| France, Cour administrative d'appel de LYON, 1ère chambre, 22 octobre 2024, 22LY00092

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble, entre autres conclusions, d'annuler les arrêtés du 5 juin 2018 par lesquels le maire de la commune de Clonas-sur-Varèze a, au nom de la commune, opposé un sursis à statuer, pour une durée de deux ans, à sa demande de permis d'aménager n° PA 038 114 18 10001 en vue de la réalisation d'un lotissement de quatre lots et à sa demande de permis d'aménager n° PA 038 114 18 10002 en vue de la réalisation d'un lotissement de cinq lots, les avis défavorables émis par le préfet de l'Isère le 4 avril 2018, par le service en charge de la voirie de la communauté de communes du pays Roussillonnais le 16 avril 2018 et par le service en charge de l'assainissement de la communauté de communes du pays Roussillonnais le 10 avril 2018, ainsi que le plan local d'urbanisme de Clonas-sur-Varèze publié le 26 septembre 2018.

Par un jugement n° 1804268 du 10 novembre 2021, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 janvier et 23 juin 2022, M. A..., représenté par Me Sevino, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 10 novembre 2021 en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre les deux arrêtés du 5 juin 2018 portant sursis à statuer ;

2°) d'annuler ces arrêtés du 5 juin 2018 ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Clonas-sur-Varèze de lui délivrer les permis d'aménager sollicités ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Clonas-sur-Varèze le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les arrêtés contestés, fondés principalement sur le classement des parcelles constituant le terrain d'assiette des projets en zone Ue2 dans le futur plan local d'urbanisme, sont illégaux par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération du 13 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Clonas-sur-Varèze a approuvé le nouveau plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, qui est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le classement desdites parcelles, en discordance avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- les arrêtés contestés méconnaissent les dispositions du règlement national d'urbanisme, applicable en lieu et place du document d'urbanisme qui n'était plus applicable, dès lors que le projet est situé dans une zone urbanisée de la commune ;

- le projet respecte les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- le tribunal administratif de Grenoble a méconnu l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le droit à un procès équitable du fait de l'insuffisante motivation de son jugement et de la durée déraisonnable de jugement ;

- le tribunal administratif de Grenoble et la commune ont méconnu l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du fait du choix du zonage des parcelles concernées.

Par des mémoires enregistrés les 28 avril et 9 décembre 2022, la commune de Clonas-sur-Varèze, représentée par Me Pyanet (SELARL Philippe Petit et Associés), conclut au rejet de la requête, à ce que soit mis à la charge de M. A... le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce qu'il soit fait application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- le moyen, soulevé par voie d'exception à l'encontre de la délibération du 13 septembre 2018 et tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles concernées en zone Ue2, n'est pas fondé ;

- les décisions contestées, adoptées sur le fondement de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, sont justifiées au regard des objectifs du PLU en cours d'élaboration ;

- les moyens développés en première instance et non repris en appel ne seront pas examinés par la cour ;

- l'engagement de nombreux recours infondés ou irrecevables par M. A... justifie qu'une amende pour recours abusif lui soit infligée.

Par un courrier du 17 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen présenté par M. A... tendant à contester la régularité du jugement du 10 novembre 2021, tiré de la méconnaissance du droit à un procès équitable du fait de l'insuffisance de la motivation de ce jugement, dès lors que ce moyen, fondé sur une cause juridique distincte de celle sur laquelle repose la requête d'appel, a été soulevé postérieurement à l'expiration du délai d'appel et constitue une demande nouvelle.

Par une ordonnance du 25 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Maubon, première conseillère,

- les conclusions de Mme Djebiri, rapporteure publique,

- les observations de Me Ivanova, représentant M. A...,

- les observations de M. A...,

- et les observations de Me Teyssier, représentant la commune de Clonas-sur-Varèze.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... relève appel du jugement du 10 novembre 2021 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de deux arrêtés du 5 juin 2018 par lesquels le maire de la commune de Clonas-sur-Varèze a opposé un sursis à statuer à ses demandes de permis d'aménager n° PA 038 114 18 10001 et n° PA 038 114 18 10002 portant sur la réalisation de lotissements de quatre et cinq lots sur des parcelles contiguës cadastrées section ..., situées sur le territoire de cette commune.

