| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 29 mars 2016, 14LY02798

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A...B...et l'association Alcaly ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision de la commission permanente du conseil général de la Loire en date du 2 avril 2012 approuvant le protocole d'accord avec l'Etat et le conseil général concernant le financement de la liaison autoroutière Lyon-Saint-Etienne, A45 et autorisant le président du conseil général à la signer.

Par jugement n° 1203910 du 12 juin 2014 le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 3 septembre 2014, et un mémoire, enregistré le 24 février 2016, qui n'a pas été communiqué, le département de la Loire représenté par Me D..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 12 juin 2014 ;

2°) de rejeter la demande présentée par Mme B...et l'association Alcaly devant le tribunal administratif ;

3°) de mettre à la charge de Mme B...et de l'association Alcaly, une somme de 3 000 euros, chacune, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'acte attaqué n'est pas décisoire ; il constitue une simple déclaration d'intention ne pouvant être déférée au juge de l'excès de pouvoir ;

- la commission permanente a agi dans le cadre de ses compétences, le vote concernant le protocole en litige ne constituant pas une "orientation stratégique" ;

- le protocole en litige ne constitue pas un engagement ferme de financer un ouvrage encore hypothétique et en tout état de cause, son contenu est clair et déterminé ;

- la participation au financement envisagé est conforme à l'intérêt départemental ;

- la commission permanente n'était pas tenue de budgéter préalablement la somme correspondant au financement de l'ouvrage ; les dispositions de l'article L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été méconnues.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 octobre 2014 et 11 février 2016, Mme B... et l'association Alcaly, représentées par MeC..., concluent au rejet de la requête et demandent à la Cour :

1°) d'enjoindre au département de la Loire, à défaut d'obtenir de l'Etat et de la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole la résolution amiable de la convention signée le 27 avril 2012, de saisir le juge du contrat d'une demande en ce sens dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

2°) de mettre à la charge du département de la Loire une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le protocole concerné constitue un engagement ferme du département de la Loire sur sa participation au financement de l'autoroute A45 ; il peut être déféré au juge de l'excès de pouvoir ;

- la décision contestée devait être prise par l'assemblée délibérante du département et non par la commission permanente ;

- il est impossible de mesurer la portée de l'engagement financier souscrit par le département qui ne fait l'objet d'aucune précision ;

- le département devait limiter son fonds de concours à la réalisation des seuls aménagements autoroutiers intéressant son territoire : les dispositions de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

- la dépense relative au financement de l'autoroute A45 n'étant pas prévue au budget du département, la décision de la commission permanente méconnaît les dispositions de l'article L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Clément, rapporteur public ;

- et les observations de Me E...pour le département de la Loire, ainsi que celles de MeC..., pour Mme B...et l'association Alcaly.

1. Considérant que le département de la Loire relève appel du jugement du 12 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du 2 avril 2012 par laquelle la commission permanente du conseil général de la Loire a approuvé le protocole d'accord entre l'Etat, le conseil général de la Loire et la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole relatif à la liaison autoroutière Lyon-Saint-Etienne A45 et a autorisé le président du conseil général à la signer ;

Sur la recevabilité de la demande devant le tribunal administratif :

2. Considérant qu'il ressort du E du préambule du protocole en litige que le préfet de la région Rhône-Alpes a été mandaté afin d'obtenir des collectivités locales concernées, préalablement au lancement de la procédure de mise en concession, "la formalisation de leur engagement sur la participation au financement de l'autoroute A45, à parité avec l'Etat" ; que ce protocole a pour objet de définir les modalités de répartition de la prise en charge des concours publics nécessaires à la réalisation de l'autoroute A45 ; que l'article 3 fixe une clef de répartition de ces concours financiers entre l'Etat, le département de la Loire et la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole, en les fixant respectivement à 50 %, 25 % et 25 % ; que cette clef de répartition engage les parties, alors même que le montant global de la dépense n'est pas arrêté ; que les articles 4 et 5 de ce protocole prévoient les droits et obligations des parties notamment en ce qui concerne l'association des collectivités territoriales à la procédure de mise en concession et les conditions dans lesquelles les parties peuvent exercer leur droit à renonciation ; qu'enfin, l'article 5.4 de ce protocole prévoit, en cas de litige, la mise en place prioritaire d'une procédure alternative de règlement des différends ; qu'eu égard tant à la nature des engagements contenus dans ce protocole en litige qu'au fait qu'il crée pour les parties des droits et obligations, la décision qui l'approuve et autorise le président du conseil général de la Loire à le signer ne saurait être regardée comme un simple acte préparatoire mais a le caractère d'un acte faisant grief pouvant, comme tel, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

Sur la légalité de la décision de la commission permanente du 2 avril 2012 :

3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3211-2 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil général peut déléguer une partie de ses attributions à la commission permanente, à l'exception de celles visées aux articles L. 3312-1 et L. 1612-12 à L. 1612-15. " ; qu'eu égard tant à son objet, qui est d'assurer la continuité des fonctions de l'organe délibérant du département, qu'à sa portée, qui ne dessaisit pas le conseil général de ses attributions, la délégation ainsi prévue permet au conseil général d'habiliter la commission permanente à statuer sur toute affaire étrangère aux attributions visées aux articles L. 3312-1 et L. 1612-12 à L. 1612-15 lesquels concernent l'adoption du budget et des comptes, l'arrêté des comptes, la transmission du compte administratif au représentant de l'Etat, l'adoption de mesures de redressement en cas d'exécution en déficit du budget et l'inscription au budget de dépenses obligatoires ; que la délibération du conseil général de la Loire du 31 mars 2011 portant délégation à la commission permanente lui donne compétence pour statuer sur l'ensemble des attributions du conseil général à l'exception des orientations stratégiques ; qu'il ressort des termes du protocole en litige, qu'il prévoit au D de son préambule un coût d'objectif du projet d'un montant de 1 320 000 000 euros et fixe la participation du département à 25% du coût global de réalisation ; qu'eu égard à l'importance de l'engagement financier du département inscrit dans cet accord et alors que le conseil général ne s'était jamais prononcé sur l'aspect financier du projet, la décision de la commission permanente du 2 avril 2012 doit être regardée comme ayant statué sur une orientation stratégique du département et comme ayant, par suite, excédé le cadre de sa délégation ; que, par suite, le département de la Loire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision au motif qu'elle avait été prise par une autorité incompétente ;

4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le département de la Loire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision de la commission permanente du conseil général de la Loire du 2 avril 2012 portant approbation du protocole d'accord entre l'Etat, le conseil général de la Loire et la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole relatif à la liaison autoroutière Lyon-Saint-Etienne A45 et autorisant le président du conseil général à la signer ;

Sur les conclusions à fin d'injonction :

5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, par délibération du 18 décembre 2015, l'assemblée départementale, compétente en la matière, a repris dans des termes identiques l'engagement du département de la Loire tel qu'il était prévu dans le protocole d'accord en litige ; que, par suite, à la date du présent arrêt, il n'y a pas lieu d'enjoindre au département de la Loire de saisir le juge du contrat afin de solliciter la résolution du protocole d'accord du 27 avril 2012, ainsi que le demandent Mme B...et l'association Alcaly ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

6. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que le département de la Loire demande sur leur fondement au titre de ses frais non compris dans les dépens soit mise à la charge de Mme B...et de l'association Alcaly qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge du département de la Loire une somme globale de 1 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par Mme B...et l'association Alcaly ;

DECIDE :

Article 1er : La requête du département de la Loire est rejetée.

Article 2 : Le département de la Loire versera à Mme A...B...et à l'association Alcaly une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de Mme B...et de l'association Alcaly est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Loire, à Mme A...B...et à l'association Alcaly.

Délibéré après l'audience du 1er mars 2016 à laquelle siégeaient :

M. Boucher, président de chambre ;

M. Drouet, président-assesseur ;

Mme Dèche, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 mars 2016.

Le rapporteur,

P. DècheLe président,

Y. Boucher

La greffière,

I. Dupont

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 14LY02798

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