| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 27 mars 2018, 16LY01303

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société SNF a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 11 juillet 2013 par laquelle le président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole a rejeté sa demande tendant à la modification de la délibération du conseil de cette communauté instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle elle est implantée soit désignée comme ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports, d'enjoindre sous astreinte au conseil de ladite communauté d'agglomération d'adopter une délibération modifiant son périmètre de transports urbains, de condamner la même collectivité publique à lui payer une indemnité totale 1 044 154 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole les entiers dépens ainsi qu'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1306356 du 21 janvier 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 avril 2016 et le 22 juin 2017, la société SNF, représentée par la société d'avocats Ernst et Young, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n° 1306356 du 21 janvier 2016 du tribunal administratif de Lyon ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 11 juillet 2013 par laquelle le président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole a rejeté sa demande tendant à la modification de la délibération du conseil de cette communauté instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle elle est située soit désignée comme ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports ;

3°) d'enjoindre au conseil de la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole d'adopter une délibération modifiant son périmètre de transports urbains dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier en ce que le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de la responsabilité sans faute ;

- le jugement attaqué est irrégulier en ce que les juges de première instance ont insuffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de la responsabilité sans faute ;

- la décision en litige du 11 juillet 2013 est illégale ; en effet,

elle est entachée d'erreur de droit, dès lors que la président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole s'est cru à tort en situation de compétence liée pour rejeter sa demande tendant à la modification de la délibération du conseil de cette communauté instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle elle est située soit désignée comme ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports, alors que ladite collectivité publique pouvait, sans commettre la moindre illégalité et sans remettre en cause le reste du périmètre de transport urbain, modifier, par retrait ou abrogation partiels, sa délibération du 14 décembre 2009 afin que la zone d'activité industrielle sur laquelle est implantée la société SNF soit désignée comme ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports en application du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales ;

les dispositions du I de cet article sont inconstitutionnelles ;

est entaché d'erreur de droit le motif de la décision en litige tiré de ce que l'admission de sa demande méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques, dès lors qu'en raison des dispositions du plan de prévention des risques technologiques qui lui sont applicables, elle appartient à la catégorie particulière des entreprises situées dans des zones qui font l'objet d'une interdiction de desserte par les transports en commun et ne peut ainsi bénéficier du remboursement du versement destiné aux transports au titre du 1° du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales ;

la décision en litige du 11 juillet 2013 méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques pour la société SNF qui paye le versement destiné aux transports sans que les transports collectifs puissent assurer sa desserte ;

elle méconnaît le principe d'égalité pour ses salariés ;

elle est contraire au droit de l'Union européenne et à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la responsabilité pour faute de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole est engagée du fait de l'illégalité de la décision en litige du 11 juillet 2013 du président de son conseil ;

- la responsabilité sans faute de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole est engagée pour rupture de l'égalité devant les charges publiques du fait de l'assujettissement de la société SNF au versement destiné aux transports ; en effet,

cette société subit une telle rupture dès lors qu'en vertu de l'article IV.2.2 du règlement du plan de prévention des risques technologiques qui lui est applicable, elle ne peut mettre en place le transport collectif de ses salariés pour bénéficier du remboursement du versement destiné aux transports au titre du 1° du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales ;

la combinaison de son assujettissement au versement destiné aux transports, à la suite de l'extension de périmètre de transport urbain décidée par la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole, et de l'interdiction des arrêts de transports collectifs édictée par le règlement du plan de prévention des risques technologiques lui fait subir un préjudice anormal, auquel une entreprise ne peut normalement s'attendre et qui présente un caractère imprévu, alors qu'elle emploie un nombre élevé - 982 - de salariés sur le site en cause, que la communauté d'agglomération a retenu, pour le versement destiné aux transports, le taux maximal autorisé de 1,80 % des salaires payés et que ce versement auquel elle est assujettie représente une part importante de son résultat net ; l'adhésion de la commune d'Andrézieux-Bouthéon à la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole et, par voie de conséquence son assujettissement au versement destiné aux transports, n'étaient pas prévisibles puisque cette adhésion a été acquise en moins de six mois et contre toute attente à la suite d'un désaccord entre cette commune et la Communauté de communes du pays de Saint-Galmier dont elle était membre ;

elle subit un préjudice spécial étant la seule entreprise en France assujettie au versement destiné aux transports et se trouvant dans une zone ne pouvant être desservie par les transports collectifs, publics ou privés ;

du fait de cette situation, elle subit un préjudice d'un montant total de 2 710 410 euros constitués par les versements destinés aux transports qu'elle a acquittés au titre des années 2013 à 2017.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juin 2017, la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole, représentée par la SELARL Cabinet d'avocats Philippe Petit et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société SNF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la décision n° 2016-622 QPC du 30 mars 2017 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société SNF ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hervé Drouet, président assesseur,

- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public,

- les observations de Me A... (société d'avocats Ernst et Young), avocat, pour la société SNF ainsi que celles de Me C... (E...d'avocats Philippe Petit et Associés), avocat, pour la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole ;

1. Considérant que la société SNF, dont le siège social et une usine sont situés sur le territoire de la commune d'Andrézieux-Bouthéon, membre de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole depuis le 1er janvier 2013, a demandé le 24 mai 2013 à cette communauté d'agglomération la modification de la délibération de son conseil instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle elle est implantée soit désignée comme ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports ; que, par décision du 11 juillet 2013, le président du conseil de cet établissement public de coopération intercommunale a rejeté cette demande ; que la société SNF relève appel du jugement n° 1306356 du 21 janvier 2016 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision du 11 juillet 2013, à ce qu'il soit enjoint sous astreinte au conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole, devenue la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole le 1er janvier 2016, d'adopter une délibération modifiant son périmètre de transports urbains et à la condamnation de cette collectivité publique à l'indemniser des conséquences dommageables de son assujettissement au versement destiné aux transports ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant qu'il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué, et notamment de son point 10, que le tribunal administratif de Lyon, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a expressément et suffisamment répondu au moyen de la société SNF tiré de la responsabilité sans faute de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole fondée sur le principe d'égalité devant les charges publiques ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité ;

Sur la légalité de la décision en litige du 11 juillet 2013 et sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige et résultant de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 : " I. - Le produit de la taxe est versé au budget de la commune ou de l'établissement public qui rembourse les versements effectués : / 1° Aux employeurs qui justifient avoir assuré le logement permanent sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de tous leurs salariés, ou de certains d'entre eux au prorata des effectifs transportés ou logés par rapport à l'effectif total ; / 2° Aux employeurs, pour les salariés employés à l'intérieur des périmètres d'urbanisation des villes nouvelles ou de certaines zones d'activité industrielle ou commerciale, prévues aux documents d'urbanisation, lorsque ces périmètres ou ces zones sont désignés par la délibération mentionnée à l'article L. 2333-66. " ;

4. Considérant que, par décision n° 2016-622 QPC du 30 mars 2017, le Conseil constitutionnel, statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société SNF dans la présente instance, a déclaré conformes à la Constitution les dispositions du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction résultant de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 ; que, par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu'en réponse à la demande du 24 mai 2013 de la société SNF tendant à la modification de la délibération du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone dans laquelle ladite société est implantée soit désignée comme ouvrant droit au remboursement de ce versement en application des dispositions précitées du 2° du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales, le président du conseil de ladite communauté d'agglomération a, par sa décision contestée du 11 juillet 2013, notamment indiqué que la délibération de ce conseil en date du 14 décembre 2009 fixant le taux du versement destiné aux transports ne désigne pas de zones d'activité industrielle ou commerciale prévues aux documents d'urbanisation et au sein desquelles il serait possible d'organiser un remboursement aux employeurs des sommes versées pour les salariées qui y sont employés et que la communauté ne commet aucune faute à demander que ses délibérations légalement prises soient complètement exécutées ; qu'il ne résulte pas de ces termes ni des autres mentions de la décision en litige, que le président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole aurait considéré, en méconnaissance du 2° du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales, qu'il n'était pas légalement possible d'instituer des zones ouvrant droit au remboursement du versement destiné aux transports et se serait ainsi estimé en situation de compétence liée pour rejeter la demande précitée du 24 mai 2013 de la société SNF ; que, par suite, doit être écarté le moyen tiré de l'erreur de droit en ce que l'auteur de la décision en litige se serait cru à tort en situation de compétence liée ;

