| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 31 mai 2022, 20LY02500

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A... B... et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 13 février 2019 par lequel le maire de Montbrison ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la SCI Louchris et la décision implicite par laquelle le maire de Montbrison a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de la SCI Louchris.

Par un jugement n° 1905791 du 3 juillet 2020, le tribunal administratif de Lyon a fait droit à leur demande.

Procédure devant la cour

I) Sous le n° 20LY02500, par une requête, enregistrée le 28 août 2020, et un mémoire, enregistré le 9 mars 2021, la SCI Louchris, représentée par Me Niord, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 juillet 2020 en tant qu'il a annulé l'arrêté de non opposition à déclaration préalable ;

2°) de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de M et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'existe pas de changement de destination et le dépôt d'un permis de construire n'était pas nécessaire ;

- le tribunal s'est fondé sur des éléments extrinsèques et postérieurs à l'instruction de la demande préalable pour juger que l'occupation serait illégale au regard de l'article UC 1 du PLU ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 novembre 2020, 28 juin 2021 et 7 octobre 2021, M et Mme B..., représentés par Me Billard, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SCI Louchris en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les travaux en cause relèvent d'une demande de permis de construire ;

- la décision méconnaît les articles UC 1.1 du PLU et UC 1.9 et UC 2.5 du PLU ;

- la décision contrevient à l'article UC 3.2 du PLU, ce qui justifie aussi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel l'annulation de la décision ;

Par des mémoires en intervention enregistrés les 16 mars 2021 et 9 septembre 2021, la commune de Montbrison, représentée par Me Cavrois, conclut au rejet de la requête de M. et Mme B... et, si la cour rejetait les moyens soulevés par les requérants, à ce qu'il soit fait application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M et Mme B....

Elle soutient que :

- les travaux réalisés n'ont été accompagnés d'aucun changement de destination ;

- l'activité exercée par la société Auto Nettoyage ne méconnait pas les dispositions de l'article UC 1 du PLU et des articles UC 1.9 et UC 2 du PLU ;

- les dispositions de l'article UC 3.2 du PLU ne sont pas méconnues ;

- le maire n'était pas obligé de dresser un procès-verbal d'infraction pour non-respect des prescriptions de l'architecte des bâtiments de France ;

La clôture de l'instruction a été fixée au 8 octobre 2021 par une ordonnance en date du 7 septembre précédent.

II) Sous le n° 20LY02259, par une requête, enregistrée le 2 septembre 2020 et des mémoires enregistrés le 1er février 2021, le 9 septembre 2021 et le 2 février 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Montbrison, représentée par Me Cavrois, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 juillet 2020 ;

2°) si la Cour considérait que l'un des moyens soulevés était fondé, de faire application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;

3°) de mettre une somme de 1 000 euros à la charge de M et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les travaux réalisés n'ont été accompagnés d'aucun changement de destination ;

- l'activité exercée par la société Auto Nettoyage ne méconnait pas les dispositions de l'article UC 1 du PLU et des articles UC 1.9 et UC 2 du PLU ;

- les dispositions de l'article UC 3.2 du PLU ne sont pas méconnues ;

- le maire n'était pas obligé de dresser un procès-verbal d'infraction pour non-respect des prescriptions de l'architecte des bâtiments de France ;

Par des mémoires enregistrés le 14 novembre 2020, le 28 juin 2021 et le 7 octobre 2021, M et Mme B..., représentés par Me Billard, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit enjoint au maire de Montbrison dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt de dresser un procès-verbal d'infraction constatant la réalisation de travaux sans permis en méconnaissance de l'article UC 1 et UC 3.2 du PLU sous astreinte de 500 euros par jour de retard et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Montbrison.

