Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C...A...a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 30 octobre 2009 par laquelle le garde des Sceaux, ministre de la justice, a refusé d'agréer son projet de cession de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à Saint-Martin d'Hères, en tant que le prix de cession s'élevait à 140 000 euros, et de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 32 000 euros à raison du préjudice résultant de l'illégalité de cette décision, ainsi qu'une indemnité de 15 000 euros à raison du préjudice résultant des négligences commises par le ministre dans le suivi de la demande de nomination de son successeur.
Par un jugement n° 1005080 du 4 juillet 2013, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 30 octobre 2009 du garde des Sceaux, ministre de la justice, et rejeté le surplus de ses conclusions.
Par une ordonnance n° 13LY02577 du 27 mars 2014, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par M. A...contre ce jugement, en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions, ainsi que l'appel incident formé par le garde des Sceaux, ministre de la justice contre ce jugement en tant qu'il a annulé sa décision du 30 octobre 2009.
Par une décision n° 380646 du 27 novembre 2015 enregistrée au greffe de la cour le 4 décembre 2015 sous le n° 15LY03858, le Conseil d'Etat a, d'une part, annulé l'ordonnance du 27 mars 2014 du président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Lyon et, d'autre part, renvoyé devant la cour le jugement de cette affaire.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement les 23 septembre 2013 et 18 février 2016, présentés pour M. C...A..., il est demandé à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble n° 1005080 du 4 juillet 2013 en tant qu'il a rejeté les conclusions de sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité de 32 000 euros à raison du préjudice résultant de l'illégalité de cette décision, ainsi qu'une indemnité de 15 000 euros à raison du préjudice résultant des négligences commises par le ministre dans le suivi de la demande de nomination de son successeur ;
2°) de prononcer la condamnation demandée ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Il soutient que :
- concernant les conclusions aux fins d'annulation :
* le contrôle opéré par l'administration sur la demande d'agrément ne pouvait que se limiter à l'examen de la charge de remboursement de l'acquéreur au regard, d'une part, du crédit éventuellement sollicité et, d'autre part, de la sincérité d'un budget prévisionnel ;
* le ministre s'est fondé sur des ratios regardés comme réglementant les prix des offices en dehors de toute négociation contractuelle permettant de déterminer le prix en fonction de critères objectifs ;
* le prix a été fixé compte tenu de ce que M. B...disposait d'un apport personnel important, de ce qu'il existait une perspective d'accroissement des ressources eu égard à la faible activité du cabinet déployé avant la cession, du potentiel de développement au regard de la situation économique locale, comme l'atteste l'avis de la chambre régionale ;
* sa demande d'annulation devant le tribunal n'était pas tardive ;
* c'est à bon droit que le tribunal a annulé la décision en estimant que la décision du 30 octobre 2009 était fondée se fondant exclusivement sur les " coefficients de gestion " reflétant les usages de la profession sans examiner la situation particulière de l'office de M. A...tenant notamment à ce que le successeur qu'il proposait à la nomination disposait d'un apport personnel conséquent.
- concernant les conclusions indemnitaires :
* la décision de refus est illégale dès lors qu'elle a été prise au vu de ratios et sans prendre en compte la situation particulière de l'office et du repreneur ; contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la décision est aussi illégale au motif que le prix de cession n'était pas anormal au regard de ces éléments et l'illégalité dont est entachée cette décision est la cause directe et certaine de son préjudice constitué par la diminution du prix de cession ;
* concernant les négligences fautives, le délai de 27 semaines à compter de la demande du procureur général, ou celui de 14 semaines à compter de la rectification du prix, pour prendre une décision favorable de nomination ne sont pas justifiés par l'absence de pièces du dossier ou par la complexité du dossier ; que ce délai est ainsi excessif, ce retard constituant une faute ayant entraîné des troubles dans les conditions d'existence consistant en un état de santé déficient, en la nécessité de poursuivre son activité et de se préoccuper de faire désigner un suppléant devant l'incertitude de sa demande, en la nécessité de se plier en avril-mai 2011 aux exigences réglementaires du contrôle de l'office pour la période exercée dans le courant de l'année 2010 ; qu'il justifie de l'existence de ce préjudice ;
Par un mémoire enregistré le 9 janvier 2014, présenté par le garde de sceaux, ministre de la justice, il est conclu au rejet de la requête de M. A...et, par la voie de l'appel incident, à l'annulation dudit jugement du tribunal administratif de Grenoble du 4 juillet 2013 en tant qu'il a annulé sa décision du 30 octobre 2009.
Il soutient que :
- à titre principal, l'appel est irrecevable car tardif ;
- à titre subsidiaire, au titre de l'appel incident, les conclusions aux fins d'annulation présentées devant le tribunal sont irrecevables dès lors que la dépêche du 30 octobre 2009 ne constitue pas une décision faisant grief ;
- le refus d'agrément est justifié au fond, le prix étant anormalement élevé, et n'est pas entaché d'excès de pouvoir, l'Etat n'ayant ainsi commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ;
- M. A...n'a subi aucun préjudice du fait de la fixation d'un prix de cession à 108 000 euros qui était conforme aux usages de la profession ;
- aucun retard fautif ne saurait être reproché à l'administration alors que M. A...ne s'était pas conformé aux usages de la profession et qu'il a dû solliciter de l'intéressé une baisse du prix de cession ; que le requérant ne démontre pas l'existence d'une faute constituée par un retard dans l'instruction du dossier ; qu'il ne peut enfin justifier d'un préjudice indemnisable au vu de la décision CE 20 février 2012 n° 334907 ;
Par ordonnance en date du 14 avril 2016 la clôture d'instruction a été fixée au 3 mai 2016, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi du 28 avril 1816 sur les finances, modifiée ;
- l'ordonnance n° 45-2592 du 2 novembre 1945 modifiée relative au statut des huissiers, modifiée ;
- le décret n° 56-222 du 29 février 1956 pris pour l'application de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers de justice ;
- le décret n° 75- 770 du 14 août 1975 relatif aux conditions d'accès à la profession d'huissier ainsi qu'à la localisation des offices d'huissiers ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Cottier, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public,
- et les observations de Me Tixier, avocat de M.A....
1. Considérant que M. A...était titulaire de la charge d'huissier de justice à Saint-Martin-d'Hères depuis le 20 mai 1986, en vertu d'un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice ; qu'ayant décidé de céder sa charge, M. A...a présenté M. B...au garde des Sceaux pour lui succéder à son office ; que la chambre départementale des huissiers de justice de l'Isère a émis un avis favorable au projet de convention signé entre M. A...et M.B... fixant un prix de cession de 140 000 euros ; que le dossier transmis par le procureur général près la cour d'appel de Grenoble avec un avis favorable a été reçu à la chancellerie le 9 septembre 2009 ; que, par lettre du 9 novembre 2009, le procureur général a informé M. A...que la chancellerie, dans une dépêche du 30 octobre 2009, avait indiqué ne pouvoir agréer le projet en l'état, au motif que le prix de cession faisait apparaitre des coefficients brut et net qui n'étaient conformes ni aux usages de la profession et de la chancellerie, ni aux résultats de l'office au cours des cinq dernières années, et que la succession des cessions d'offices à des prix excédant leur valeur réelle pouvait conduire à des difficultés de reprise par les cessionnaires ; que cette lettre a également indiqué que la chancellerie demandait aux parties de revoir les conditions financières du projet, l'absence de révision notable du prix de cession ne pouvant qu'entraîner une décision de rejet ; que, par un avenant au traité de cession signé le 20 novembre 2009, le prix a été ramené de 140 000 euros à 108 000 euros ; que, par arrêté du garde des Sceaux en date du 17 mars 2010, M. B... a été nommé huissier de justice à la résidence de Saint-Martin-d'Hères ; que M. A... a ensuite demandé au tribunal administratif de Grenoble, d'une part, d'annuler la décision en date du 30 octobre 2009 par laquelle le garde des Sceaux avait refusé d'agréer le projet de cession de l'office d'huissier, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser les indemnités de 32 000 euros en raison de l'illégalité fautive de cette décision, et de 15 000 euros en raison des négligences commises par le ministère de la justice dans le suivi du dossier de demande de nomination de son successeur ; que M. A...relève appel du jugement du 4 juillet 2013 par lequel le tribunal, après avoir fait droit à sa demande d'annulation de la décision du 30 octobre 2009, a rejeté le surplus de ses conclusions ; que, par la voie du recours incident, le garde des Sceaux, ministre de la justice, demande à la cour d'annuler l'article 1er dudit jugement par lequel le tribunal a annulé sa décision du 30 octobre 2009 ; que, par ordonnance du 27 mars 2014, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel ainsi formé par M. A...contre ce jugement, ainsi que cet appel incident formé par le garde des Sceaux, ministre de la justice contre ce jugement ; que, par la décision susvisée du 27 novembre 2015 le Conseil d'Etat a annulé l'ordonnance et a renvoyé l'affaire à la cour ;
Sur le recours incident du garde des Sceaux, ministre de la justice :
2. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, le jugement dont M. A...fait appel a, d'une part, en son article 1er, annulé la décision du 30 octobre 2009 du garde des Sceaux refusant d'agréer le projet de cession de l'office d'huissier de justice et, d'autre part, en son article 2, rejeté les conclusions indemnitaires de l'intéressé ; que, par son appel, M. A... se borne à conclure à l'annulation du seul article 2 du jugement attaqué ; que les conclusions de l'appel incident du ministre de la justice présentées le 9 janvier 2014, en ce qu'elles sont dirigées contre l'article 1er du même jugement qui lui a été notifié le 8 juillet 2013, soulèvent, après expiration du délai d'appel, un litige différent de celui qui motive l'appel principal ; qu'elles ne sont, des lors, pas recevables et doivent être, par suite, rejetées ;