Sur la régularité du jugement de première instance :

2. Dans son mémoire enregistré devant la cour le 23 juin 2022, M. A... conteste la régularité du jugement du 10 novembre 2021 en invoquant la méconnaissance du droit à un procès équitable du fait de l'insuffisance de la motivation de ce jugement. Ce moyen, fondé sur une cause juridique distincte de celle dont relèvent les moyens invoqués dans sa requête, constitue une demande nouvelle qui, présentée après l'expiration du délai d'appel, est tardive et, par suite, irrecevable.

3. Si M. A..., dans son mémoire enregistré le 23 juin 2022, soutient également que la procédure suivie devant le tribunal administratif de Grenoble est entachée d'irrégularité du fait de la durée excessive de l'instance, cette demande, qui relèverait au demeurant d'un contentieux de responsabilité de l'État relevant de la compétence du Conseil d'État en vertu des dispositions du 5° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, n'est, en tout état de cause, pas un motif d'irrégularité du jugement.

Sur la légalité des arrêtés de sursis à statuer du 5 juin 2018 :

4. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. " Aux termes de l'article L. 424-1 de ce même code, dans sa version applicable à la date des décisions attaquées : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (...). / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code (...). / (...) / Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. L'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial. Si des motifs différents rendent possible l'intervention d'une décision de sursis à statuer par application d'une disposition législative autre que celle qui a servi de fondement au sursis initial, la durée totale des sursis ordonnés ne peut en aucun cas excéder trois ans. À l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l'intéressé de sa demande, être prise par l'autorité compétente chargée de la délivrance de l'autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l'expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit alors être prise par l'autorité compétente pour la délivrance de l'autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. À défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l'autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée. / (...). "

5. En premier lieu, les arrêtés du 5 juin 2018 portant sursis à statuer sont fondés sur l'insuffisance des conditions de desserte en eau potable pour le premier projet et en eau potable et en électricité pour le second projet, en méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, sur l'insuffisance de la desserte et l'accès, en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, et, enfin, sur la situation hors zone actuellement urbanisée de la commune, en méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. De tels motifs, s'ils sont de nature à fonder une décision de refus ou l'édiction de prescriptions, ne sont toutefois pas de nature à légalement fonder une décision de sursis à statuer.

6. En second lieu, toutefois, les arrêtés du 5 juin 2018 de sursis à statuer sont également fondés sur le fait que la réalisation du projet serait de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, qui prévoit le classement des parcelles en zone Ue2, zone dont la vocation sera l'accueil d'activités spécifiques de type stockage et dépôts de matériaux à l'exclusion des déchets et au sein de laquelle toute construction sera interdite.

7. Un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis d'aménager qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les projets auxquels le maire de la commune de Clonas-sur-Varèze a opposé un sursis à statuer portent sur la réalisation de lotissements de, respectivement, quatre lots sur un terrain de 8 357 m² constitué de cinq parcelles, et de cinq lots sur un terrain de 11 326 m² constitué de deux parcelles. Ces terrains ont vocation à accueillir des constructions de bâtiments artisanaux avec une voie d'accès et un aménagement paysager, chaque bâtiment artisanal pouvant inclure un logement de fonction. Eu égard à l'importance des projets en cause et aux objectifs recherchés par les auteurs du document d'urbanisme, et étant précisé que le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) avait eu lieu le 25 avril 2017, les projets étaient de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme (PLU) au sens de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