Ils soutiennent que les moyens ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 8 octobre 2021 par une ordonnance en date du 7 septembre précédent.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bodin-Hullin, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ;

- les observations de Me Niord pour la SCI Louchris, celles de Me Maras pour M. et Mme B..., ainsi que celles de Me Guerin, substituant Me Cavrois, pour la commune de Montbrison ;

Et après avoir pris connaissance des notes en délibéré présentées pour M. et Mme B..., enregistrées le 17 mai 2022 dans les deux dossiers ;

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme B... sont propriétaires d'une maison située à Montbrison, sur un terrain classé en zone UC du plan local d'urbanisme de la commune, en face d'un terrain appartenant à la SCI Louchris sur lequel est implanté un autre bâtiment. Au cours de l'année 2018, la société Auto Nettoyage, qui assure l'entretien et le nettoyage de véhicules automobiles, s'est installée dans ledit bâtiment et y a réalisé des travaux de modification de la façade et d'installation d'une grille extérieure. Les travaux ayant été initialement réalisés sans autorisation, le maire de Montbrison a mis en demeure la société Louchris de régulariser sa situation, de sorte que ladite société a déposé une déclaration préalable de travaux à laquelle le maire ne s'est pas opposé par un arrêté du 13 février 2019. La SCI Louchris relève appel du jugement du 3 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Lyon a fait droit à la demande de M et Mme B... en annulant l'arrêté du 13 février 2019 par lequel le maire de Montbrison ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la SCI Louchris et la décision implicite par laquelle le maire de Montbrison a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme à l'encontre de la SCI Louchris. La commune de Montbrison relève aussi appel de ce même jugement.

2. Les deux requêtes sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt.

Sur l'intervention de la commune de Montbrison dans le dossier n° 20LY02500 :

3. La commune de Montbrison dont le maire est l'auteur de la décision en litige a intérêt à solliciter l'annulation du jugement attaqué. Par suite, son intervention est recevable dans ce dossier.

Sur la légalité de la décision en litige :

4. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes (...) : (...) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (...). / Pour l'application du c du présent article, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal. " Aux termes de l'article R. 421-17 du même code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire (...) les travaux exécutés sur des constructions existantes (...) : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; (...) ".

5. D'autre part, selon l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions sont : (...) 3° Commerce et activités de service ; (...) 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. ". Par ailleurs, l'article R. 151-28 du même code précise : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : (...) 3° Pour la destination "commerce et activités de service" : artisanat et commerce de détail, (...) activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle (...) ; (...) 5° Pour la destination " autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire " : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition. ".

6. Il résulte de ces dispositions que, si une déclaration préalable de travaux ou un permis de construire n'a d'autre objet que d'autoriser la construction d'immeubles conformément aux plans et indications fournis par le pétitionnaire indépendamment de la circonstance qu'ils ne pourraient pas être ultérieurement respectés, il appartient toutefois à l'autorité administrative d'examiner si, compte tenu de l'usage qu'impliquent les travaux pour lesquels une autorisation est demandée, celle-ci peut être légalement accordée sur le fondement des règles d'urbanisme applicables.

7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de déclaration préalable que la destination initiale du bâtiment objet des travaux en litige n'est pas précisée. Toutefois il ressort des termes mêmes de l'acte d'achat du bâtiment par la SCI Louchris en 1999 que celui-ci était alors un dépôt. Les travaux ont consisté en une modification de la façade par un agrandissement des ouvertures et en la création de portes de service et de garages. La SCI Louchris a loué ce dépôt à deux autres sociétés, l'une exerçant une activité de plomberie et l'autre exploitant une activité de lavage et de nettoyage automobile sous l'enseigne " Auto Nettoyage ". Si une part significative de cette dernière activité est réalisée directement chez les clients à travers l'utilisation de camionnettes équipées du matériel nécessaire au lavage, il ressort des pièces du dossier, notamment des photos produites et du rapport acoustique destiné à établir l'existence de nuisances sonores, que des véhicules sont aussi nettoyés sur le site même de l'entreprise et à proximité immédiate de l'habitation de M et Mme B.... Si la SCI Louchris fait état des nouvelles conditions d'exploitation ayant conduit à une limitation des nuisances depuis 2020, la destination de l'immeuble en cause doit être appréciée à la date de la décision en litige. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que l'activité exercée relève d'une activité de services accueillant une clientèle même si cet accueil a lieu de façon non permanente et ponctuelle. En l'absence de tout autre élément faisant apparaître une utilisation autre que celle mentionnée dans l'acte d'acquisition, le bâtiment doit être regardé comme ayant été effectivement affecté à l'origine à une destination de dépôt, relevant du 5° de l'article R. 151-27 précité du code de l'urbanisme. Alors que les travaux litigieux, quand bien-même ils n'auraient concerné que la façade du bâtiment, doivent eu égard à leur nature et leur objet, être regardés comme ayant été destinés à permettre l'installation d'une activité de nettoyage de véhicules qui relève de la destination " commerce et activité de service ". Dans ces conditions, le bâtiment en litige a fait l'objet d'un changement de destination et les travaux en litige nécessitaient la délivrance d'un permis de construire en application des dispositions de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme.

