. / Les critères d'exigence relatifs au diplôme, au contenu des formations y conduisant et à l'expérience professionnelle sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de la politique du paysage, de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la culture ".

4. L'article 1er et l'article 2 de l'arrêté du 28 août 2017 fixant les conditions de demande et de délivrance de l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur établissent respectivement la liste des diplômes prévue par l''article 1er du décret du 28 avril 2017 et les critères mentionnés au dernier alinéa de l'article 9 de ce même décret.

5. Il résulte de l'ensemble des dispositions précitées d'une part, que l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur institué par l'article 174 de la loi du 8 août 2016 peut être délivré par l'autorité administrative compétente à toute personne justifiant détenir l'un des diplômes mentionnés à l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2017 et, d'autre part que, pendant une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur du décret du 28 avril 2017, les personnes exerçant à la date du 9 août 2016 une activité de conception paysagère sans toutefois détenir l'un des diplômes énumérés à l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2017 pouvaient demander à être autorisées à utiliser ce titre, cette autorisation étant alors délivrée par l'autorité compétente au vu de la formation et de l'expérience professionnelle dont justifie l'intéressé au regard des critères d'exigence fixés par l'article 2 du l'arrêté du 28 août 2017, après avis d'une commission consultative ad hoc.

6. En premier lieu, les dispositions applicables au présent litige étant antérieures à la directive n° 2018/958 du Parlement européen et du Conseil en date du 28 juin 2018 relative à un contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle règlementation, les dispositions de cette directive ne trouvent pas à s'appliquer en l'espèce. Il en est de même de la circulaire n° 6197/SG du 29 juillet 2020 relative à l'obligation de mise en œuvre d'un examen de proportionnalité dans l'évaluation des projets de normes relatives à l'accès ou l'exercice d'une profession réglementée. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de ces textes doivent être écartés comme étant inopérants.

7. En deuxième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

8. Si le décret du 28 avril 2017 et l'arrêté du 28 août 2017 instaurent une différence de traitement entre les titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation à la conception paysagère qui confère le grade de master après cinq ans d'études post baccalauréat et faisant l'objet d'un dispositif d'évaluation nationale et les professionnels en exercice détenant un diplôme ne conférant pas ce grade, cette différence de traitement est justifiée par la différence objective de situation entre les personnes concernées et proportionnée à cette différence. Elle n'est en outre pas contraire à l'objectif du dispositif prévue par l'article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 dès lors qu'elle ne s'oppose pas, par elle-même, à ce que les professionnels en exercice détenant un diplôme ne conférant pas le grade de master puissent se voir autorisés à utiliser le titre de paysagiste concepteur.

9. En troisième lieu, en prévoyant que l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur peut être délivré à toute personne justifiant être titulaire d'un diplôme sanctionnant une formation à la conception paysagère qui confère le grade de master après cinq ans d'études post baccalauréat et faisant l'objet d'un dispositif d'évaluation nationale ou aux personnes exerçant une activité de conception paysagère ne détenant pas l'un de ces diplômes, sous réserve qu'elles aient présenté en temps utile une demande en ce sens et que leur formation et leur expérience professionnelle, appréciées au regard des critères de capacités professionnelles requises pour l'exercice de cette profession, soient suffisantes, les dispositions du décret du 28 avril 2017 ne portent pas une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre, dès lors notamment que les restrictions apportées à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur résultent des dispositions même de l'article 174 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour l'application desquelles les dispositions réglementaires ont été prises, quand bien même les dispositions de l'article 174 de la loi du 8 août 2016 ne mentionnent aucun niveau d'études supérieures ni aucun délai s'agissant de la demande des praticiens en exercice.

10. Par ailleurs si les dispositions de l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme prévoient le recours obligatoire aux compétences d'un architecte au sens de l'article 9 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture ou d'un paysagiste concepteur au sens de l'article 174 de la loi du 8 août 2016 précité pour établir le projet architectural paysager et environnemental relatif à un permis d'aménager un lotissement dont la surface est supérieure à 2 500 m², cette seule circonstance n'est pas de nature à démontrer que les dispositions du décret du 28 avril 2017 porteraient une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

11. En quatrième lieu, si M. A... soutient que la liste des diplômes visés à l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2017 ne constitue pas la " liste d'établissement de formation agréé dans les conditions fixées par voie réglementaire " prévue par le législateur et que la période de trois ans pendant laquelle les personnes qui ne remplissent pas les conditions de diplôme fixées par le pouvoir réglementaire peuvent demander à être autorisées à utiliser le titre de paysagiste concepteur n'a pas été prévue par le législateur, ces moyens sont sans incidence la légalité de la décision opposée à M. A....

12. En cinquième lieu, il est constant que la demande d'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur présentée par M. A..., titulaire d'un diplôme d'architecte paysagiste délivré par l'Ecole supérieure d'architecture des jardins en 1997, qui sanctionnait un niveau de quatre années d'études post baccalauréat, ne figure pas sur la liste prévue à l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2018. La circonstance que l'Ecole supérieure d'architecture des jardins délivre désormais un diplôme de niveau " bac +5 " ou la circonstance que M. A... dispose d'un brevet de technicien supérieur agricole " jardins et espaces verts " et le diplôme supérieur de l'école du Breuil sanctionnant deux années d'enseignement supérieur, sont sans incidence dès lors que l'intéressé ne détient aucun diplôme lui conférant le grade de master. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur de droit que l'autorité compétente a examiné sa demande en application de l'article 9 du décret du 28 avril 2017.

13. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que pour refuser à M. A... l'utilisation du titre de paysagiste concepteur, la ministre de la transition écologique a considéré que le dossier déposé à l'appui de sa demande d'autorisation ne permettait pas de démontrer qu'il détenait les capacités prévues par les dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 28 août 2017, notamment la capacité à concevoir le paysage par une démarche de projet paysage, la capacité à communiquer, à exprimer et à mener des médiations paysagères et la capacité à assumer une maitrise d'œuvre opérationnelle. Si M. A... soutient que cette décision est entachée d'une erreur d'appréciation, il n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause l'appréciation de ses capacités professionnelles par la ministre au regard des dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 28 août 2017.

14. En septième lieu, si, dans la décision en litige, la ministre a indiqué à M. A... qu'il pouvait se tourner vers le dispositif de validation des acquis de l'expérience proposé par l'École nationale du paysage de Versailles et Agrocampus Ouest pour obtenir l'un des diplômes ouvrant droit à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur, cette mention ne constitue pas l'un des motifs de la décision litigieuse, mais une simple information. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la ministre ne pouvait pas légalement lui imposer de se tourner vers le dispositif précité.

15. En dernier lieu, la circonstance selon laquelle la décision contestée ne permettrait pas à M. A... de répondre à certaines procédures de commandes publiques est sans incidence sur sa légalité.

16. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 12 octobre 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique a refusé de l'autoriser à utiliser le titre de paysagiste concepteur. Par voies de conséquences, ses conclusions aux fins d'injonction ainsi que celle présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Délibéré après l'audience du 17 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

Mme Vergnaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

La rapporteure,

E. Vergnaud

Le président,

F. Pourny

La greffière,

N. Lecouey

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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