Sur l'appel principal de M.A... :
En ce qui concerne les conclusions de M. A...aux fins de réparation des préjudices résultant des illégalités fautives entachant la décision de refus d'agrément :
3. Considérant que M. A...soutient que, ainsi que l'a jugé le tribunal, la décision de refus d'agrément est illégale dès lors qu'elle a été prise au vu de ratios arbitraires et sans prendre en compte la situation particulière de l'office et du repreneur ; qu'il soutient aussi que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la décision est encore illégale au motif que le prix de cession est fixé librement par les parties et qu'il n'était pas en l'espèce anormalement élevé ; qu'il fait valoir que les illégalités dont est entachée cette décision sont la cause directe et certaine de son préjudice constitué par la diminution du prix de cession qu'il a été contraint de consentir ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 susvisée et des articles 22 à 26 du décret du 14 août 1975 susvisé, que le droit pour les huissiers de justice de présenter leur successeur à l'agrément du garde des Sceaux résulte de ce qu'ils participent à l'exercice de l'autorité publique et à l'exécution du service public de la justice, et de ce qu'ils sont investis d'une mission d'intérêt public et ont ainsi la qualité d'officier ministériel nommé par le garde des Sceaux, ministre de la justice ; qu'il appartient ainsi au ministre appelé à statuer sur une demande d'agrément d'un candidat à la succession d'un huissier de justice dans le cadre de ce droit de présentation de contrôler, outre la moralité et les capacités professionnelles du candidat, si les conditions financières prévues lors de la cession garantissent le bon fonctionnement du service public assuré par ces officiers ministériels ; que le contrôle ainsi opéré par le ministre sur les conditions financières de la cession porte sur les possibilités financières de ce candidat au regard des engagements contractés et, contrairement à ce que soutient le requérant, sur le prix de cession figurant sur le traité de cession ; qu'ainsi, si ce prix de cession est en principe déterminé librement par les parties au contrat, il doit cependant refléter la valeur exacte de la charge au regard des usages de la profession ainsi que des circonstances locales ou particulières du fonctionnement de l'office afin de garantir l'exécution satisfaisante du service public assuré par ces officiers ministériels, le ministre pouvant légalement, lorsque le prix fixé est anormalement élevé, refuser son agrément ;
5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le traité de cession transmis avec la demande d'agrément de M.B..., candidat à la succession de M.A..., mentionnait un prix de cession de 140 000 euros ; que, pour financer l'acquisition de cet office, M. B...disposait d'un important apport personnel de 93 500 euros et finançait le solde par un prêt contracté auprès de la caisse des prêts de la chambre nationale des huissiers de justice ; que, comme l'expose M. A..., le dossier de financement de M. B...était sérieux, et la chambre régionale des huissiers de justice, par délibération à l'unanimité du 2 juillet 2009, ainsi que le procureur général de la République près de la cour d'appel de Grenoble, ont émis un avis favorable à la cession à ce montant de 140 000 euros ; qu'il résulte cependant de l'instruction que le coefficient brut exprimant le rapport du prix de cession à la moyenne des chiffres d'affaires et produits des cinq dernières années d'exercice est, en ce qui concerne l'office de Saint-Martin-d'Hères, de 1,46 alors que le coefficient de référence est de 1,20 ; que le coefficient net exprimant le rapport du prix de cession à la moyenne des produits des cinq dernières années " après déduction des cotisations exceptionnelles " est de 4,15 alors que le coefficient " de référence" est de 3 ; que le prix de cession demandé initialement par M. A...apparaît ainsi avoir été anormalement élevé au regard des usages de la profession, comme le relève d'ailleurs également l'avis de la chambre départementale des huissiers de justice ; que, si M. A... établit qu'il a, à compter du début de l'année 2008, connu d'importantes difficultés personnelles liées à l'état de santé de son épouse, qui devait d'ailleurs décéder le 26 février 2009, il ne résulte pas de l'instruction, et notamment des documents financiers figurant au dossier de demande d'agrément, qui font état de recettes au cours de l'année 2008 proches de celles de l'année 2007 et supérieures à celles des années 2004 à 2007, avec des recettes annuelles moyennes de l'office au cours de cette période de cinq années de 96 138 euros, et qui mentionnent des bénéfices et résultats d'exploitation de l'année 2008 supérieurs à ceux réalisés au cours de l'année 2005 et proches de ceux de l'année 2004, que ces difficultés personnelles ont eu une incidence effective sur le niveau d'activité de l'office, de nature à expliquer la faiblesse du niveau d'activité de l'office au cours de cette période de cinq années, et justifiant