Vu, I, la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) du Besset, M. E...A...B...et Mme F... A...B...ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 2 mars 2011 par lequel le préfet de l'Ardèche a défini de nouveaux périmètres de protection autour de la source dite "Le Rey Haute".
Par un jugement n° 1105959 du 6 février 2014, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 10 avril 2014 sous le n° 14LY01095, présentée pour la société civile immobilière (SCI) du Besset, représentée par son gérant en exercice, M. E...A...B...et Mme F...A...B..., par la SCP Durrleman Colas de Renty, il est demandé à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 février 2014 ;
2°) d'annuler cet arrêté du préfet de l'Ardèche du 2 mars 2011 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, le seul affichage de l'arrêté contesté en mairie ne pouvait suffire à faire courir le délai de recours contentieux à leur égard, dès lors que cet arrêté, qui fixe un périmètre de protection rapprochée sur des parcelles appartenant à la SCI et exploitée par M. et Mme A...B..., aurait dû leur être notifié ; cette notification n'étant jamais intervenue, le délai de recours contentieux n'a pas couru ;
- la procédure prévue au I de 1'article R. 1321-7 du code de la santé publique, auquel renvoie l'article R. 1321-2 du même code, n'a pas été respectée, en l'absence de visa dans l'arrêté du rapport de synthèse devant être établi par le directeur général de l'agence régionale de santé ;
- les nouveaux périmètres de protection rapprochée n'ont pas été déclarés d'utilité publique, en méconnaissance de l'article R. 1321-8 du code de la santé publique ;
- l'eau de la source n'étant pas, en l'espèce, destinée à la consommation de la collectivité mais à un usage privé, aucun périmètre de protection ne saurait être défini, conformément aux dispositions des articles L. 1321-2 et R. 1321-13 du code de la santé publique ;
- l'arrêté contesté est illégal en ce qu'il est fondé sur l'arrêté préfectoral du 31 mars 2008 qui a instauré illégalement des périmètres de protection et alors que la procédure de modification de ces périmètres obéit aux mêmes règles que celles fixées pour la demande d'autorisation ;
- cet arrêté révèle un détournement de pouvoir en ce qu'il n'a instauré un périmètre de protection que pour protéger un intérêt privé, au détriment de ceux de la SCI du Besset ; l'extension du périmètre de protection sur des parcelles appartenant à la SCI du Besset entrave ses intérêts en grevant sa propriété de servitudes.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2014, la ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que :
- l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 ne fait pas partie des actes devant faire obligatoirement l'objet d'une notification individuelle, une telle formalité n'étant pas en principe imposée pour les actes réglementaires ; cet arrêté ne faisant pas l'objet d'une déclaration d'utilité publique, la notification individuelle ne s'imposait pas ; cet arrêté a été affiché à la mairie de la commune de Saint-Prix le 11 mars 2011 et a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de l'Ardèche du 4 avril 2011 ; le délai de recours contentieux à l'égard des tiers a donc commencé à courir à compter du 11 mars 2011 et a pris fin le 11 mai 2014 ;
- le directeur général de l'agence régionale de santé a établi un rapport de synthèse, contrairement à ce qu'affirment les requérants ; la mention de ce rapport dans les visas de l'arrêté contesté n'est pas obligatoire ;
- seules les collectivités publiques ou leur concessionnaire, les associations syndicales ou les établissements publics peuvent bénéficier d'une déclaration d'utilité publique pour protéger un captage d'eau ; le titulaire de l'autorisation étant une personne privée, elle ne pouvait pas bénéficier de la déclaration d'utilité publique ;
- la source est exploitée afin d'alimenter quatre gîtes destinés à la location, d'une capacité totale de trente-deux personnes ; elle ne peut donc être regardée comme étant destinée à la seule consommation du titulaire de l'autorisation de production et de distribution d'eau ; dès lors qu'il offre au public de l'eau en vue de l'alimentation humaine, à titre onéreux, il doit disposer de l'autorisation prévue par l'article L. 1321-7 du code de la santé publique ; celle-ci ne s'accompagnant pas d'une déclaration d'utilité publique, les périmètres cités dans les arrêtés du 31 mars 2008 et du 2 mars 2011 ne doivent pas être confondus avec ceux de l'article L. 1321-2 du même code, qui sont réservés à la protection des captages des personnes publiques citées à l'article L. 215-13 du code de l'environnement ; les périmètres décrits dans ces arrêtés préfectoraux ne peuvent donc être interprétés que comme des mesures de protection pour des captages privés autorisés ;
- les prescriptions de ces arrêtés ne pèsent que sur le propriétaire du captage ; aucune servitude ne pouvait être imposée aux époux A...B...et à la SCI du Besset, en l'absence de procédure de déclaration d'utilité publique ; le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est donc pas fondé.
Vu, II, la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) du Besset, M. E...A...B...et Mme F... A...B...ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 8 juillet 2011 par lequel le maire de la commune de Saint-Prix a interdit diverses activités dans le périmètre de protection rapprochée de la source "Le Rey Haute" défini par arrêté du préfet de l'Ardèche du 2 mars 2011 et a fait injonction à l'exploitant de l'activité touristique du Château du Besset de prendre différentes mesures en vue d'éviter la pollution des eaux de cette source.
Par un jugement n° 1105957 du 6 février 2014, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 10 avril 2014 sous le n° 14LY01093, présentée pour la société civile immobilière (SCI) du Besset, agissant par son gérant en exercice, pour M. E... A...B...et pour Mme F...A...B..., représentés par la SCP Durrleman Colas de Renty, il est demandé à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 6 février 2014 ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Saint-Prix du 8 juillet 2011 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Prix le versement d'une somme de somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'arrêté contesté a été pris par une autorité incompétente, seul le préfet disposant du pouvoir de prescrire des mesures de protection ou d'interdire des activités à l'intérieur du périmètre de protection rapprochée d'une source d'eau destinée à la consommation humaine ;
- la procédure prévue au I de 1'article R. 1321-7 du code de la santé publique, auquel renvoie l'article R. 1321-12 du même code, a été méconnue, en l'absence de visa dans l'arrêté du rapport de synthèse devant être établi par le directeur général de l'agence régionale de santé ;
- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, ils sont fondés à se prévaloir de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011, en ce qu'il constitue une décision ne présentant ni caractère réglementaire, ni caractère individuel et en ce que le respect du principe du droit à un procès équitable impose qu'ils puissent contester la légalité de cet acte, qui emporte des conséquences directes sur leur propriété ;
- subsidiairement, c'est à tort que les premiers juges ont considéré que l'arrêté municipal contesté ne formait pas une opération complexe avec l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 ;
- l'arrêté contesté est fondé sur un acte illégal, en ce que l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 méconnaît les dispositions de l'article R. l321-8 du code de la santé publique, dès lors qu'il fixe de nouveaux périmètres de protection rapprochée de la source sans déclarer d'utilité publique ces périmètres ;
- l'eau de la source n'étant pas, en l'espèce, destinée à la consommation de la collectivité, mais à un usage privé, aucun périmètre de protection ne saurait être défini, conformément aux dispositions des articles L. 1321-2 et R. 1321-13 du code de la santé publique ;
- l'arrêté du 2 mars 2011 est illégal en ce qu'il est fondé sur l'arrêté préfectoral du 31 mars 2008 qui a instauré illégalement des périmètres de protection et alors que la procédure de modification de ces périmètres obéit aux mêmes règles que celles fixées pour la demande d'autorisation ;
- l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 révèle un détournement de pouvoir en ce qu'il n'a instauré un périmètre de protection et grevé de servitudes la propriété de la SCI du Besset que pour protéger un intérêt privé, au détriment du leur ;
- l'arrêté contesté du 8 juillet 2011 procède lui-même d'un détournement de pouvoir, en ce que les injonctions qui leur sont prescrites visent de fait à leur interdire la poursuite de leurs activités de camping à la ferme et de chambres d'hôtes, alors que leur mise en oeuvre impliquerait la réalisation de travaux de très grande ampleur, s'agissant des eaux usées et de ruissellement.
Par ordonnance du 1er juillet 2014, la clôture de l'instruction a été fixée au 26 septembre 2014.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Peuvrel, premier conseiller ;
- et les conclusions de M. Clément, rapporteur public.
1. Considérant que les deux requêtes de la SCI du Besset et de M. et Mme A...B...présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre afin de statuer par le même arrêt ;
2. Considérant que la SCI du Besset et M. et Mme A...B...ont saisi le tribunal administratif de Lyon de deux demandes tendant respectivement à l'annulation de l'arrêté du 2 mars 2011 par lequel le préfet de l'Ardèche a défini de nouveaux périmètres de protection autour de la source dite "Le Rey Haute" et à celle de l'arrêté du 8 juillet 2011 par lequel le maire de la commune de Saint-Prix a interdit diverses activités dans le périmètre de protection rapprochée de cette source ; que les requérants relèvent appel des jugements par lesquels le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces demandes ;
Sur la légalité du préfet de l'Ardèche du 2 mars 2011 :
3. Considérant que M. E...A...B...et son épouse, Mme F...A...B..., ont formé, avec d'autres membres de leur famille, une société civile immobilière (SCI), la SCI du Besset, qui est propriétaire, dans la commune de Saint-Prix, du château du Besset et de ses dépendances ; que les époux A...B...exploitent, au sein du château et de ses dépendances, un camping rural, une pépinière et des chambres d'hôtes ; que, par un arrêté du 31 mars 2008, le préfet de l'Ardèche a autorisé M.D..., qui loue quatre gîtes pouvant héberger trente-deux personnes, à utiliser en vue de la consommation humaine l'eau de la source dite "Le Rey Haute", située sur sa propriété, laquelle jouxte celle de la SCI du Besset et a déterminé un périmètre de protection de la source d'eau limité à des parcelles appartenant à M.D... ; que, par arrêté du 2 mars 2011, le même préfet a étendu le périmètre de protection de la source à plusieurs parcelles appartenant à la SCI du Besset et exploitées par les épouxA... B... ; que la SCI du Besset et les consorts A...B...demandent l'annulation du jugement du 6 février 2014 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté comme tardives leurs conclusions dirigées contre cet arrêté ;
4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté en litige assortit le périmètre de protection défini autour de la source "Le Rey Haute" de mesures de servitudes qui s'imposent à la SCI du Besset et aux époux A...B... ; que, dès lors, en l'absence de notification individuelle aux requérants de cet arrêté, le délai de recours contentieux n'avait pas commencé à courir, à la date d'enregistrement de leur recours contentieux devant le tribunal administratif ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que ce délai avait commencé à courir à la date d'affichage de cet arrêté, le 11 mars 2011, et que la demande de la SCI du Besset et de M. et Mme A...B..., enregistrée le 16 septembre 2011, était tardive ; que les requérants sont, dès lors, fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande comme irrecevable ;
5. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer sur la demande de la SCI du Besset et des consorts A...B...devant le tribunal administratif de Lyon tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 ;
6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1321-1 du code de la santé publique : " Toute personne qui offre au public de l'eau en vue de l'alimentation humaine, à titre onéreux ou à titre gratuit et sous quelque forme que ce soit, y compris la glace alimentaire, est tenue de s'assurer que cette eau est propre à la consommation. " ; qu'aux termes de l'article L. 1321-2 du même code : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés. (...) " ; que l'article L. 215-13 du code de l'environnement dispose que : " La dérivation des eaux d'un cours d'eau non domanial, d'une source ou d'eaux souterraines, entreprise dans un but d'intérêt général par une collectivité publique ou son concessionnaire, par une association syndicale ou par tout autre établissement public, est autorisée par un acte déclarant d'utilité publique les travaux. " ; que selon l'article L. 1321-7 du code de la santé publique : " I.-Sans préjudice des dispositions de l'article L. 214-1 du code de l'environnement, est soumise à autorisation du représentant de l'Etat dans le département l'utilisation de l'eau en vue de la consommation humaine, à l'exception de l'eau minérale naturelle, pour : / 1° La production ; / 2° La distribution par un réseau public ou privé, à l'exception de la distribution à l'usage d'une famille mentionnée au 3° du II et de la distribution par des réseaux particuliers alimentés par un réseau de distribution public ; (...). " ; que selon l'article R. 1321-8 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 : " I. - (...) L'arrêté préfectoral d'autorisation indique notamment l'identification du titulaire de l'autorisation et l'objet de cette utilisation, les localisations des captages et leurs conditions d'exploitation, les mesures de protection, y compris les périmètres de protection prévus à l'article L. 1321-2, les lieux et zones de production, de distribution et de conditionnement d'eau et, le cas échéant, les produits et procédés de traitement utilisés, les modalités de la mise en oeuvre de la surveillance ainsi que les mesures de protection des anciens captages abandonnés. / Lorsqu'il détermine les périmètres de protection prévus à l'article L. 1321-2, cet arrêté déclare d'utilité publique lesdits périmètres. " ; qu'enfin, selon l'article R. 1321-13 de ce code : " (...) A l'intérieur du périmètre de protection rapprochée, sont interdits les travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols susceptibles d'entraîner une pollution de nature à rendre l'eau impropre à la consommation humaine. Les autres travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols peuvent faire l'objet de prescriptions, et sont soumis à une surveillance particulière, prévues dans l'acte déclaratif d'utilité publique. Chaque fois qu'il est nécessaire, le même acte précise que les limites du périmètre de protection rapprochée seront matérialisées et signalées. (...) " ;
7. Considérant que l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011, qui vise l'article L. 1321-12 du code de la santé publique et dont l'objet principal est d'étendre les périmètres de protection de la source "Le Rey Haute", doit être regardé, dès lors que cet article est inexistant dans le code de la santé publique, comme ayant entendu viser l'article L. 1321-2 de ce code cité au point 5 ; qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées du code de la santé publique que l'article L. 1321-2, qui constitue la seule disposition du code de la santé publique prévoyant la création de périmètres de protection incluant des parcelles appartenant à des tiers, au sein desquels sont réglementés tous types d'activités susceptibles de polluer la source dont l'utilisation est autorisée en vue de la consommation humaine, ne s'applique qu'aux travaux de dérivation entrepris par une collectivité publique dans l'intérêt général ; qu'au regard des conséquences qui s'attachent à la création des périmètres de protection, notamment sur le droit de propriété des tiers, l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011, en instituant autour de la source "Le Rey Haute", par application de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, un périmètre de protection rapprochée incluant plusieurs parcelles appartenant à la SCI du Besset, au sein duquel il impose à celle-ci, directement ou par renvoi à un arrêté municipal, diverses obligations et interdictions prévues à l'article R. 1321-13 précité du code de la santé publique, a méconnu la portée de ces dispositions ; que, dans ces conditions, les périmètres décrits dans l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 ne peuvent être regardés comme constituant de simples mesures de protection pour des captages privés autorisés relevant des dispositions précitées de l'article R. 1321-8 du code de la santé publique ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté préfectoral contesté est entaché d'illégalité et, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, à en demander l'annulation pour ce motif ;
Sur la légalité de l'arrêté du maire de la commune de Saint-Prix du 8 juillet 2011 :
8. Considérant que l'ensemble formé par un arrêté préfectoral délimitant le périmètre de protection rapprochée d'une source d'eau dont l'utilisation a été autorisée en vue de l'alimentation humaine et un arrêté municipal prescrivant les servitudes grevant les terrains inclus dans ce périmètre de protection dans le but de s'assurer que l'eau ainsi offerte au public est propre à la consommation, constitue une opération complexe ; que, dès lors, c'est à tort que les premiers juges ont écarté comme inopérant, à l'appui de la demande d'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Saint-Prix du 8 juillet 2011, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du préfet de l'Ardèche du 2 mars 2011 ; que, l'arrêté préfectoral du 2 mars 2011 étant entaché d'illégalité ainsi qu'il a été dit au point 7 ci-dessus, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté du maire de la commune de Saint-Prix du 8 juillet 2011 est illégal en ce qu'il a été pris sur le fondement d'un acte lui-même illégal ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de leur requête, que M. et Mme A...B...et la SCI du Besset sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du maire la commune de Saint-Prix du 8 juillet 2011 ;
Sur les frais non compris dans les dépens :
10. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, d'une part, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par les requérants dans l'instance 14LY01095 et, d'autre part, de mettre à la charge de la commune de Saint-Prix une somme de 1 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par les requérants dans l'instance 14LY01093 ;
DECIDE :
Article 1er : Les jugements du tribunal administratif de Lyon n° 1105957 et 1105959 du 6 février 2014 sont annulés.
Article 2 : L'arrêté du préfet de l'Ardèche du 2 mars 2011 et l'arrêté du maire de la commune de Saint-Prix du 8 juillet 2011 sont annulés.
Article 3 : L'Etat, d'une part, et la commune de Saint-Prix, d'autre part, verseront chacun une somme de 1 500 euros à la SCI du Besset et à M. et Mme A...B...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière du Besset, à M. E... A...B..., à Mme F...A...B..., à la ministre des affaires sociales et de la santé, à la commune de Saint-Prix et à M. C...D....
Délibéré après l'audience du 9 février 2016, à laquelle siégeaient :
M. Boucher, président de chambre ;
M. Drouet, président-assesseur ;
Mme Peuvrel, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 15 mars 2016.
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N° 14LY01093-14LY01095
