France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 21 février 2023, 22LY02483

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 4 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Cercier a approuvé le plan local d'urbanisme, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1908394 du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Grenoble a fait droit à sa demande d'annulation en tant que la délibération classe pour partie la parcelle, cadastrée section ..., en zone agricole, ensemble la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre.

Procédure devant la cour

Sous le n° 22LY02483, par une requête, enregistrée le 1er août 2022, la commune de Cercier, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 juin 2022 ;

2°) de rejeter la demande d'annulation présentée par M. B... ;

3°) de mettre une somme de 2 500 euros à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement a considéré à tort que le classement de la partie de la parcelle cadastrée section ... en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que cette parcelle s'ouvre sur une vaste zone agricole qui se poursuit avec une zone naturelle, que ce classement s'inscrit également dans les orientations du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) et que l'avis favorable du commissaire-enquêteur ne s'impose pas à la commune ;

- les autres moyens présentés par M. B... en première instance ne sont pas fondés ; qu'en effet la convocation des membres du conseil municipal est régulière ; que le classement de la partie de parcelle en zone agricole s'inscrit dans les justifications retenues par le rapport de présentation.

Par un mémoire, enregistré le 27 janvier 2023, M. B..., représenté par Me Fiat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Cercier sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

II)

Sous le n° 22LY02494, par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 août 2022 et le 11 octobre 2022, la commune de Cercier, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la cour :

1°) de prononcer, sur le fondement des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative, le sursis à exécution de ce jugement du 30 juin 2022 ;

2°) de mettre une somme de 2 500 euros à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de ce que le jugement a considéré à tort que le classement de la partie de la parcelle cadastrée section ... en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation est sérieux et de nature à justifier l'annulation de ce jugement et le rejet des conclusions en annulation de la délibération litigieuse ; que l'exécution du jugement, qui ferait revivre le classement antérieur, risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables dès lors que M. B... a pour projet d'effectuer une opération de construction de trois logements pour laquelle il a demandé un permis de construire.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. François Bodin-Hullin, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ;

- les observations de Me Journier pour la commune de Cercier ainsi que celles de Me Vincent pour M. B....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... B... est propriétaire de la parcelle cadastrée section ..., sur le territoire de la commune de Cercier. Par une délibération du 4 juillet 2019, le conseil municipal de Cercier a approuvé le plan local d'urbanisme. Par courrier du 29 août 2019, notifié à la commune le 30 août suivant, M. B... a formé un recours gracieux tendant au retrait de cette délibération en tant qu'elle classe sa parcelle en partie en zone agricole, l'autre partie étant située en zone AUHh-oap2. Ce recours a été rejeté par une décision implicite du 30 octobre 2019. La commune de Cercier relève appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 juin 2022 qui a fait droit à la demande d'annulation présentée par M. B... en tant que la délibération classe pour partie cette parcelle en zone agricole et demande, dans une requête distincte, qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement.

2. Les deux requêtes sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt.

Sur la légalité de la délibération :

3. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme définit notamment : " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

