| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre - formation à 3, 28 avril 2016, 14LY02974

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F...a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du conseil de la communauté d'agglomération de Grenoble du 27 mai 2011 relative à " l'aménagement de l'espace communautaire - Phosphore IV ", la décision du 9 juin 2011 du président de la communauté d'agglomération de Grenoble de signer la convention de partenariat " Projet Phosphore IV " avec le groupe Eiffage, la convention de partenariat " Projet Phosphore IV " conclue entre la communauté d'agglomération de Grenoble et la société Eiffage, la décision du 29 août 2011 par laquelle le président de la communauté d'agglomération de Grenoble a refusé de demander au conseil de communauté de retirer sa délibération du 27 mai 2011, la décision par laquelle le président de la communauté d'agglomération de Grenoble a refusé de retirer sa décision du 9 juin 2011 relative à la signature de la convention de partenariat " Projet Phosphore IV ", la décision par laquelle le président de la communauté d'agglomération de Grenoble a refusé de retirer cette même convention, la décision par laquelle le préfet de l'Isère a rejeté sa demande tendant à ce que soient déférées les décisions attaquées des 27 mai et 9 juin 2011 ainsi que la convention de partenariat " Projet Phosphore IV " et, enfin, la décision par laquelle le préfet de l'Isère a refusé de saisir le procureur de la République ; d'enjoindre au préfet de l'Isère de saisir le procureur de la République en application des dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale, sous délai et astreinte de 100 euros par jour de retard ; d'enjoindre à l'ordonnateur de la communauté d'agglomération de Grenoble d'ordonner le versement à la caisse publique des sommes extraites au bénéfice du groupe Eiffage au titre des décisions annulées ; enfin, de mettre à la charge de l'État et de la communauté d'agglomération de Grenoble une somme de 100 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1105113 du 21 juillet 2014, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du conseil de la communauté d'agglomération de Grenoble du 27 mai 2011, la décision du 9 juin 2011 du président de la communauté d'agglomération de Grenoble de signer la convention de partenariat " Projet Phosphore IV " avec la société Eiffage, la décision du 29 août 2011 par laquelle le président de la communauté d'agglomération de Grenoble a refusé de demander au conseil de communauté de retirer sa délibération du 27 mai 2011 et les décisions par lesquelles le président de la communauté d'agglomération de Grenoble a refusé de retirer sa décision du 9 juin 2011 et a refusé de retirer la convention et, enfin, a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 26 septembre 2014 et des mémoires enregistrés le 19 février et le 15 avril 2015, la société Eiffage, représentée par MeB..., relève appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble et conclut à l'annulation du jugement et au rejet des demandes de M. F....

Elle soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a retenu l'intérêt pour agir de M. F... à l'encontre des actes détachables de la convention " Phosphore IV " sans s'être prononcé sur la lésion directe et certaine des intérêts de M. F...et sur la réalité du préjudice subi par celui-ci au regard des stipulations de la convention ;

- c'est à tort que le tribunal a estimé que l'objet de la convention " Phosphore IV " ne permettait pas de " caractériser l'existence d'un marché de services de recherche et développement au sens des dispositions du 6° de l'article 3 du code des marchés publics " et ne constituait qu'une simple étude prospective ; que les caractéristiques de la convention en cause justifient au contraire pleinement que l'exclusion prévue au 6° dudit article 3 du code des marchés publics fût appliquée ;

- les moyens tirés de la violation prétendue des dispositions de l'article 5 du code des marchés publics au regard de l'obligation d'une définition préalable des besoins de la collectivité publique, de la méconnaissance des règles de publicité et de mise en concurrence fixées au II dudit article 5 du code des marchés publics, de l'incompétence du signataire de la convention, de la méconnaissance des articles L. 2121-13 et L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales ainsi que celui tendant à contester le refus de déférer du préfet de l'Isère doivent être écartés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 décembre 2014 et le 23 mars 2015, M. D... F..., représenté par MeG..., conclut au rejet de la requête de la société Eiffage, à l'irrecevabilité du mémoire en défense de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Eiffage et la somme de 1 000 euros à la charge solidaire de la communauté d'agglomération et de la société Eiffage en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la communauté d'agglomération grenobloise n'est pas recevable à défendre devant la cour dès lors que celle-ci est forclose, faute d'avoir fait appel du jugement dans le délai de deux mois ; la délibération du conseil de la communauté d'agglomération grenobloise autorisant son représentant à ester en justice n'est pas produite ;

- c'est à bon droit que le tribunal a rejeté la fin de non-recevoir avancée par la société Eiffage tenant à l'absence de qualité et d'intérêt à agir de l'exposant ;

