| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre - formation à 3, 15 novembre 2018, 16LY03918

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

MmeB..., agissant en qualité d'ayant-droit de M. A...B..., son époux décédé, a demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner l'Etat à lui verser la somme de 37 230,30 euros en règlement des repos compensateurs non pris et de l'indemnisation d'un préjudice moral et de troubles dans les conditions d'existence, outre intérêts au taux légal.

Par un jugement n° 1305841 du 27 septembre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 novembre 2016 et 12 septembre 2018, Mme B..., représentée par la société d'avocats Huglo-Lepage et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 27 septembre 2016 du tribunal administratif de Grenoble ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 37 101 euros, à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices subis ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier, les premiers juges n'ayant pas répondu à son moyen tiré de la méconnaissance du droit à indemnisation des droits acquis au titre d'un compte épargne-temps prévu par l'article 10-1 du décret du 29 avril 2002 portant création d'un compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat ;

- le jugement attaqué n'a pas davantage examiné son moyen tiré de la faute commise par l'Etat résultant de l'organisation du service privant les agents de toutes possibilités de prendre leurs repos cumulés ;

- il existe un droit à indemnisation des heures supplémentaires pour les agents de l'Etat soumis à un régime de décompte des heures supplémentaires prévu par le décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat ; il en résulte un principe applicable à l'ensemble des agents publics ;

- le décret n° 2002-146 du 7 février 2002 renvoie expressément à un arrêté pris conjointement par le ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ; ce ne peut être l'arrêté du 19 août 1997 sur lequel s'est fondé le tribunal administratif, qui n'a pour unique signataire que le ministre de l'intérieur ;

- à l'instar du régime prévu en matière de compte épargne-temps, aucune disposition ne s'oppose à l'indemnisation des nombreuses heures supplémentaires effectuées par les agents du groupement d'hélicoptères ; d'ailleurs le décret du 30 mai 2005 prévoit la compensation financière des congés récupérateurs pour les agents contractuels du groupement d'hélicoptères devenu inapte définitivement, en cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire et en cas d'inaptitude définitive au vol imputable au service ; par ailleurs, à supposer qu'aucun texte ne prévoit la possibilité d'indemniser les agents placés dans l'impossibilité de bénéficier de leurs repos compensateurs en dehors des cas prévus par le décret du 30 mai 2005, l'administration a nécessairement porté une atteinte injustifiée et illégale aux droits acquis par les agents concernés ;

- l'administration a commis une faute en organisant le service d'une telle manière que les agents ont été privés de la possibilité de bénéficier de leurs repos compensateurs ;

- elle peut prétendre, en sa qualité d'ayant-droit, à la réparation du préjudice matériel subi par son époux décédé à hauteur de 27 101 euros ;

- elle peut prétendre également à la réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence à hauteur de 10 000 euros.

Par deux mémoires, enregistrés les 6 août et 19 septembre 2018, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le jugement n'est pas irrégulier dès lors que les premiers juges n'avaient pas à répondre à un moyen qui n'était pas invoqué devant eux ;

- aucun texte ne prévoit l'indemnisation des jours de repos compensateurs non pris par les personnels navigants du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 4 du décret du 25 août 2000 est inopérant ;

- aucune faute n'a été commise dans l'organisation du service ;

- 29 jours de congés épargnés sur le compte épargne-temps de M. B...ont été indemnisés à hauteur de 3 625 euros bruts sur sa paye d'août 2012, postérieurement à son décès.

Par une ordonnance du 14 septembre 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er octobre 2018.

Un mémoire, enregistré le 1er octobre 2018, présenté pour MmeB..., n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2002-146 du 7 février 2002 ;

- le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 ;

- le décret n° 2005-621 du 30 mai 2005 ;

- le décret n° 2008-1136 du 3 novembre 2008 ;

- l'arrêté du 6 juillet 2009 approuvant le règlement intérieur du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lesieux ;

- les conclusions de Mme Gondouin, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. M. B...a exercé les fonctions de pilote d'hélicoptère au sein du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile (GHSC) de 1998 au 12 juillet 2012, date de son décès. Par un courrier du 10 juillet 2013, sa veuve a demandé au directeur général de la sécurité civile et de la gestion de crise l'indemnisation des 859 heures, soit 122 jours, de repos compensateurs cumulés sur le compte de son époux. Après le rejet le 2 septembre 2013 de cette demande, Mme B... a saisi le tribunal administratif de Grenoble d'une demande tendant à l'indemnisation, en sa qualité d'ayant-droit, des jours de repos compensateurs cumulés par son époux et du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par ce dernier. Par un jugement du 27 septembre 2016, dont Mme B...relève appel, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Mme B...invoquait notamment devant le tribunal administratif un moyen tiré de la méconnaissance de l'article 10-1 du décret du 29 avril 2002 portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature. Le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, son jugement doit être annulé sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité invoqué par l'appelante.

3. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme B...devant le tribunal administratif de Grenoble.

