Vu la procédure suivante :
Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 mars 2019 et le 4 septembre 2019, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la SAS Benco, représentée par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler l'avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial du 4 février 2019;
2°) d'enjoindre à cette commission de statuer à nouveau sur le projet dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros hors taxes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que c'est à tort que la commission nationale d'aménagement commercial a rendu le 4 février 2019 un avis défavorable sur son projet de création d'un ensemble commercial sur la commune de Villefranche-sur-Saône ; les motifs retenus dans cet avis sont erronés aussi bien sur l'accès au site et à la protection des consommateurs que sur l'accès au site et au " développement durable ", sur le risque de déséquilibre en défaveur du tissu commercial du centre-bourg et sur les objectifs légaux d'amélioration de l'environnement des sites commerciaux.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 juillet 2019, la commission nationale d'aménagement commercial conclut à l'irrecevabilité et au rejet de la requête.
Elle soutient que l'acte par lequel elle statue sur le recours administratif préalable obligatoire dont elle est saisie revêt le caractère d'un avis préalable insusceptible de faire l'objet d'un recours contentieux ; une " requête " dirigée contre un tel avis qui n'est pas susceptible de recours contentieux est irrecevable, seul le permis de construire pouvant faire l'objet du recours contentieux visé par les dispositions de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme sans que cela fasse obstacle à ce que l'avis de la CNAC puisse être critiqué à l'appui d'un tel recours.
La société Benco et le ministre de l'Economie et des Finances ont été informés par courriers du 26 septembre et du 2 octobre 2019 que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la requête tendant à l'annulation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial, celui-ci n'étant pas une décision susceptible de recours contentieux direct.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme F..., première conseillère,
- et les conclusions de Mme D..., rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. Suite à l'avis défavorable en date du 20 septembre 2018 de la commission départementale d'aménagement commercial du Rhône relatif à son projet de création d'un ensemble commercial de 1 395 m2 sur la commune de Villefranche-sur-Saône, la société Benco a saisi en application de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme la Commission nationale de l'aménagement commercial. Par avis du 4 février 2019, la Commission nationale a également émis, à l'unanimité, un avis défavorable à un tel projet. La société Benco demande à la cour d'annuler cet avis du 4 février 2019 et d'enjoindre à cette dernière de statuer à nouveau sur son projet dans un délai de quatre mois. Cette société ne présente aucune conclusion contre un refus de délivrance d'un permis de construire.
Sur les conclusions dirigées contre l'avis défavorable du 4 février 2019 de la Commission nationale d'aménagement commercial :
2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, issu de la loi n°2015-990 du 6 août 2015: " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ". Le I de l'article L. 752-17 du code de commerce prévoit que : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. (...)".
3. Il résulte de telles dispositions que la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est subordonnée à l'avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, si elle a été saisie, de la Commission nationale d'aménagement commercial et que l'avis rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial, lorsque celle-ci est saisie d'un recours administratif contre l'avis de la commission départementale à la suite d'une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, a le caractère d'un acte préparatoire insusceptible de faire l'objet d'un recours direct pour excès de pouvoir.
4. La société Benco a déposé sa demande de permis de construire le 29 juin 2018, soit postérieurement au 15 février 2015. Dès lors, la société Benco, qui est au nombre des personnes visées à l'article L. 752-17 du code de commerce, ne peut présenter de recours pour excès de pouvoir directement contre l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, mais seulement contre le refus, par l'autorité compétente, de sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, en excipant le cas échéant de l'illégalité de cet avis.
5. Cette irrecevabilité qui n'est pas susceptible d'être couverte en cours d'instance présente un caractère manifeste au sens de l'article R. 351-4 du code de justice administrative. Par suite, la cour administrative d'appel de Lyon est compétente, en dépit des règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions à fin d'annulation de la société Benco. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées à titre d'injonction par cette société.
Sur les frais liés au litige :
6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la société Benco présentées sur leur fondement.
DECIDE :
Article 1er : La requête présentée par la SAS Benco est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Benco, au ministre de l'économie et des finances, au ministre de l'intérieur et à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 24 octobre 2019 à laquelle siégeaient :
Mme A..., présidente,
Mme F..., première conseillère,
M. Savouré, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 21 novembre 2019
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N° 19LY01161