- ainsi que jugé par le tribunal, le marché de service et de fournitures en cause ne relève pas des exceptions visées par les dispositions du 6° de l'article 3 du code des marchés publics ;

- le marché contesté n'a fait l'objet d'aucune définition préalable des besoins de la collectivité publique en méconnaissance de l'article 5 du code des marchés publics ;

- les décisions contestées ont été prises en méconnaissance des règles de publicité et de mise en concurrence fixées au II de l'article 5 du code des marchés publics ;

- le président de la communauté d'agglomération était incompétent pour signer la convention du 9 juin 2011 ;

- le vote du conseil de communauté d'agglomération a été pris en méconnaissance des articles L. 2121-13 et L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales portant sur l'information préalable des membres de l'assemblée délibérante ;

- le refus du préfet de l'Isère de déférer au tribunal la décision du 9 juin 2011 du président de la communauté d'agglomération de signer la convention de partenariat " Phosphore IV " conclue entre la communauté d'agglomération et la société Eiffage, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et devait par suite être annulé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 mars 2015 et le 16 avril 2015, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le préfet de l'Isère conclut au rejet de la requête de M.F....

Il soutient que le refus opposé à M. F...de déférer les actes, ne constitue pas une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 mars 2015 et le 14 avril 2015, la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole, représentée par MeC..., conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Grenoble, en tant que celui-ci n'a pas analysé la convention " Phosphore IV " comme étant un marché de services recherche-développement au sens des dispositions du 6° de l'article 3 du code des marches publics ; au rejet de la demande de première instance de M. F...et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. F...en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

à titre liminaire :

- elle est recevable à présenter des conclusions devant la cour, lesquelles doivent être regardées comme des conclusions d'appel provoqué ; à défaut de se voir reconnaître la qualité d'appelante, elle devra se voir reconnaître celle d'intervenant volontaire dans la présente instance ;

- la fin de non-recevoir tirée de ce que le représentant du conseil de la communauté d'agglomération ne justifierait pas d'un mandat l'habilitant à représenter cette-dernière dans la présente instance doit être écartée ;

à titre principal :

- le jugement en litige sera annulé pour insuffisance de motivation sur l'intérêt à agir de M. F...;

- la demande de M. F...est irrecevable faute pour celui-ci de se prévaloir d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- le jugement sera confirmé en ce qu'il a accueilli la fin de non-recevoir contre les conclusions de M. F...dirigées contre la décision implicite de rejet de sa demande de déféré provoqué ;

à titre subsidiaire :

- la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole est recevable à produire des observations devant la cour ;

- le jugement sera confirmé en ce qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions de M. F...dirigées contre le refus du préfet de l'Isère de déférer la convention " Phosphore IV " ;

- c'est à tort que le tribunal a estimé que la convention " Phosphore IV " ne portait pas sur un projet de recherche et développement et était dès lors exclue du champ d'application du code des marchés publics ;

- les autres moyens de M. F...tirés de la violation d'autres dispositions du code des marchés publics ou tiré de l'incompétence du signataire de la convention doivent être écartés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des marchés publics ;

- le code général des collectivités territoriales

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mesmin d'Estienne, président,

- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public,

- et les observations de MeA..., représentant la société Eiffage, de MeE..., représentant la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole et de M.F....

1. Considérant que par délibération du 27 mai 2011, affichée le 1er juin 2011, l'assemblée délibérante de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole a approuvé un projet de convention de partenariat devant être conclu entre la communauté d'agglomération et la société Eiffage et a autorisé son président à signer celle-ci ; que la convention en cause de " partenariat, recherche et développement en vue de la mise en oeuvre du Projet Phosphore IV " a été signée le 9 juin 2011 ; que la durée de cette convention a été fixée à 22 mois ; que cette convention a été transmise pour contrôle de légalité le 22 juin 2011, au préfet de l'Isère ; que, le 1eraoût 2011, M. F...a saisi le préfet de l'Isère afin que celui-ci défère la délibération du conseil communautaire du 27 mai 2011 ainsi que la décision du 9 juin 2011 portant signature de la convention ; que, le même jour, M. F...a formé un recours gracieux contre ces mêmes décisions auprès du président de la communauté d'agglomération ; que, le 29 août 2011, une décision de rejet de cette demande de retrait de la délibération du 27 mai 2011 a été prise par le président de la communauté d'agglomération ; que le préfet a, de même, rejeté implicitement la demande qui lui avait été faite de déférer la délibération et la décision en cause ; que la société Eiffage relève appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 21 juillet 2014 en tant seulement que celui-ci a fait droit aux conclusions d'annulation dirigées contre la délibération du conseil communautaire du 27 mai 2011, la décision en date du 9 juin 2011 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole a signé la convention avec la société Eiffage, la décision du 29 août 2011 par laquelle le même président de la communauté d'agglomération a refusé de demander au conseil communautaire de retirer sa délibération du 27 mai 2011 ainsi que les décisions par lesquelles cette même autorité a refusé de retirer la décision du 9 juin 2011 et la convention elle-même ; que la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole, partie défenderesse en première instance qui s'est néanmoins abstenue de faire appel, s'associe devant la cour aux conclusions de la société Eiffage ;