9. M. A... soutient, par voie d'exception, que le futur classement en zone Ue2 des parcelles constituant le terrain d'assiette des projets, en discordance avec les orientations du PADD, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. Les parcelles assiettes des projets, non bâties, sont délimitées au nord par la route départementale 37B, à l'est par la route départementale 4 et à l'ouest par une voie ferrée, et sont en continuité au sud d'un vaste espace agricole cultivé qui s'étend jusqu'à la commune voisine de Saint-Maurice-l'Exil. Les deux lots projetés sont desservis par un chemin communal qui leur offre un accès à la route départementale située au nord. Le projet de PLU arrêté le 11 janvier 2018 prévoyait le classement de l'ensemble de la zone délimitée par les routes départementales 37B et 4 et par la voie ferrée en zone As " zone agricole à préserver ", à l'exception des parcelles assiettes des projets de lotissement artisanal, classées en zone Ue2 " zone à vocation économique spécifique " destinée à l'accueil d'activités spécifiques de type stockage et dépôts de matériaux, ces classements ayant été confirmés par la délibération du 13 septembre 2018 approuvant le PLU de la commune. Le PADD approuvé le 13 septembre 2018, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il différerait de celui arrêté le 11 janvier 2018, comporte un " schéma général des grandes orientations du PADD ". Ce schéma, s'il mentionne une zone d'" extension future de la ZAE Rhône Varèze ", fait figurer un seul secteur de développement " activités " sur le territoire de la commune de Clonas-sur-Varèze, sur une zone située au nord de la route départementale 37B, n'incluant pas les parcelles litigieuses, situées de l'autre côté de cette voie publique structurante de la commune. Les arguments tirés de ce que les terrains sont situés à proximité immédiate de la zone identifiée comme le périmètre d'extension future de la zone d'activités économiques " Rhône Varèze ", de ce que le PLU prévoit une orientation d'aménagement et de programmation intitulée " zone artisanale de Saint Pierre " visant à l'installation d'activités économiques artisanales dans une zone plus éloignée du périmètre d'extension future de la zone d'activités économiques " Rhône Varèze ", de ce que le projet envisagé s'inscrit dans l'objectif de développement d'activités économiques dans cette zone et de ce que la restriction des possibilités de constructions à des activités de stockage et de dépôt est incohérente, sont insuffisants pour établir que le projet de classement des parcelles litigieuses en zone Ue2 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, alors que la route départementale 37B constitue une rupture permettant d'opérer un classement différent des parcelles situées au nord et au sud de cette voie, que les parcelles litigieuses ne sont pas bâties, que l'extension de la zone d'activités économiques depuis le sud du vaste espace agricole au sein duquel sont situées les parcelles litigieuses n'était à la date de la décision attaquée qu'une perspective lointaine et, enfin, qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix opéré par les auteurs du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le projet de classement des parcelles en zone Ue2 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite cette délimitation n'est pas davantage de nature à porter au droit au respect des biens du requérant une atteinte qui serait disproportionnée au regard des objectifs poursuivis par les auteurs du document d'urbanisme.

12. Il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Clonas-sur-Varèze aurait pris la même décision de sursis à statuer en se fondant sur le seul motif tiré de ce que les projets étaient de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme, sur le fondement de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

13. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Sur l'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative :

14. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". La faculté prévue par ces dispositions constitue un pouvoir propre du juge. Dès lors, les conclusions de la commune de Clonas-sur-Varèze tendant à ce que M. A... soit condamné à une telle amende ne sont pas recevables.

Sur les frais liés au litige :

15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. A... soit mise à la charge de la commune de Clonas-sur-Varèze, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. A... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Clonas-sur-Varèze sur le fondement de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : M. A... versera une somme de 2 000 (deux mille) euros à la commune de Clonas-sur-Varèze sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Clonas-sur-Varèze tendant à l'application des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Clonas-sur-Varèze.

Copie en sera adressée au préfet de l'Isère.

Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

Mme Anne-Gaëlle Mauclair, présidente assesseure,

Mme Gabrielle Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 octobre 2024.

La rapporteure,

G. Maubon La présidente,

M. C...

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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