4. Il résulte des articles L. 151-5, L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

6. En l'espèce, la parcelle de M. B... cadastrée section ..., située au lieu-dit Doret et vierge de toute construction, est, pour sa partie située au milieu d'une urbanisation existante, classée en zone " 1AUHh-oap2 ", qui est une zone à vocation dominante de diversification de l'habitat, et ce classement s'inscrit dans les orientations du projet d'aménagement et de développement durable tendant, afin de maintenir la vie et le lien social du village, à " renforcer la structure bâtie du chef-lieu et de Doret au profit de la qualité de vie des habitants de la commune " en permettant plus particulièrement d'y réaliser des petites opérations d'habitat intermédiaire, au sein des espaces interstitiels de l'urbanisation existante. Les deux secteurs d'OAP ont d'ailleurs été localisés, notamment, au sein et en périphérie du hameau de Doret, en confortant les limites du développement et compte tenu d'une zone de tension foncière du fait de la proximité des agglomérations annéciennes et genevoises. L'autre partie de cette même parcelle cadastrée section ..., seule en litige, non construite et antérieurement classée en zone NAcc, bien que contiguë à ce secteur faiblement urbanisé mais appelé à être densifié, ne présente toutefois pas les mêmes particularités, en ce que, alors même qu'elle serait desservie par les réseaux et n'aurait pas de caractéristiques agricoles, elle s'intègre de manière cohérente, de par sa situation, non au secteur urbanisé mais à un vaste secteur agricole qu'elle jouxte et à la richesse duquel elle concoure, et qui se poursuit par une zone naturelle à l'ouest. Alors même que le commissaire enquêteur aurait émis une recommandation tendant à son classement en zone constructible afin d'étendre la constructibilité du secteur, ce classement en zone A s'inscrit, s'agissant de la délimitation de la zone agricole, dans le diagnostic réalisé par le rapport de présentation et l'observation de l'image aérienne de la commune et le choix de contenir l'urbanisation. Il est également en cohérence avec les deux autres axes du projet d'aménagement et de développement durable, qui visent à repenser le développement futur de l'urbanisation, le premier passant par une organisation économe et raisonnée du développement de l'urbanisation, l'arrêt de l'extension linéaire, un confortement maîtrisé, voire limité, en prenant en compte les sensibilités environnementales, agricoles, paysagères et patrimoniales, et le second visant à maitriser l'évolution du paysage, afin de sauvegarder le caractère rural de la commune, en prévoyant notamment la préservation du paysage rural et de l'activité arboricole et agricole et l'interdiction d'une extension de l'urbanisation sauf à l'inscrire dans un objectif de réparation paysagère afin d'améliorer la lisibilité des franges bâties. Dans ces conditions, le classement litigieux de la parcelle litigieuse dans sa partie située en zone agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, sans que le requérant puisse utilement soutenir que la partie de cette parcelle désormais située en zone à urbaniser supporterait des vergers en cours d'exploitation. Ainsi, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur ce motif pour annuler la délibération du 4 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Cercier a approuvé le plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe pour partie la parcelle cadastrée section ... en zone agricole.

7. Il appartient dès lors à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'intimé, tant en première instance qu'en appel.

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Selon l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. ". Selon l'article L. 2121-12 dudit code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) ".

9. L'obligation de communiquer une notice explicative ne s'applique pas à la commune de Mercier, qui compte moins de 3 500 habitants et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un membre du conseil municipal ait, à la réception de la convocation des conseillers municipaux du 28 juin 2019, qui mentionnait à l'ordre du jour l'approbation du PLU à la séance du 4 juillet 2019, fait valoir son droit à être informé plus précisément sur le projet du plan local d'urbanisme en demandant la communication du dossier, étant au surplus relevé que les conseillers en exercice ont produit une attestation précisant avoir eu une information suffisante. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit, dès lors, être écarté.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : /1° L'élaboration ou la révision (...) du plan local d'urbanisme ; (...) " et aux termes de l'article L. 103-3 de ce code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (...) / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. ". Enfin, aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. (...) ".

11. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l'intercommunalité en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

12. La délibération du 5 septembre 2015 par laquelle le conseil municipal de Cercier a prescrit les modalités de concertation a prévu la mise en œuvre de réunions de concertation publique aux grandes étapes de la révision du PLU, la mise à disposition du public en mairie d'un registre de concertation pendant toute la durée de la concertation et des documents d'information réalisés au fur et à mesure de l'avancement de la procédure ainsi que la diffusion de lettres d'information aux grandes étapes de la procédure. Le bilan de la concertation publié le 3 décembre 2018 reprend les mesures réalisées, comme l'organisation de réunions publiques en septembre et novembre 2016 portant, pour la première, sur la démarche et les grands objectifs de l'élaboration du PLU et les enjeux du diagnostic territorial et, pour la seconde, sur les orientations du PADD, ou encore les informations diffusées dans le bulletin municipal et consultables sur le site internet de la commune, l'organisation d'ateliers participatifs de débat sur les orientations du PADD ou encore la mise à disposition du public des documents réalisés et d'un registre à la mairie. Dans ces conditions, eu égard aux informations apportées aux moments-clés de la procédure et contrairement aux allégations de M. B..., la seule circonstance que les réunions publiques n'ont eu lieu qu'en 2016 pour un PLU arrêté en 2018 ne traduit pas une irrégularité ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération litigieuse. Le moyen tiré du non-respect des modalités de la concertation doit donc être écarté.