Sur les conclusions indemnitaires :

4. En premier lieu, l'article 2 du décret du 30 mai 2005 fixant les dispositions applicables aux personnels navigants du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile au groupement des moyens aériens, qui abroge le décret n° 94-1047 du 6 décembre 1994 fixant le régime applicable aux personnels navigants du groupement des moyens aériens de la sécurité civile, précise que " Les personnels navigants du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile participent, à titre principal, à des missions de secours d'urgence et de protection et, dans ce cadre, prennent part à la lutte contre les feux de forêt. Ils peuvent également être appelés à participer, dans le cadre des missions du ministère chargé de l'intérieur, à des missions de police, d'assistance technique, de transport logistique et de liaison. ". Compte tenu des particularités de leurs missions, le décret du 7 février 2002 instaure, en ce qui les concerne, des dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos. L'article 4 de ce décret prévoit, en contrepartie de ces sujétions le bénéfice " soit d'une compensation au titre du régime indemnitaire qui leur est applicable, soit de repos compensateurs, dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget. ". Sur le fondement de ces dispositions, un arrêté interministériel du 27 juillet 2005 précise le régime d'indemnisation et de compensation en temps applicable aux personnels navigants du GHSC. Par ailleurs, l'article 3 du décret du 30 mai 2005 dispose que " Les personnels navigants du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile sont tenus de se conformer aux règlements relatifs à l'organisation et à l'exercice de l'activité, rendus applicables au groupement des moyens aériens de la sécurité civile par arrêté ou décision du ministre chargé de l'intérieur. ". A date du décès de M.B..., le règlement intérieur approuvé par arrêté du ministre de l'intérieur du 6 juillet 2009 était en vigueur et son article 2.2.3.2 relatif aux congés récupérateurs dispose : " Lorsque l'agent dépasse le temps de travail annuel réglementaire, il bénéficie d'un régime de compensation en temps défini par arrêté. / Les jours de repos compensateurs acquis dans l'année N doivent être consommés dans l'année N+1 ou placés sur un compte épargne-temps (CET) avant le 15 janvier de l'année N+2, conformément aux dispositions de l'arrêté du 31 janvier 2008. Les jours épargnés sur le CET sont utilisés conformément aux dispositions du décret n° 2008-1136 du 3 novembre 2008 modifiant le décret 2002-634 du 29 avril 2002 portant création d'un compte épargne-temps dans la fonction publique de l'État. / Concernant le stock des congés récupérateurs des personnels navigants du GHSC acquis au 31 décembre 2007, il peut être utilisé par les intéressés de la manière suivante : / - un personnel navigant peut demander à bénéficier de son stock de congés récupérateurs, en une seule fois, préalablement à son départ en retraite ou démission (...) / - un personnel navigant peut demander à bénéficier de son stock de congés récupérateurs de manière fractionnée, dans la limite de 31 jours d'absence du service consécutifs (...) ". Le décret du 29 avril 2002 auquel renvoie le règlement intérieur du GHSC a pour objet d'instituer, dans la fonction publique de l'Etat, un compte épargne-temps. Selon l'article 3 de ce décret, " Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail et par le report de congés annuels, tels que prévus par le décret du 26 octobre 1984 susvisé, sans que le nombre de jours de congés pris dans l'année puisse être inférieur à 20. (...) Un arrêté du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et du ministre intéressé peut autoriser, en outre, l'alimentation du compte épargne-temps par le report d'une partie des jours de repos compensateur. ". L'arrêté du 31 janvier 2008, cité par l'article 2.2.3.2 du règlement intérieur du GHSC du 6 juillet 2009, portant modification de l'arrêté du 8 avril 2003 portant application du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat pour les personnels du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, crée un article 2 bis autorisant les personnels navigants du GHSC à " alimenter leur compte épargne-temps par des jours de repos compensateurs dans la limite de quinze jours ". Selon l'article 5 du décret du 29 avril 2002, dans sa version applicable au présent litige, " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est inférieur ou égal à un seuil, fixé par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, qui ne saurait être supérieur à vingt jours, l'agent ne peut utiliser les droits ainsi épargnés que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. ". L'article 6 de ce même décret prévoit que " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est supérieur au seuil mentionné à l'article 5 : / I. - Les jours ainsi épargnés n'excédant pas ce seuil ne peuvent être utilisés par l'agent que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. / II. - Les jours ainsi épargnés excédant ce seuil donnent lieu à une option exercée au plus tard le 31 janvier de l'année suivante : / 1° L'agent titulaire mentionné à l'article 2 ou le magistrat mentionné à l'article 2 bis opte dans les proportions qu'il souhaite : / a) Pour une prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique dans les conditions définies à l'article 6-1 ; / b) Pour une indemnisation dans les conditions définies à l'article 6-2 ; / c) Pour un maintien sur le compte épargne-temps dans les conditions définies à l'article 6-3. / Les jours mentionnés au a et au b sont retranchés du compte épargne-temps à la date d'exercice d'une option. / En l'absence d'exercice d'une option par l'agent titulaire ou le magistrat, les jours excédant ce seuil sont pris en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique. (...) ". Selon l'article 4 du décret du 3 novembre 2008, " I.-Le titulaire d'un compte épargne-temps peut opter pour l'indemnisation des jours inscrits sur son compte au 31 décembre 2007, dans la limite de la moitié de ces jours. Ces jours sont retranchés du compte épargne-temps à la date de cette option, qui doit intervenir avant le 31 mars 2009, sous réserve que ces jours n'aient pas été consommés à la date de l'option. / Pour les agents n'ayant pas exercé cette option avant cette date, ce délai est rouvert jusqu'au 31 décembre 2009. / Sous réserve que ces jours n'aient pas été consommés à la date de l'option, ces jours sont retranchés du compte épargne-temps, à cette date. ". Enfin, selon l'article 10-1 de ce même décret du 29 avril 2002, dans sa version en vigueur à la date du décès de M.B..., " En cas de décès de l'agent, les droits acquis au titre de son compte épargne-temps bénéficient à ses ayants droit. Ils donnent lieu à une indemnisation dont les montants, fixés forfaitairement, par jour accumulé, pour chaque catégorie statutaire, par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, sont identiques à ceux mentionnés à l'article 6-2. ".

