| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre, 20 octobre 2023, 22LY02033

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 18 décembre 2020 par lequel le président du conseil départemental de l'Ardèche a prononcé le retrait de son agrément d'accueillante familiale, d'enjoindre à cette autorité de lui délivrer un nouvel agrément d'accueillante familiale, et de condamner le département de l'Ardèche à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices résultant de ce retrait fautif, ainsi que la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2100909 du 24 mai 2022, le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 18 décembre 2020, enjoint au président du conseil départemental de l'Ardèche de réexaminer la situation de Mme A... en tant qu'accueillante familiale dans le délai de deux mois suivant la notification de ce jugement et rejeté le surplus des demandes de Mme A....

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 30 juin 2022, Mme A..., ayant pour avocat Me Bouchon, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 24 mai 2022 en tant qu'il rejette sa demande indemnitaire ;

2°) de condamner le département de l'Ardèche à lui verser la somme de 79 213 euros en réparation des préjudices résultant du retrait fautif décidé le 18 décembre 2020 ;

3°) d'enjoindre au département de l'Ardèche de lui délivrer un nouvel agrément d'accueillante familiale ;

4°) de mettre à la charge du département de l'Ardèche la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme A... soutient que :

- l'arrêté en litige est entaché d'un vice de procédure car le département n'a pas, l'urgence n'étant pas caractérisée, respecté la procédure de retrait prévue par l'article L. 441-2 du code de l'action sociale et des familles ;

- les faits, qu'elle réfute, sur lesquels repose le retrait critiqué ne sont pas établis et cette décision de retrait est entachée d'une erreur d'appréciation ;

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en estimant que le respect de la procédure, hors urgence, aurait conduit à la prise de la même décision de retrait car la mise en œuvre des garanties que contient cette procédure, lesquelles consistent en le recueil de l'avis de la commission consultative après vaine injonction à l'accueillant familial de remédier aux manquements concernant les conditions d'accueil, manquements qui n'ont pas été portés à sa connaissance, vise à corriger la pratique professionnelle de cet accueillant familial, le retrait intervenant en cas de maltraitance ou de restriction de la liberté de circulation des personnes accueillies, ce qui n'était pas le cas, et alors qu'elle n'a pas bénéficié de la totalité de la formation prévue par les articles D. 443-2 et suivants du code de l'action sociale et des familles ;

- ce vice de procédure l'a privée de la chance de se justifier et d'améliorer sa pratique professionnelle ;

- elle a subi un préjudice financier évalué à 55 813 euros, un préjudice lié à l'incapacité de se justifier évalué à 10 000 euros, un préjudice lié au départ forcé des personnes qu'elle accueillait avant le retrait de son agrément évalué à 10 400 euros et un préjudice moral évalué à 3 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 novembre 2022, le département de l'Ardèche conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le département fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

La clôture d'instruction a été fixée au 9 janvier 2023 par une ordonnance du 8 novembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 octobre 2023 :

- le rapport de M. Gros, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Riffard substituant Me Le Chatelier, représentant le département de l'Ardèche.

Considérant ce qui suit :

1. Le président du conseil départemental de l'Ardèche a, par arrêté du 18 décembre 2020, retiré l'agrément quinquennal dont bénéficiait Mme A..., depuis le 28 février 2019, en vue de l'accueil à son domicile, à titre onéreux, de deux personnes âgées. Par un jugement du 24 mai 2022, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision et rejeté le surplus des conclusions de la requérante tendant à la délivrance d'un nouvel agrément et au versement d'une indemnité réparatrice d'un montant total de 250 000 euros. Mme A... relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions indemnitaires, dont elle ramène le montant à 79 213 euros, et elle sollicite de nouveau le prononcé d'une injonction de délivrance d'un nouvel agrément.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

2. Lorsque le demandeur choisit de présenter au tribunal administratif, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale.

3. Aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles : " Pour accueillir habituellement à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes (...), une personne ou un couple doit, au préalable, faire l'objet d'un agrément, renouvelable, par le président du conseil départemental de son département de résidence qui en instruit la demande / La personne ou le couple agréé est dénommé accueillant familial / L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, si les accueillants se sont engagés à suivre une formation initiale et continue et une initiation aux gestes de secourisme organisées par le président du conseil départemental et si un suivi social et médico-social des personnes accueillies peut être assuré / (...) ". Aux termes de l'article L. 441-2 du même code : " Le président du conseil départemental organise le contrôle des accueillants familiaux, de leurs remplaçants et le suivi social et médico-social des personnes accueillies / Si les conditions mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 441-1 cessent d'être remplies, il enjoint l'accueillant familial d'y remédier dans un délai fixé par le décret mentionné au même article. S'il n'a pas été satisfait à cette injonction, l'agrément est retiré après avis de la commission consultative / (...) /. En cas d'urgence, l'agrément peut être retiré sans injonction préalable ni consultation de la commission précédemment mentionnée ".

4. Aux termes de l'article R. 441-9 du même code : " L'injonction prévue au deuxième alinéa de l'article L. 441-2 est adressée par courrier recommandé avec avis de réception / Le délai mentionné au même alinéa est de trois mois à compter de la réception du courrier par l'accueillant familial ". Aux termes de l'article R. 441-11 du même code : " Lorsque le président du conseil départemental envisage dans les conditions prévues à l'article L. 441-2 de retirer un agrément ou d'y apporter une restriction, il saisit pour avis la commission consultative de retrait en lui indiquant le contenu de l'injonction préalable et les motifs de la décision envisagée / (...) / L'accueillant familial concerné est informé un mois au moins avant la date de la réunion de la commission, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, des motifs de la décision envisagée à son encontre. Il est invité à présenter à la commission ses observations par écrit ou à en faire part lors de la réunion de la commission. Il peut se faire assister par deux personnes de son choix (...) ". Selon l'annexe 3-8-1 du même code, à laquelle renvoie le premier alinéa de son article D. 442-3, " L'accueillant familial s'engage : Vis-à-vis de la personne accueillie, à : - garantir par tous moyens son bien-être ; (...) - adopter un comportement courtois, exempt de toute violence verbale ou physique ; (...) Vis-à-vis du service chargé du suivi de la personne accueillie à : - l'alerter et l'informer de tout événement affectant le bon déroulement de l'accueil (...) ".

5. Pour retirer à Mme A..., par la décision attaquée du 18 décembre 2020 notifiée le 30 décembre suivant, l'agrément qu'il lui avait délivré le 28 février 2019, le président du conseil départemental a relevé, notamment, la tenue, par la requérante, de propos irrespectueux à la personne âgée qu'elle accueillait depuis juillet 2019, un refus de chauffer, à l'occasion de la toilette réalisée par des intervenants du service de soins infirmiers à domicile, les pièces réservées à cette personne, et une réticence à fournir des serviettes propres, une abstention à se procurer en pharmacie, lors de l'accueil de la seconde personne âgée, en juin 2020, le traitement médicamenteux nécessaire à cette dernière, laquelle en a été privée durant deux jours, un refus de servir à ces deux personnes accueillies, avant l'arrivée desdits intervenants, leur petit déjeuner. Ces manquements, qui révélaient que n'étaient plus réunies les conditions d'accueil garantissant la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies, sont établis, sans nécessité d'une enquête départementale ad hoc, qu'aucun texte n'impose, par les signalements concordants rédigé, l'un le 1er juillet 2020 par la médecin généraliste qui suit les deux personnes accueillies, l'autre le 15 octobre 2020 par le service qui prodigue des soins quotidiens d'hygiène à domicile à la première accueillie, et ils sont confirmés par une déclaration écrite en date du 18 avril 2021 émanant d'une amie de la seconde personne accueillie. N'est pas de nature à remettre en cause la matérialité des faits relevés le courrier vantant la bonne conduite de Mme A... rédigé le 14 décembre 2020 par cette personne âgée qui souffre d'un syndrome amnésique et qui selon un compte rendu d'examen psychologique et neuropsychologique d'avril 2021 n'est pas en capacité " de juger ou d'apprécier une situation ou des faits rencontrés avec justesse et discernement ". En sus, le président du conseil départemental a pointé des défaillances dans la gestion administrative, par Mme A..., de son activité professionnelle d'accueillante familiale, reproche que la requérante ne conteste pas. Par suite, comme l'a jugé le tribunal, doivent être écartés les moyens d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation articulés à l'encontre de la décision de retrait d'agrément en litige.

6. En revanche, et comme l'a également jugé le tribunal, les reproches ainsi adressés à Mme A... ne justifiaient pas le prononcé en urgence, le 18 décembre 2020, sans préalablement adresser d'injonction à l'intéressée ni recueillir l'avis de la commission consultative, d'une mesure de retrait d'agrément, cela près de six mois après le premier signalement écrit et alors que, selon ce qu'indique le département de l'Ardèche dans son mémoire en défense de première instance, les deux personnes âgées alors accueillies par Mme A... avaient, à cette date, définitivement quitté son domicile. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir que la décision de retrait d'agrément du 18 décembre 2020 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, vice qui l'a privée d'une garantie car l'injonction préalable permet à l'accueillant familial de remédier éventuellement aux manquements relevés et la consultation préalable de la commission consultative lui permet d'être entendu et de faire valoir ses observations.