13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ".

14. L'enquête publique a duré du 9 avril au 11 mai 2019, conformément aux dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'environnement. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la mise à disposition du public des registres soit restreinte, comme en l'espèce, à certains jours, au nombre de onze, et à des horaires dédiés, les mardi après-midi, jeudi matin et samedi matin, et il ne ressort pas des pièces du dossier que le public n'aurait pas été en mesure, à raison de ces modalités d'accès au dossier d'enquête publique, au commissaire enquêteur, qui était également présent certaines heures pendant plusieurs jours, de participer de façon satisfaisante à cette enquête publique.

15. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; (...) ". Selon l'article L. 153-17 de ce code : " Le projet de plan arrêté est également soumis à leur demande :

1° Aux communes limitrophes ; 2° Aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés ; 3° A la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. ".

16. Si M. B... soutient qu'il n'est pas établi que toutes les personnes publiques associées auraient été consultées, il n'apporte aucune précision à l'appui de ses allégations, qui ne ressortent pas plus du rapport du commissaire-enquêteur, qui détaille les réponses qu'elles ont apportées. S'il soutient à cet égard, que la communauté de communes du pays de Cruseilles aurait dû être consultée en ce qu'elle a adopté un programme local de l'habitat en 2013, il n'apporte aucune précision à l'appui de ce moyen, étant relevé qu'il ressort notamment des délibérations des 5 septembre 2015 et 17 novembre 2018 que la communauté de communes du pays de Cruseilles était associée à la procédure et qu'il en ressort que le projet de PLU arrêté a été communiqué pour avis aux personnes publiques associées et aux collectivités et établissements directement intéressés. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 153-16 et L. 153-17 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté.

17. En cinquième lieu, aux termes de l'article L.151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ".

18. Si M. B... soutient que le rapport de présentation ne comporte pas de partie analysant de manière détaillée la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années ayant précédé l'approbation du PLU, ce rapport comporte toutefois des rubriques sur la consommation de terres, essentiellement agricoles, entre 2005 et 2018, la dernière révision du POS étant intervenue le 28 mars 2002, modifiée le 12 octobre 2007, et il précise la situation de l'urbanisation depuis 2005 et l'évolution de l'enveloppe urbaine, et il comprend également des diagnostics agricole et environnemental complets, assortis de schémas et cartes présentant les enjeux selon les territoires, ainsi que l'évolution des surfaces urbanisées et la capacité de densification, en mettant également l'accent sur la consommation d'espaces naturels et agricoles à l'échéance du PLU. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation au regard des exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.

19. En dernier lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'erreur manifeste du classement en zone agricole d'une partie de la parcelle en cause doit être écarté, ce classement étant justifié dans le rapport de présentation et s'inscrivant dans les objectifs du PADD. La délivrance d'une décision de non-opposition à déclaration en vue d'une division foncière intervenue le 5 avril 2019 ne peut être utilement invoquée, et il en est de même des seules interrogations que M. B... pose sur la légalité d'autres zonages, dont il ne demande pas l'annulation.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cercier est fondée à demander l'annulation du jugement du 30 juin 2022 par lequel le tribunal a fait droit à la demande de M. B....

Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :

21. Dès lors qu'il est statué au fond sur les conclusions dirigées contre le jugement attaqué, les conclusions tendant à ce que la cour prononce le sursis à exécution de ce jugement sont devenues sans objet.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. B... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Cercier, qui n'est pas partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Cercier tendant à la mise à la charge de M. B... des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 juin 2022 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Grenoble et ses conclusions présentées en appel sont rejetées.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la commune de Cercier présentées dans l'instance n° 22LY02494 à fin de sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 juin 2022.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Cercier présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cercier et à M. A... B....

Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

Mme Camille Vinet, présidente-assesseure,

M. François Bodin-Hullin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2023.

Le rapporteur,

F. Bodin-Hullin

La présidente,

M. C...

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

N°s 22LY02483 - 22LY02494

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 21 février 2023, 22LY02483

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision