Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Mme F... B... épouse A... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 4 décembre 2017 par laquelle le maire de Beaune a, au nom de l'Etat, rejeté sa demande de déplacement de son débit de tabac du 31, avenue du 8 septembre 1944, au 20, avenue du Lac.
Par un jugement n° 1800269 du 19 octobre 2018, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 décembre 2018 et 10 juin 2019, Mme A..., représentée par Me H..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Dijon du 19 octobre 2018 ;
2°) d'annuler la décision du maire de Beaune du 4 décembre 2017 ;
3°) de mettre à la charge de la commune une somme de 1 683,20 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la confédération des buralistes et la direction générale des douanes ont notifié leur avis au maire de la commune de Beaune après l'expiration du délai imparti par l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 et l'article 8 du décret du 28 juin 2010, de sorte que leur avis est réputé favorable ;
- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le site sur lequel le déplacement est sollicité est situé dans un centre commercial ;
- la décision lui refusant le déplacement de son débit de tabac est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par deux mémoires, enregistrés les 22 mars et 5 juillet 2019, le ministre de l'action et des comptes publics conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les avis défavorables de la confédération des buralistes et de l'administration des douanes et droits indirects ont été rendus dans le délai d'un mois à compter de la date de leur saisine ; en tout état de cause, la méconnaissance du délai imparti par les dispositions législatives est sans incidence sur la légalité de la décision prise par le maire de Beaune ;
- la décision contestée est motivée par l'atteinte à l'équilibre du réseau local des débitants de tabac mais le tribunal a considéré à bon droit que l'adresse à laquelle le déplacement est sollicité se situe dans une zone interdite selon l'article 11 du décret du 28 juin 2010 ;
- la décision en litige n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation.
Par un courrier du 6 février 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrégularité du jugement pour avoir procédé d'office à une substitution de motif.
Le ministre de l'action et des comptes publics a produit un mémoire, enregistré le 11 février 2020, en réponse à ce moyen d'ordre public.
Il fait valoir que :
- le préfet de la Côte-d'Or soulevait, dans son mémoire en défense présenté en première instance, le moyen tiré de la méconnaissance du 2° de l'article 11 du décret du 28 juin 2010 ;
- la requête de Mme A... est devenue sans objet compte tenu de la démission de cette dernière de la gérance du débit de tabac qu'elle exploitait.
La procédure a été communiquée à la commune de Beaune qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, en particulier son article 70 ;
- le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C... ;
- et les conclusions de Mme Gondouin, rapporteur public ;
Une note en délibéré, enregistrée le 5 mars 2020, a été présentée pour Mme A....
Considérant ce qui suit :
1. Mme A..., qui exploitait un débit de tabac au 31 avenue du 8 septembre 1944 à Beaune (21), a demandé au maire de cette commune l'autorisation de déplacer son activité au 20 avenue du Lac. Par une décision du 4 décembre 2017, prise après avis de la direction régionale des douanes et droits indirects (DRDDI) et de la confédération des buralistes, le maire de Beaune lui a refusé cette autorisation. Mme A... relève appel du jugement du 19 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur l'exception de non-lieu à statuer :
2. Le ministre de l'action et des comptes publics fait valoir que le litige a perdu son objet en cours d'instance dès lors que par un courrier du 11 décembre 2019, la directrice régionale des douanes et des droits indirects de Dijon a pris acte de la démission de Mme A... de ses fonctions de buraliste à compter du 31 décembre 2019 sans présenter de successeur. Toutefois, cette circonstance n'a pas pour effet de retirer ou d'abroger la décision du 4 décembre 2017 du maire de Beaune dont Mme A... demande l'annulation. Il y a donc lieu de statuer sur les conclusions présentées par cette dernière devant la cour et de rejeter l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense.
Sur la régularité du jugement :
3. Il ressort des termes mêmes de la décision en litige que pour refuser à Mme A... le déplacement de son débit de tabac, le maire de Beaune s'est uniquement fondé sur les dispositions de l'article 9 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés. Si dans son mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2018 au greffe du tribunal administratif de Dijon, le préfet de la Côte d'Or invoquait les dispositions du 2° de l'article 11 de ce décret interdisant l'implantation de débits de tabac dans les centres commerciaux, c'est pour en conclure que l'implantation nouvelle dans une zone principalement commerciale et industrielle ne desservirait pas une population locale et bouleverserait le réseau de distribution de tabac de la commune. Il ne ressort pas de ses écritures que le préfet demandait expressément une substitution de motif. Ainsi, en rejetant la demande de Mme A... au motif qu'en application du 2° de l'article 11 du décret du 28 juin 2010, le maire de Beaune était tenu de lui refuser l'autorisation de déplacement de son débit de tabac dans une zone qu'il convenait de considérer comme un centre commercial au sens de ces dispositions, le tribunal a procédé à une substitution de motif sans y avoir été invité par l'administration. Le jugement attaqué est, pour ce motif, entaché d'irrégularité et doit être annulé.