un prix de cession de 140 000 euros ; que, par ailleurs, si la chambre départementale des huissiers de justice de l'Isère a indiqué dans son avis qu'il existait un potentiel d'exploitation en raison du fait que la commune de Saint-Martin d'Hères a une population de près de 35 000 habitants et se trouve dans une zone de forte croissance, sans apporter de précisions à ce sujet concernant cette commune limitrophe de la ville de Grenoble, les éléments produits ne suffisent pas à établir l'existence de circonstances locales, ou d'autres circonstances particulières, pouvant expliquer le prix ainsi fixé par le traité de cession et cet important écart avec les usages de la profession ; que, dès lors, comme l'expose le ministre de la justice, et contrairement à ce que soutient le requérant, le caractère excessif et anormalement élevé du prix de 140 000 euros fixé par le traité de cession est établi, justifiant alors, en dépit de l'importance de l'apport personnel de M.B..., le refus de délivrer l'agrément à ce projet de cession, opposé le 30 octobre 2009 ;
6. Considérant que, dans ces conditions, dès lors que la décision en date du 30 octobre 2009 du garde des Sceaux refusant d'agréer le projet de cession de l'office d'huissier de justice à la résidence de Saint-Martin-d'Hères au prix de 140 000 euros était justifiée au fond, l'illégalité de cette décision mentionnée dans le jugement du tribunal revêtu de l'autorité de chose jugée et tirée de ce que le garde des Sceaux s'est fondé exclusivement sur les "coefficients de gestion" reflétant les usages de la profession pour refuser cet agrément, sans examiner la situation particulière de l'office de M.A..., n'est pas à l'origine directe du préjudice de 32 000 euros qui représente la différence entre le prix de cession initialement fixé à 140 000 euros et le prix finalement retenu de 108 000 euros ; que, par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté ses conclusions indemnitaires ;
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires de M. A...aux fins de réparation des négligences fautives de l'Etat dans l'instruction de la demande d'agrément :
7. Considérant que M. A...soutient que le délai d'instruction de 27 semaines qui s'est écoulé entre la réception, le 9 septembre 2009, par le garde des Sceaux du dossier de la demande initiale transmis par le procureur général et la décision d'agrément du 17 mars 2010 prise au vu du prix modifié, ou à tout le moins celui de 14 semaines séparant la réception par le ministre le 4 décembre 2009 du traité de cession modifié rectifiant le prix et cette décision d'agrément, ne sont pas justifiés par des carences de sa part ou une complexité particulière du dossier, et doivent, par conséquent, être regardés comme excessifs ; que, selon le requérant, ces retards revêtent ainsi le caractère d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en ce qu'ils sont à l'origine de troubles dans ses conditions d'existence liés à la dégradation de son état de santé, à la nécessité de poursuivre son activité et de se préoccuper de faire désigner un suppléant devant l'incertitude de sa demande, à celle d'avoir eu à subir en avril et mai 2011 un contrôle de l'office pour la période d'exercice de l'année 2010 ;
8. Considérant toutefois que le requérant ne peut sérieusement se prévaloir d'aucun préjudice indemnisable résultant du délai écoulé entre la demande initiale d'agrément et le refus opposé le 30 octobre 2009, lequel était justifié au fond, dès lors que le silence de l'administration pendant plus de deux mois avait déjà fait naître une décision implicite de rejet et qu'il ne pouvait prétendre à ce qu'il soit par principe fait droit à cette demande ; qu'en outre, la circonstance qu'il n'a pu obtenir satisfaction ultérieurement qu'à la suite d'un avenant au traité de cession réduisant le prix de cession, comme le lui suggérait la décision du 30 octobre 2009, établit que le retard de cession lui est imputable ;
9. Considérant, par ailleurs, que les délais écoulés entre la réception par le procureur général de l'avenant que lui a transmis M. A...par courrier du 24 novembre 2009, modifiant à la baisse le prix de cession conformément à la décision du garde des Sceaux du 30 octobre 2009, puis la réception par le garde des Sceaux, le 4 décembre 2009, du dossier de demande d'agrément ainsi modifié, et l'arrêté du garde des Sceaux du 17 mars 2010 nommant M. B...en qualité d'huissier de justice à la résidence de Saint-Martin-d'Hères en remplacement de M. A..., ne revêtent pas un caractère anormalement long qui serait constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté ses conclusions indemnitaires ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par le garde des Sceaux, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté le surplus de ses conclusions ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. A...d'une somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Le recours incident du garde des Sceaux, ministre de la justice, est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A...et au garde des Sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 8 septembre 2016 à laquelle siégeaient :
M. Faessel, président de chambre,
M. Seillet, président-assesseur,
Mme Cottier, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 29 septembre 2016.
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N° 15LY03858