7. Le présent arrêt, qui confirme l'annulation prononcée par le tribunal le 24 mai 2022, n'implique pas, eu égard au motif d'annulation retenu, que le président du conseil départemental de l'Ardèche délivre à la requérante un nouvel agrément d'accueillante familiale, mais seulement qu'il réexamine sa situation, réexamen auquel la collectivité a déjà procédé sur injonction du tribunal. La demande de Mme A... tendant à ce que la cour enjoigne au département de l'Ardèche de lui délivrer un nouvel agrément d'assistante familiale est dès lors vouée au rejet.

Sur les conclusions indemnitaires :

8. Le retrait illégal de son agrément constitue une faute de nature à engager la responsabilité du département à l'égard de l'accueillant familial, pour autant qu'il en soit résulté pour celui-ci un préjudice direct et certain. Lorsqu'est sollicité le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'un vice de procédure, il appartient au juge de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière. Si tel est le cas, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme trouvant sa cause directe dans le vice de procédure entachant la décision administrative illégale.

9. Il ne ressort pas de l'instruction qu'en se conformant à la procédure prévue par les dispositions visées ci-dessus des articles L. 441-2, R. 441-9 et R. 441-11 du code de l'action sociale et des familles, qui commandait au président du conseil départemental d'adresser d'abord à Mme A... une injonction de mettre fin aux manquements qu'il lui aurait indiqués et de lui accorder un délai de trois mois pour ce faire, que cette autorité aurait pu légalement, le 18 décembre 2020, procéder au retrait de l'agrément de la requérante. Cette décision fautive, qui engage la responsabilité du département, est ainsi susceptible d'ouvrir droit à indemnisation au profit de Mme A....

10. Mme A... demande au département de lui verser une indemnité de 55 813 euros au titre de son préjudice financier, constitué, ôté les salaires qui lui sont versés depuis le 24 juin 2021 pour son activité d'assistante de vie, par la perte de la rémunération due pour l'accueil des deux personnes âgées à son domicile. Toutefois, ainsi qu'il a été dit supra, à la date de la décision de retrait en litige, ces personnes âgées avaient quitté le domicile de la requérante. La privation de rémunération d'accueillant familial servie en contrepartie de l'accueil de ces personnes ne résultant ainsi pas de la décision attaquée, ce chef de préjudice, dépourvu de lien avec le retrait critiqué, ne peut qu'être écarté.

11. Ensuite, si la requérante réclame une indemnité d'un montant de 10 400 euros en réparation d'un préjudice que lui aurait causé le département auquel elle reproche d'avoir " organisé le départ " de ces deux personnes âgées accueillies, sans qu'elle puisse en outre bénéficier du délai de prévenance prévu par l'article 9 des contrats d'accueil, ce comportement qu'elle prête à la collectivité ne ressort pas des pièces du dossier.

12. En revanche, Mme A..., qui aurait pu, se conformant à l'injonction que lui aurait adressée le département dans le cadre d'une procédure régulière, conserver son agrément, subit un préjudice moral dont il sera fait une juste appréciation en fixant à 1 000 euros le montant de l'indemnité due à ce titre par le département.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à la réparation de son préjudice moral, et à demander la condamnation du département de l'Ardèche à lui verser une indemnité réparatrice de 1 000 euros. Dès lors, il y a lieu de réformer ce jugement dans cette mesure.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A... qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le département de l'Ardèche demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la collectivité territoriale intimée une somme de 1 500 euros à verser à Mme A... sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le département de l'Ardèche est condamné à verser à Mme A... la somme de 1 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Article 2 : Le jugement n° 2100909 du 24 mai 2022 du tribunal administratif de Lyon est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le département de l'Ardèche versera la somme de 1 500 euros à Mme A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions du département de l'Ardèche tendant au versement de frais de procès sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au département de l'Ardèche.

Délibéré après l'audience du 2 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2023.

Le rapporteur,

B. Gros

Le président,

F. Pourny

La greffière,

F. Abdillah

La République mande et ordonne au préfet de l'Ardèche, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 22LY02033