4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Dijon.
Sur la légalité de la décision du 4 décembre 2017 :
5. En premier lieu, aux termes de l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : " Le déplacement, dans la même commune, d'un débit de tabac ordinaire permanent est autorisé par le maire, après avis du directeur régional des douanes et de l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac. / A défaut de réponse dans le délai d'un mois à compter de la date de saisine, le silence gardé par le directeur régional des douanes ou par l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac vaut avis favorable. "
6. Mme A... fait valoir pour la première fois en appel que le directeur régional des douanes et la confédération des buralistes, saisis par le maire de Beaune, ont émis des avis défavorables après l'expiration du délai d'un mois qui leur était imparti, de sorte qu'ils doivent être réputés avoir émis un avis favorable. Cependant, les avis rendus en vertu de l'article 70 de la loi du 12 mars 2009 n'ont pas le caractère d'avis conformes. Ils constituent des éléments d'appréciation susceptibles d'être pris en compte par le maire pour autoriser ou non le déplacement d'un débit de tabac ordinaire permanent sur le territoire de sa commune. La circonstance que l'administration des douanes et la confédération des buralistes auraient émis leur avis, passé le délai d'un mois à compter de leur saisine, est donc, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la décision contestée.
7. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 3, la décision en litige ne retient pas le motif évoqué par l'administration des douanes tiré de l'interdiction posée par le 2° de l'article 11 du décret du 28 juin 2010 d'implantation d'un débit de tabac dans un centre commercial. Le maire de Beaune a considéré, au vu des éléments portés à sa connaissance par l'administration des douanes et la confédération des buralistes, qu'un déplacement du débit de tabac de Mme A... aurait pour conséquence de déséquilibrer le réseau existant de vente de détail sur le territoire de la commune de Beaune, en méconnaissance de l'article 9 du décret du 28 juin 2010. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il se serait cru à tort lié par ces avis doit en tout état de cause être écarté.
8. En troisième lieu, aux termes des deux premiers alinéas de l'article 13 du décret du 28 juin 2010 : " Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l'intérieur d'une même commune dans les conditions prévues à l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 susvisée. / Les dispositions des articles 9 et 11 s'appliquent aux déplacements intra-communaux. ". Aux termes de l'article 9 du même décret : " L'implantation d'un débit de tabac ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer le réseau local existant de vente au détail des tabacs ".
9. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Beaune compte onze débits de tabac, concentrés en centre-ville et dans les quartiers limitrophes au sud. La nouvelle zone d'implantation sollicitée, dépourvue de débit de tabac, est cependant déjà desservie par les quatre buralistes des quartiers limitrophes situés au sud du centre-ville dont celui de Mme A... et ceux de M. D..., de Mme E... et de M. G..., plus éloigné. Cette nouvelle zone d'implantation est située à proximité immédiate d'axes importants de circulation (A6 et D973) au sein d'une zone commerciale " à ciel ouvert " comportant plusieurs enseignes nationales et à proximité de la zone industrielle de Beaune-Vignoles. Elle présente également des facilités de stationnement gratuit permettant ainsi une captation de la clientèle de passage des débits de tabac du centre-ville et des quartiers limitrophes situés plus au sud. Mme A... fait valoir, à juste titre, que le déménagement de son débit de tabac n'aura pas pour effet de modifier substantiellement l'offre dans le quartier de la gare dès lors, d'une part, qu'un autre bureau de tabac est présent à 500 mètres du parvis de la gare de Beaune et qu'elle n'exerce pas, contrairement aux affirmations de l'administration des douanes, d'activités de revente. Toutefois, il résulte de ce qui précède que le déplacement au 20 avenue du Lac aura pour conséquence de déséquilibrer le réseau local existant, fortement concentré en centre-ville et à ses abords immédiats. Ainsi, en refusant à Mme A... le déplacement de son débit de tabac, le maire de Beaune n'a pas fait une application erronée de l'article 9 du décret du 28 juin 2010 et n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.
10. En dernier lieu, Mme A... ne peut utilement invoquer le moyen tiré de la méconnaissance du 2° de l'article 11 du décret du 28 juin 2010 dès lors que ces dispositions ne constituent pas le fondement juridique de la décision en litige et que ni le préfet en première instance, ni le ministre en appel, n'ont demandé expressément une substitution de motif.
11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du maire de Beaune du 4 décembre 2017. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent donc également être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1800269 du tribunal administratif de Dijon du 19 octobre 2018 est annulé.
Article 2 : La demande de Mme A... présentée devant le tribunal administratif de Dijon ainsi que ses conclusions présentées à la cour sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... B... épouse A... et au ministre de l'action et des comptes publics. Copie en sera adressée au maire de la commune de Beaune et au préfet de la Côte d'Or.
Délibéré après l'audience du 27 février 2020, à laquelle siégeaient :
M. d'Hervé, président de chambre,
Mme Michel, président-assesseur,
Mme C..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 2 avril 2020.
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N° 18LY04731
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