5. L'article 4 du décret du 3 novembre 2008, auquel renvoie le règlement intérieur approuvé par arrêté du ministère de l'intérieur du 6 juillet 2009, a ouvert la possibilité pour un agent, titulaire d'un compte épargne-temps, d'obtenir l'indemnisation d'une partie des jours épargnés avant le 31 décembre 2007. Toutefois, cette indemnisation est subordonnée à la présentation d'une demande en ce sens avant le 31 décembre 2009, au plus tard. Il résulte de l'instruction que pour demander l'indemnisation des jours de repos compensateurs acquis par son époux avant son décès, Mme B...se prévaut, dans un premier temps, des 859 heures supplémentaires effectuées par lui avant le 31 décembre 2007, soit 122 jours. Or, il ne résulte pas de l'instruction que M. B... auraient exercé le droit d'option prévu par ces dispositions et qu'il aurait demandé l'indemnisation des jours inscrits sur son compte épargne-temps avant la date limite fixée par elle.

6. Dans un second temps, Mme B...fait valoir que les 122 jours dont elle demande la prise en compte correspondent d'une part, à 100 jours de repos compensateurs et d'autre part à 22 jours épargnés par son époux sur son compte épargne temps. Elle reconnaît que ces 22 jours ont été indemnisés mais se prévaut des dispositions de l'article 10-1 du décret du 29 avril 2002. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction que M. B...aurait, avant son décès, épargné, sur son compte épargne-temps, des jours de congés ou de repos compensateurs, qui n'auraient pas déjà été indemnisés.

7. En deuxième lieu, Mme B...ne peut utilement invoquer les dispositions de l'article 4 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature dès lors que l'organisation du travail des personnels navigants du GHSC relève de l'article 2 du décret du 7 février 2002 visé ci-dessus. Elle ne peut pas davantage utilement invoquer les dispositions de l'article 22 du décret du 30 mai 2005 visé ci-dessus ni celles de l'article 8 de l'arrêté du 30 mai 2005 relatif aux dispositions applicables aux personnels navigants du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile au groupement des moyens aériens en matière d'incapacité de travail et d'inaptitude aéronautique dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que son époux aurait été, avant son décès, reconnu inapte définitivement au vol. Par ailleurs, elle ne peut déduire de ces dispositions aucun principe général applicable à l'ensemble des agents publics.

8. Par suite, et dans la mesure où aucun texte législatif ou règlementaire ne prévoit que les repos compensateurs, en dehors de l'option ouverte jusqu'au 31 décembre 2009 par le décret du 3 novembre 2008 et des cas prévus par les articles 6 et 10-1 du décret du 29 avril 2002 issus du décret du 28 août 2009 s'agissant des jours épargnés sur un compte épargne-temps, puissent donner lieu au versement d'une indemnité, elle ne peut prétendre à l'indemnisation de ceux-ci.

9. En troisième lieu, Mme B...soutient que les heures supplémentaires effectuées par son époux tout au long de sa carrière révèlent une faute commise dans l'organisation du service et la gestion des équipes de pilote d'hélicoptères et qu'il a été irrégulièrement privé de la possibilité de bénéficier de repos compensateurs. Toutefois, Mme B... n'établit pas ni même n'allègue que son époux aurait sollicité le bénéfice de ces repos compensateurs qui lui aurait été refusé. Ainsi, elle n'établit pas la faute commise par l'administration et ne peut prétendre à l'indemnisation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence qu'elle invoque.

10. Il en résulte, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre de l'intérieur en première instance, que les conclusions indemnitaires présentées par Mme B... doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

11. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge de l'Etat à verser à Mme B... au titre des frais d'instance non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble n° 1305841 du 27 septembre 2016 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Grenoble et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B...et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 25 octobre 2018, à laquelle siégeaient :

M. d'Hervé, président de chambre,

Mme Michel, président-assesseur,

Mme Lesieux, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 15 novembre 2018.

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N° 16LY03918