Sur la recevabilité de la demande de M.F... :

2. Considérant que la société Eiffage soutient que c'est à tort que le tribunal a retenu l'intérêt pour agir de M. F... à l'encontre des actes détachables de la convention " Phosphore IV " sans s'être prononcé sur la lésion directe et certaine des intérêts de celui-ci et sur la réalité du préjudice qu'il prétend avoir supporté ; que pour justifier son intérêt pour agir M. F... fait valoir qu'il est propriétaire et contribuable local à Grenoble ;

3. Considérant que si M. F... n'a produit l'avis d'imposition au titre de la taxe d'habitation que pour l'année 2012, la société Eiffage ne conteste pas sa qualité de contribuable local ; que la société Eiffage soutient néanmoins que M. F... ne démontre pas que la signature de la convention relative au " Projet Phosphore IV " aurait une répercussion sur les finances de la communauté d'agglomération ou sur les charges que celle-ci supporte et que, dès lors, il ne saurait se prévaloir d'un quelconque intérêt lui donnant qualité pour agir ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que les frais engagés par la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole au titre du financement du projet, objet de la convention litigieuse, évalués à ce jour à un montant d'au moins 885 891 euros, doivent être couverts par le budget de la communauté d'agglomération ; que les recettes nécessaires seront apportées par les cotisations des contribuables établis dans le ressort de cette communauté d'agglomération et inscrits à ce titre dans les rôles d'imposition de cette dernière, notamment au travers de l'augmentation de la fraction des impôts locaux perçus directement par cette personne publique qui résultera du besoin de couvrir cette charge nouvelle ; que la société Eiffage n'établit pas que le financement des dépenses devant être engagées par la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole pour l'exécution de la convention " Projet Phosphore IV " pourrait être assuré par d'autres moyens que la hausse des impôts ou des autres cotisations à la charge de contribuables ; que, dès lors, c'est à bon droit que le tribunal, qui a suffisamment motivé son jugement sur ce point, a retenu que M. F...justifiait d'un intérêt lui donnant qualité pour agir en tant que contribuable local et a écarté pour ce motif la fin de non-recevoir opposée à sa demande, tant par la société Eiffage que par la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole ;

Sur la nature de la convention relative à l'exécution du " Projet Phosphore IV " :

4. Considérant qu'aux termes de l'article 3 du code des marchés publics dans sa version alors en vigueur : " Les dispositions du présent code ne sont pas applicables aux marchés et accords-cadres suivants passés par les pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 : (...) 6° Accords-cadres et marchés de services de recherche et développement pour lesquels le pouvoir adjudicateur n'acquiert pas la propriété exclusive des résultats ou ne finance pas entièrement la prestation " ;

5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole a décidé d'engager avec la société Eiffage, une démarche partenariale aux fins de recherche et développement " (...) de prospective en développement urbain durable " sur le territoire de la communauté d'agglomération ; que cette convention a été conçue en vue de l'élaboration d'un projet virtuel d'aménagement urbain à l'horizon de l'année 2030 ; que le préambule de cette convention prévoit à ce titre la réalisation de divers analyses et travaux prospectifs, lesquels sont décrits comme devant porter sur : " (...) les écomobilités, le respect et la valorisation des milieux naturels urbains et péri-urbains, du renouvellement urbain, de l'approche énergétique à l'échelle du quartier, le cycle de l'eau, le traitement des déchets, l'intégration du tissu historique industriel au sein de la ville de demain, le respect d'objectifs liés à la qualité de vie / la santé / le bien-être, les propositions destinées à favoriser le mieux vivre ensemble par la mise en application de solutions techniques prospectives y contribuant directement ou indirectement " ; qu'un budget prévisionnel de 1 807 940 euros financé à 51 % par la société Eiffage et à 49 % par la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole, soit, ainsi qu'il a été dit, un montant d'au moins 885 891 euros à la charge de l'établissement public de coopération intercommunale, a été prévu pour financer ladite démarche partenariale ; qu'eu égard à l'objet de cette convention, la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole et la société Eiffage, sur le fondement des dispositions précitées de l'article 3 du code des marchés publics, ont conclu cette dernière sans mise en concurrence préalable ;