8. En second lieu, aux termes de l'article UC 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Montbrison : " 1.1 Toute occupation et utilisation du sol induisant des nuisances (sonores, olfactives, visuelles ...) ou des dangers pour le voisinage ou l'environnement, sauf installation prévue à l'article 2.2. / (...) 1.9 Les commerces de détail autres que ceux prévus à l'article 2.2 ". En application de l'article UC 2 du même plan, est autorisé " tout commerce à l'intérieur du périmètre du centre-ville ", tandis qu'en dehors de ce périmètre, sont seulement autorisés les " commerces de détail strictement nécessaires au fonctionnement de la zone ".

9. Les époux B... ont produit une étude acoustique datant de 2019 qui démontre que l'activité de la société à l'enseigne Auto Nettoyage engendre des bruits excédant les seuils règlementaires d'exposition fixés par le code de la santé publique. Il ressort du constat d'huissier du 11 décembre 2020 et de cette étude que le bruit des machines utilisées pour l'activité de l'entreprise de nettoyage de véhicules crée des nuisances sonores en dépit du système de fermeture sous forme de volet roulant qui n'est au demeurant pas toujours fermé. Cette activité implique aussi une circulation significative de véhicules devant la propriété des époux B.... Si les dispositions précitées du plan local d'urbanisme n'interdisent pas l'implantation d'activités de service en zone UC, elles prohibent, en dehors du centre-ville, les commerces de détail autres que ceux strictement nécessaires au fonctionnement de la zone, ce dont ne relève pas la vente ou la location de matériel d'entretien de véhicules automobiles. Par suite, aucune autorisation d'urbanisme ne peut être délivré pour l'activité de la société dans cette zone sans méconnaître les dispositions précitées du plan local d'urbanisme.

10. Il résulte de ce qui précède, que la société Louchris n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 13 février 2019 par lequel le maire de Montbrison ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la SCI Louchris.

Sur la requête n° 20LY02559 :

11. Compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 7 à 10 du présent arrêt, la décision en litige étant illégale, c'est à bon droit que le tribunal a enjoint de dresser un procès-verbal d'infraction constatant la réalisation de travaux sans permis de construire et en méconnaissance de l'article UC 1 du plan local d'urbanisme au maire de Montbrison dans un délai d'un mois. Par suite, la commune de Montbrison n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon lui a enjoint de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme ainsi méconnues.

Sur les frais d'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes que la SCI Louchris et la commune de Montbrison demandent au titre des frais qu'elles ont exposés soient mises à la charge de M et Mme B..., qui ne sont pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Louchris d'une part, et de la commune de Montbrison d'autre part, le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M et Mme B....

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Louchris et la requête de la commune de Montbrison sont rejetées.

Article 2 : La SCI Louchris versera la somme de 2 000 euros à M et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La commune de Montbrison versera la somme de 2 000 euros à M et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Louchris, à la commune de Montbrison et à M et Mme B....

Délibéré après l'audience du 10 mai 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Danièle Déal, présidente de chambre,

M. Thierry Besse, président-assesseur,

M. François Bodin-Hullin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2022.

Le rapporteur,

François Bodin-HullinLa présidente,

Danièle Déal

La greffière,

Fabienne Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 20LY02500 - 20LY02559