| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 3ème chambre, 29 avril 2025, 23DA00516

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A..., épouse C..., a demandé au tribunal administratif de Lille, d'une part, d'annuler l'arrêté du président du centre communal d'action sociale de Roubaix du 29 juin 2019 en tant qu'il la place en disponibilité d'office du 1er janvier 2017 au 30 juin 2019, ainsi que la décision implicite par laquelle le président du centre communal d'action sociale a refusé de reconstituer sa carrière à compter du 1er février 2016, et, d'autre part, de condamner le centre communal d'action sociale à lui verser la somme de 41 104,33 euros en réparation du préjudice économique résultant de la gestion illégale de sa carrière et la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Par un jugement n° 2002401 du 26 janvier 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 mars 2023 et le 14 mars 2024, Mme C..., représentée par Me Marcilly, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 26 janvier 2023 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 29 juin 2019 en tant qu'il la place en disponibilité d'office du 1er janvier 2017 au 30 juin 2019, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux présenté le 30 décembre 2019 ;

3°) d'annuler la décision implicite rejetant sa demande tendant à la reconstitution de sa carrière à compter du 1er février 2016, née du silence gardé sur sa demande du 30 décembre 2019 ;

4°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de Roubaix de reconstituer sa carrière à compter du 1er février 2016, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

5°) de condamner le centre communal d'action sociale de Roubaix à lui verser la somme de 41 104,33 euros en réparation du préjudice économique résultant de la gestion illégale de sa carrière et la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

6°) d'assortir le montant des condamnations des intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2019 et de la capitalisation de ces intérêts ;

7°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Roubaix une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 29 juin 2019 a pour objet de la placer en disponibilité d'office pour la période du 1er janvier 2017 au 30 juin 2019, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, dès lors que les arrêtés des 4 février et 8 juin 2016 la plaçaient dans cette position à titre conservatoire, que le comité médical s'est prononcé le 14 octobre 2016 et le 19 janvier 2018 en faveur de sa reprise d'activité et que l'administration a entendu revoir sa situation administrative à l'occasion de sa réintégration décidée à compter du 1er juillet 2019 ;

- les conditions d'un placement en disponibilité d'office ne sont pas réunies dès lors qu'elle n'était pas inapte à reprendre le service et que l'administration n'a pas cherché à procéder à son reclassement dans un poste adapté à son état de santé ;

- la circonstance qu'une pension d'invalidité de deuxième catégorie lui a été accordée ne faisait pas obstacle à ce reclassement ;

- l'arrêté du 29 juin 2019 est illégal en tant qu'il la place en disponibilité de façon rétroactive, avec une date d'effet antérieure à sa notification ;

- l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite rejetant sa demande de reconstitution de sa carrière implique que l'administration procède à cette reconstitution, sans qu'elle puisse lui opposer le caractère définitif des arrêtés des 4 février et 8 juin 2016 ;

- la responsabilité de l'administration est engagée à raison non seulement de l'illégalité dont sont entachés l'arrêté du 29 juin 2019 et la décision implicite rejetant sa demande, mais également du refus fautif de la réintégrer à compter du 1er novembre 2016 ou de lui proposer un reclassement ;

- le préjudice résultant de la privation de sa rémunération à compter du 1er février 2016 doit être évalué à la somme de 41 104,33 euros ;

- elle a subi un préjudice moral évalué à 15 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 décembre 2023 et le 21 mai 2024, le centre communal d'action sociale de Roubaix, représenté par Me Guilmain, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ;

- le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- les conclusions de M. Malfoy, rapporteur public,

- et les observations de Me Guilmain, représentant le centre communal d'action sociale de Roubaix.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C..., agente sociale à temps non complet employée au service d'aide à domicile du centre communal d'action sociale (CCAS) de Roubaix, a été placée en congé de grave maladie à compter du 1er février 2013. L'intéressée ayant épuisé ses droits à ce congé, limités à trois ans, le CCAS de Roubaix l'a placée, par un arrêté du 4 février 2016, en disponibilité d'office à compter du 1er février 2016 dans l'attente d'une reprise éventuelle sur un poste adapté et de l'avis de l'expert médical. Si, par un avis du 15 avril 2016, le comité médical départemental a conclu à l'inaptitude totale et définitive de Mme C... à toutes fonctions, le CCAS l'a maintenue en disponibilité d'office, par un arrêté du 8 juin 2016, dans l'attente des conclusions du comité médical sur le recours formé par l'intéressée contre cet avis. Par un nouvel avis du 14 octobre 2016, le comité médical départemental s'est prononcé en faveur d'une reprise d'activité à compter du 1er novembre 2016 en lien avec la médecine préventive. Par un courrier du 29 octobre 2016, le CCAS a informé Mme C... de son maintien en disponibilité d'office dans l'attente que le comité médical se prononce sur la compatibilité d'une reprise d'activité avec l'invalidité de deuxième catégorie retenue par la caisse primaire d'assurance maladie pour lui attribuer une pension d'invalidité. Le comité médical a donné un avis favorable le 19 janvier 2018 à une reprise d'activité avec restrictions en lien avec la médecine préventive à compter du 15 février 2018. Par un arrêté du 29 juin 2019, le CCAS a prononcé la réintégration de Mme C... dans ses services à compter du 1er juillet 2019. Mme C..., qui conteste son placement en disponibilité depuis le 1er février 2016, a saisi son employeur par un courrier du 30 décembre 2019, lui demandant de retirer l'arrêté du 29 juin 2019, de reconstituer sa carrière et de l'indemniser des préjudices subis en raison de l'irrégularité du déroulement de sa carrière. En l'absence de réponse, elle a saisi le tribunal administratif de Lille d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 juin 2019 en tant qu'il la place en disponibilité d'office du 1er janvier 2017 au 30 juin 2019, à l'annulation de la décision implicite rejetant sa demande de reconstitution de sa carrière depuis le 1er février 2016 et à la condamnation du CCAS de Roubaix à l'indemniser des préjudices matériel et moral résultant de son maintien en disponibilité d'office. Elle relève appel du jugement du 26 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur les conclusions d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 29 juin 2019 :

2. Aux termes de l'article 36 du décret du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet, dans sa version applicable au litige : " En cas d'affection dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer son activité, nécessitant un traitement et des soins prolongés et présentant un caractère invalidant et de gravité confirmée, le fonctionnaire bénéficie d'un congé de grave maladie pendant une période maximale de trois ans. / Dans cette situation, il conserve l'intégralité de son traitement pendant une durée de douze mois. Le traitement est réduit de moitié pendant les vingt-quatre mois suivants (...) / Le congé pour grave maladie peut être accordé par période de trois à six mois. L'agent qui a épuisé un congé de grave maladie ne peut bénéficier d'un autre congé de cette nature s'il n'a repris auparavant l'exercice de ses fonctions pendant un an ". Aux termes de l'article 39 du même décret : " A l'issue d'un congé de maladie, de grave maladie, d'accident de travail ou de maladie professionnelle, le fonctionnaire physiquement apte à reprendre son service reprend son ou ses emplois précédents ou un ou des emplois équivalents ". Aux termes de l'article 40 de ce décret : " A l'expiration de ses droits à congé de maladie ou de grave maladie, le fonctionnaire temporairement inapte pour raison de santé à reprendre son service est placé dans la position de disponibilité dans les conditions prévues aux deuxième et troisième alinéas de l'article 19 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 susvisé ". Aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 19 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration : " La durée de la disponibilité prononcée en vertu du premier alinéa du présent article ne peut excéder une année. Elle peut être renouvelée deux fois pour une durée égale. Si le fonctionnaire n'a pu, durant cette période, bénéficier d'un reclassement, il est, à l'expiration de cette durée, soit réintégré dans son administration s'il est physiquement apte à reprendre ses fonctions dans les conditions prévues à l'article 26, soit, en cas d'inaptitude définitive à l'exercice des fonctions, admis à la retraite ou, s'il n'a pas droit à pension, licencié. /Toutefois, si, à l'expiration de la troisième année de disponibilité, le fonctionnaire est inapte à reprendre son service, mais s'il résulte d'un avis du comité médical qu'il doit normalement pouvoir reprendre ses fonctions ou faire l'objet d'un reclassement avant l'expiration d'une nouvelle année, la disponibilité peut faire l'objet d'un troisième renouvellement ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, placée en disponibilité d'office pour raison de santé par un premier arrêté du 4 février 2016, Mme C... a été maintenue dans cette position par un deuxième arrêté du 8 juin 2016, dans l'attente que le comité médical se prononce sur son recours formé contre l'avis du 15 avril précédent retenant une inaptitude à toutes fonctions. Contestant à son tour les conclusions du comité médical du 14 octobre 2016 se prononçant cette fois pour une réintégration à temps complet à compter du 1er novembre suivant, le CCAS a informé Mme C..., par un courrier du 29 octobre 2016, de sa décision de la maintenir en disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 1er novembre 2016, sans prévoir de limite de durée. Postérieurement au dernier avis rendu par le comité médical le 19 janvier 2018 en faveur d'une réintégration à la date du 15 février 2018, le CCAS a pris l'arrêté contesté du 29 juin 2019 prononçant la réintégration de Mme C... au 1er juillet 2019 et fixant sa quotité de travail, ainsi que ses conditions de classement indiciaire aux 1er janvier 2017, 1er janvier 2019 et 1er juillet 2019 résultant de la position de disponibilité dans laquelle elle a été placée jusqu'à cette dernière date. Si Mme C... a saisi le tribunal administratif de conclusions d'annulation dirigées contre cet arrêté qu'elle a regardé comme la plaçant en disponibilité d'office du 1er janvier 2017 au 30 juin 2019, il ressort de ses écritures, eu égard à la portée de son argumentation soumise tant à l'administration dans son recours du 30 décembre 2019 qu'aux premiers juges dans sa requête, qu'elle conteste son inaptitude à occuper un emploi depuis la fin de son congé de grave maladie et entend en réalité obtenir l'annulation de l'arrêté précité en tant qu'il la place dans une position d'activité à compter du 1er juillet 2019 seulement, et non à une date antérieure dans des conditions correspondant selon elle à la réalité de sa capacité de travail.

4. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du 29 juin 2019 comporterait d'autres mesures que celles qui sont nécessaires pour assurer la continuité de la carrière de Mme C... ou procéder à la régularisation de sa situation. Par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté est entaché d'une rétroactivité illégale doit être écarté.

5. En second lieu, si Mme C... soutient qu'elle devait être réintégrée au service dès le 1er novembre 2016, conformément à l'avis rendu par le comité médical départemental dans sa séance du 14 octobre 2016, ce comité s'est prononcé en dernier lieu le 19 janvier 2018 pour le renouvellement de sa disponibilité d'office pour raison de santé jusqu'au 14 février 2018 et sa réintégration à compter du 15 février 2018. Mme C... n'apporte à l'instance aucun élément à caractère médical justifiant de sa capacité à reprendre une activité avant le 15 février 2018, et susceptible de contredire le dernier avis rendu par le comité médical sur ce point. A cet égard, l'appelante ne saurait utilement soutenir que le CCAS de Roubaix l'a placée en disponibilité jusqu'au 14 février 2018 sans l'avoir préalablement invitée à présenter une demande de reclassement dès lors qu'il ressort de cet avis médical une inaptitude à occuper tout emploi avant la date du 15 février 2018. Par ailleurs, le CCAS de Roubaix ne peut utilement opposer à la requérante la circonstance qu'elle bénéficie d'une pension d'invalidité de deuxième catégorie, accordée par la caisse primaire d'assurance maladie selon une procédure indépendante de celle selon laquelle s'apprécie l'aptitude au travail des agents publics. Si le CCAS fait valoir que les avis du comité médical revêtent un caractère consultatif et qu'il est tenu d'assurer la sécurité et la protection de la santé de ses agents, il ne verse au dossier aucun élément de nature à contredire l'avis précité du 19 janvier 2018 se prononçant pour une aptitude à la date du 15 février suivant. Au contraire, cet avis est confirmé par l'avis émis le 28 mars 2018 par le médecin du travail, favorable à une reprise du travail, et par le certificat du médecin généraliste de Mme C... du 10 novembre 2018. Il résulte de ce qui précède que Mme C... est seulement fondée à soutenir que l'arrêté du 29 juin 2019 est illégal en tant qu'il prononce sa réintégration à une date postérieure au 15 février 2018.

En ce qui concerne la décision implicite rejetant la demande, présentée le 30 décembre 2019, en vue d'une reconstitution de carrière à compter du 1er février 2016 :

6. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté les conclusions de Mme C... tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant sa demande de reconstitution de sa carrière depuis le 1er février 2016 aux motifs, d'une part, que l'intéressée a été placée et maintenue en disponibilité d'office par deux arrêtés des 4 février et 8 juin 2016 mentionnant les voies et délais de recours, qui lui ont été régulièrement notifiés les 19 février et 11 juillet 2016, d'autre part, que la décision contestée a pour objet de rejeter son recours gracieux dirigé contre ces deux arrêtés, et, enfin, que ceux-ci étaient devenus définitifs à la date à laquelle elle a introduit ce recours gracieux. Il n'appartient pas au juge d'appel, devant lequel l'appelante ne conteste pas la fin de non-recevoir ainsi opposée à ses conclusions par le juge de premier ressort, de rechercher d'office si cette fin de non-recevoir a été soulevée à bon droit. Par suite, les conclusions d'annulation visant la décision implicite rejetant la demande de reconstitution de carrière présentée le 30 décembre 2019, réitérées en appel par Mme C..., ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :

7. En premier lieu, Mme C... soutient en appel que la responsabilité du CCAS de Roubaix est engagée en raison tant de l'illégalité dont est entaché l'arrêté du 29 juin 2019 que, plus largement, du refus fautif de la réintégrer à une date correspondant à celle de son aptitude. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que l'appelante a droit à l'indemnisation des pertes de revenus subies au cours de la période du 15 février 2018 au 30 juin 2019. Toutefois, l'état de l'instruction ne permet pas de déterminer le montant net des revenus qu'elle aurait dû percevoir pendant la période litigieuse. Il y a donc lieu de la renvoyer devant l'administration pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnisation qui lui est due au titre de ses pertes de revenus, calculée sur la base, précisée par l'intéressée et non sérieusement contestée par le CCAS, d'un mi-temps appliqué à la quotité de travail qui était la sienne avant son congé de grave maladie, soit 27,5 heures sur 35, lui permettant ainsi de cumuler sa rémunération et sa pension d'invalidité. Mme C... a droit aux intérêts au taux légal à compter du 2 janvier 2020, date à laquelle l'administration a reçu sa demande d'indemnisation, et à la capitalisation des intérêts au 2 janvier 2021, date à laquelle ces intérêts étaient dus pour une année entière, et à chaque échéance annuelle ultérieure.

8. En second lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par Mme C... en lui allouant une somme de 2 000 euros à ce titre, assortie des intérêts et de leur capitalisation dans les conditions précisées au point précédent.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

9. Le présent arrêt, qui annule l'arrêté du 29 juin 2019 en tant qu'il prononce la réintégration de Mme C... à une date postérieure au 15 février 2018 implique nécessairement, pour son exécution, que le CCAS de Roubaix procède, de façon rétroactive, à la réintégration juridique et à la reconstitution de la carrière et des droits sociaux dont l'intéressée aurait bénéficié si elle avait été réintégrée à la date du 15 février 2018. Il y a donc lieu d'enjoindre au CCAS de prendre les mesures requises dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

10. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté l'ensemble de sa demande.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont le CCAS de Roubaix demande le versement au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du CCAS de Roubaix la somme de 2 000 euros, à verser à Mme C... sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille n° 2002401 du 26 janvier 2023 est annulé en tant, d'une part, qu'il rejette les conclusions de Mme C... tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 juin 2019 en ce que cet arrêté procède à sa réintégration à une date postérieure au 15 février 2018, et, d'autre part, qu'il rejette les conclusions indemnitaires de l'intéressée.

Article 2 : L'arrêté du 29 juin 2019 est annulé en ce qu'il procède à la réintégration de Mme C... à une date postérieure au 15 février 2018.

Article 3 : Il est enjoint au CCAS de Roubaix de procéder, de façon rétroactive, à la réintégration juridique et à la reconstitution de la carrière et des droits sociaux dont Mme C... aurait bénéficié si elle avait été réintégrée à la date du 15 février 2018, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Mme C... est renvoyée devant le CCAS de Roubaix pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnisation qui lui est due au titre de ses pertes de revenus, supportées du 15 février 2018 au 30 juin 2019, et calculées dans les conditions rappelées au point 7. Le montant de cette indemnisation sera assorti des intérêts au taux légal à compter du 2 janvier 2020 et de la capitalisation de ces intérêts au 2 janvier 2021 et à chaque échéance annuelle ultérieure.

Article 5 : Le CCAS de Roubaix est condamné à verser la somme de 2 000 euros à Mme C... en réparation de son préjudice moral, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 janvier 2020 et de la capitalisation de ces intérêts au 2 janvier 2021 et à chaque échéance annuelle ultérieure.

Article 6 : Le CCAS de Roubaix versera une somme de 2 000 euros à Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 7 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A..., épouse C... et au centre communal d'action sociale (CCAS) de Roubaix.

Délibéré après l'audience publique du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre,

- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- Mme Dominique Bureau, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 avril 2025.

Le président-rapporteur,

Signé : J.-M. Guérin-LebacqLa présidente de chambre,

Signé : M.-P. Viard

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef,

par délégation,

La greffière,

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N° 23DA00516