6. Considérant, en troisième lieu, qu'il est constant qu'en vertu de l'article IV.2.2 du règlement du plan de prévention des risques technologiques approuvé par arrêté du 20 décembre 2012 du préfet de la Loire, les arrêts de transports collectifs sont interdits à l'intérieur du périmètre d'exposition au risque, lequel comprend notamment l'emprise et les abords de l'usine d'Andrézieux-Bouthéon de la société SNF ; que le versement destiné au financement des transports prévu par les articles L. 2333-64 et suivants du code général des collectivités territoriales constitue un impôt et non une redevance pour service rendu ; qu'ainsi, eu égard à la nature de ce versement, la circonstance que la société requérante en supporte la charge sans que les transports collectifs puissent assurer sa desserte, ne révèle pas une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques par la décision contestée du 11 juillet 2013 ;

7. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des termes de la demande du 24 mai 2013 de la société SNF adressée au président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole que cette société a ainsi entendu solliciter la modification de la délibération du conseil de cette communauté instituant le versement destiné aux transports sur son territoire afin que la zone, dans laquelle ladite société est implantée et qui est soumise à l'interdiction d'arrêts de transports collectifs édictée par le règlement du plan de prévention des risques technologiques précité, soit désignée comme ouvrant droit au remboursement de ce versement en application des dispositions du 2° du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales ; qu'il ressort de la page 11 du mémoire de la requérante enregistré le 22 juin 2017 au greffe de la cour qu'elle est la seule entreprise de cette zone à être assujettie au versement destiné aux transports ; qu'il ne ressort pas des pièces des dossiers de première instance et d'appel qu'il existerait des motifs d'intérêt général justifiant que la seule société SNF bénéficie sur le territoire de Saint-Etienne Métropole, au titre du 2° du I de l'article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales, du remboursement du versement destiné aux transports par la désignation de ladite zone sur le fondement de ces dispositions ; que, dans ces conditions, le motif tiré de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, mentionné dans la décision en litige rejetant la demande du 24 mai 2013 de la société SNF, n'est entaché ni d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation ;

8. Considérant, en cinquième lieu, que la décision contestée du 11 juillet 2013 n'a en elle-même ni pour objet ni pour effet d'empêcher les salariés de la société SNF d'utiliser des transports collectifs, publics ou privés, pour se rendre sur leur lieu de travail ni de mettre à leur charge le versement destiné aux transports auquel leur employeur est assujetti ; que, dans ces conditions, doit être écarté le moyen tiré de ce que la décision en litige méconnaîtrait le principe d'égalité pour les salariés de la requérante ;

9. Considérant, en dernier lieu, que, si la requérante soutient que la décision litigieuse serait contraire au droit de l'Union européenne et à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ces moyens, qui sont dépourvus de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, doivent être écartés ;

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société SNF n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision du 11 juillet 2013 du président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole ; que, par voie de conséquence, doivent être rejetées ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ;

Sur la responsabilité de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

11. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 10 que la décision du 11 juillet 2013 du président du conseil de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole n'est pas illégale ; que, par suite, la société SNF n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à rechercher la responsabilité pour faute de ladite collectivité publique à raison de l'édiction de cette décision ;

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

12. Considérant que la responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement ;

13. Considérant que si la société SNF soutient qu'elle emploie 982 salariés sur son site d'Andrézieux-Bouthéon et que la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole a retenu, pour le versement destiné aux transports, le taux maximal autorisé de 1,80 % des salaires payés, l'intimée fait valoir sans être contredite sur ce point par la société requérante que le chiffre d'affaires annuel de cette dernière s'élève à plus de 500 millions d'euros, alors qu'il est constant que le montant du versement destiné aux transports acquitté par la société au titre des années 2013 à 2016 s'est élevé respectivement à 418 239 euros, 681 724 euros, 719 173 euros et 748 745 euros ; que, dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait subi, en raison de son assujettissement au versement destiné aux transports à compter de 2013 dont le montant annuel a ainsi représenté moins de 0,15 % de son chiffre d'affaires annuel, un préjudice financier grave susceptible d'être réparé sur le terrain du régime de responsabilité sans faute fondée sur le principe d'égalité devant les charges publiques ; que, par suite, la société SNF n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à rechercher la responsabilité sans faute de la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole sur le fondement de ce principe ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société SNF demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société SNF une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société SNF est rejetée.

Article 2 : La société SNF versera à la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société SNF et à la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole.

Délibéré après l'audience du 6 mars 2018 à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président de la formation de jugement,

M. Marc Clément, premier conseiller,

Mme D...B..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 27 mars 2018.

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N° 16LY01303

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