6. Considérant, d'une part, que la société Eiffage entend comprendre la notion de " recherche et développement " comme englobant la recherche fondamentale entreprise par pur intérêt scientifique mais également la recherche appliquée visant à discerner les applications possibles des résultats d'une recherche fondamentale ou à trouver des solutions nouvelles permettant d'atteindre un objectif déterminé choisi à l'avance ainsi que le développement expérimental fondé sur des connaissances obtenues par la recherche ou l'expérience pratique ; qu'il ne ressort toutefois pas des éléments qu'elle produit que le laboratoire dont la mise en place a été convenue, poursuit des travaux correspondant aux définitions ainsi énoncées ; que la société Eiffage ne démontre en effet nullement que les prestations intellectuelles qui devront être produites par le laboratoire en question, seront de nature à accroître la somme des connaissances de l'homme, de la culture et de la société ou que l'utilisation des sommes de connaissances ainsi réunies par les personnes qui y seront employées, serviront au développement de nouvelles applications ; qu'elle ne démontre pas davantage que les travaux produits permettront de trouver des solutions nouvelles permettant d'atteindre un ou des objectifs déterminés choisis à l'avance ou, qu'à partir des recherches ainsi menées ou des expériences pratiques ainsi collationnées, des développements expérimentaux touchant aux matières évoquées dans le préambule susmentionné de la convention, pourront être obtenus ;

7. Considérant, d'autre part, que la multiplication des thématiques envisagées dans le " Projet Phosphore IV " et la diversité des méthodologies déployées par ce dernier, ne font nullement obstacle à ce que les résultats escomptés des travaux ainsi engagés, annoncés comme devant porter sur une analyse dite " systémique " du territoire de l'agglomération grenobloise mais également présentés comme devant conduire à la production de divers documents et supports de communication, soient directement employés pour aider les autorités de la communauté à prendre les décisions d'aménagement urbain, industriel ou social qui devraient s'imposer à elles dans l'avenir ; que, dès lors, ces travaux ne sauraient en l'espèce relever ni de la recherche fondamentale, ni des domaines de la recherche appliquée, ni du développement expérimental ;

8. Considérant qu'au regard de l'objet de la convention qui, ainsi qu'il a été dit, se borne à la réalisation d'une étude prospective portant sur différents aspects de l'organisation et du développement de l'aménagement du territoire de l'agglomération grenobloise à l'horizon de l'année 2030, dans le contexte d'un objectif affiché de développement durable, et dès lors que les données que ce projet collationnera et analysera pourront être utilisées directement à des fins décisionnelles, la convention litigieuse ne saurait être regardée comme un accord-cadre ou un marché entrant dans les prévisions du 6° de l'article 3 précité du code des marchés publics ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal, en estimant que la convention litigieuse ne poursuivait pas un objectif de recherche et développement au sens que les parties signataires de celle-ci entendaient lui donner, a jugé que la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole ne pouvait conclure celle-ci sans recourir aux règles de publicité et de mise en concurrence fixées par le code des marchés publics ;

9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par M. F...au mémoire en défense présenté devant la cour par la communauté d'agglomération de Grenoble Alpes Métropole et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'annulation qu'il a présentés devant le tribunal et repris en appel, que la société Eiffage n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du conseil de la communauté d'agglomération de Grenoble du 27 mai 2011, la décision du 9 juin 2011 du président de la communauté d'agglomération de Grenoble, la décision du 29 août 2011 par laquelle ce même président a refusé de demander au conseil de communauté de retirer sa délibération du 27 mai 2011 et les décisions par lesquelles il a refusé de retirer sa décision du 9 juin 2011 ainsi que la convention ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.F..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

11. Considérant, en deuxième lieu, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Eiffage une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. F...et non compris dans les dépens ;

12. Considérant, en troisième lieu, qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole et de la société Eiffage la somme complémentaire que demande M. F...au titre des mêmes frais exposés et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la Société Eiffage est rejetée.

Article 2 : La société Eiffage versera à M. F...une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de M. F...est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la Société Eiffage, à M.F..., à la communauté d'agglomération Grenoble-Alpes Métropole et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de l'Isère.

Délibéré après l'audience du 7 avril 2016 à laquelle siégeaient :

M. Mesmin d'Estienne, président-assesseur,

Mme Gondouin, premier conseiller,

Mme Samson-Dye, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 avril 2016.

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N° 14LY02974