| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 1ère chambre, 23 mai 2024, 23DA00741

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Bouygues Bâtiment Grand Ouest a demandé au tribunal administratif de Rouen, d'annuler les titres exécutoires du 2 octobre 2019 pour l'occupation du domaine public du 1er septembre 2015 au 11 juillet 2016 ou à titre subsidiaire, de constater, par voie d'exception, l'illégalité de l'arrêté du maire de de Vernon du 31 décembre 2013 portant fixation des droits de voirie au 1er janvier 2014, et, en conséquence, d'annuler les trois titres exécutoires du 2 octobre 2019.

Par un jugement no 2001009 du 23 février 2023, le tribunal administratif de Rouen a déchargé la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest de l'obligation de payer la somme de 40 510,80 euros correspondant à l'occupation du domaine public pour la période du 1er septembre au 1er novembre 2015 et rejeté le surplus des conclusions.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 21 avril 2023, et un mémoire, enregistré le 24 octobre 2023, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest, représentée par Me Cyril Dutheil, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement en ce qu'il a rejeté ses conclusions d'annulation des titres exécutoires du 2 octobre 2019 portant sur la période du 2 novembre 2015 au 28 février 2016 ;

2°) d'annuler les deux titres exécutoires du 2 octobre 2019, portant sur cette période ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Vernon et de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les informations relatives à la redevance d'occupation domaniale lui ont été transmises tardivement ;

- il n'y a pas de preuve permettant d'établir la réalité de la surface occupée et la période d'occupation ;

- le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'absence de preuve de la période d'occupation ;

- les bases de calcul des droits de voirie n'étaient pas indiquées avec suffisamment de précision ;

- il n'est pas justifié du calcul de métrage permettant d'établir les droits de voirie ;

- le montant de la redevance est excessif ;

- le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 31 décembre 2013 du maire de Vernon portant fixation des droits de voirie ;

- l'arrêté du 31 décembre 2013 est illégal compte tenu du montant excessif des droits qu'il fixe.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 22 août 2023 et le 30 novembre 2023, la commune de Vernon, représentée par le cabinet d'avocats Richer et associés droit public, conclut au rejet de la requête et par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement en ce qu'il a déchargé la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest de l'obligation de payer la somme de 40 510,80 euros, à la condamnation de cette société du paiement de cette somme ainsi qu'à la mise à la charge de cette société de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés et que la date d'installation des clôtures justifie le premier titre exécutoire qui a donc été annulé à tort.

Par un mémoire enregistré le 16 novembre 2023, la directrice départementale des finances publiques de l'Eure conclut au rejet de la requête en ce qu'il met en cause l'Etat, en l'occurrence la trésorerie de Vernon.

Elle fait valoir que la requête ne met en cause que le bien-fondé de la créance et non la régularité des titres exécutoires.

Par ordonnance du 8 février 2024, la clôture d'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Sur l'objet du litige :

1. La société Bouygues Bâtiment Grand Ouest était chargée de la construction de bâtiments, avenue de Rouen, au sein de la zone d'aménagement concertée de Fieschi à Vernon. La commune de Vernon a émis le 2 octobre 2019, trois titres exécutoires pour les droits de voirie correspondant à l'occupation du domaine public par les clôtures de ce chantier pour la période du 1er septembre 2015 au 11 juillet 2016. Saisi par la société, le tribunal administratif de Rouen, par un jugement du 23 février 2023 a déchargé cette société de l'obligation de payer la somme mise à sa charge par le premier titre exécutoire pour la période du 1er septembre 2015 au 1er novembre 2016 et a rejeté le surplus des demandes de la société. Celle-ci relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions d'annulation des titres exécutoires du 2 octobre 2019 portant sur la période du 2 novembre 2015 au 28 février 2016. Par la voie de l'appel incident, la commune de Vernon demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a déchargé la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest de l'obligation de payer la somme de 40 510,80 euros correspondant au premier titre exécutoire pour la période du 1er septembre au 1er novembre 2015.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest soutient que le tribunal administratif ne s'est pas prononcé sur le moyen tiré de l'absence de preuve permettant d'établir la période d'occupation. Toutefois, dans son point 6, le tribunal a considéré que l'occupation n'était pas établie avant le 2 novembre 2016 et a donc considéré qu'elle l'était pour la période postérieure. Il n'a ainsi pas omis de se prononcer sur le bien-fondé des preuves apportées. Les critiques de la société en appel sur l'appréciation ainsi portée par le tribunal relèvent, quant à elles, du bien-fondé du jugement et non de sa régularité.

3. En second lieu, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest soutient également que le tribunal ne s'est pas prononcé sur l'illégalité de l'arrêté du 31 décembre 2013 du maire de Vernon portant fixation des droits de voirie au 1er janvier 2014. Si en première instance, la société avait évoqué l'illégalité de cet arrêté, elle indiquait que cette illégalité résultait uniquement du " caractère excessif de la redevance domaniale pour l'installation de barrières de chantier ". Or, dans son point 5, le tribunal a répondu sur ce point en considérant que les taux fixés par la commune de Vernon pour les droits de voirie n'étaient pas excessifs. Il a ainsi nécessairement répondu au moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté fixant ces droits et résultant de l'erreur d'appréciation.

4. Il résulte de ce qui précède que le moyen d'irrégularité du jugement tiré de l'absence de réponse du tribunal à des moyens qui ne sont pas inopérants doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l'information tardive de la société sur les droits de voirie applicables :

5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa rédaction applicable : "Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier. ". Il résulte de ces dispositions que le gestionnaire d'une dépendance du domaine public est fondé à réclamer à un occupant, même sans titre, du domaine public une indemnité, à raison de la période d'occupation irrégulière, compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période.

6. La société Bouygues Bâtiment Grand Ouest a demandé, par courrier du 29 septembre 2015 au maire de Vernon, l'autorisation d'installer des clôtures de chantier sur l'avenue de Rouen au droit de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Fieshi. Par un arrêté du 22 octobre 2015, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest a été autorisée à occuper le domaine public au droit de la ZAC Fieschi à compter du 2 novembre 2015 jusqu'au 29 février 2016. La commune de Vernon produit un courriel émis le 4 novembre 2016 par le responsable des occupations du domaine public au sein de la direction des espaces publics de la commune adressant l'arrêté du 22 octobre 2015 notamment au " responsable travaux " de la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest signataire de la demande d'occupation. Le 5 juillet 2016, la société a demandé la prolongation de l'occupation jusqu'au 29 février 2017. Dans sa demande, le responsable de cette société fait référence à l'arrêté du 22 octobre 2015. Par un arrêté du 6 juillet 2016, le maire de Vernon a prolongé l'autorisation d'occupation du domaine public du 18 juillet 2016 jusqu'au 28 février 2017. Les deux arrêtés d'autorisation indiquaient que " le demandeur s'acquittera envers la ville des droits de voirie correspondant à l'occupation du domaine public conformément à la décision du maire en vigueur ". Les photographies produites en défense par la commune de Vernon établissent que des clôtures ont été mises en place sur une partie du trottoir de l'avenue de Rouen, ce qui n'est pas sérieusement contesté. Dans ces conditions, à supposer même que l'arrêté du 22 octobre 2015 n'ait pas été notifié à la société comme elle le prétend, la commune de Vernon était fondée à réclamer à la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest les sommes dues au titre de l'occupation du domaine public, même si cette occupation était pour une partie de la durée, sans titre. La société appelante ne saurait donc soutenir ni qu'elle n'a pas eu connaissance de l'arrêté du 22 octobre 2015 ni que l'absence, le cas échéant, de la notification régulière de cet arrêté l'exonère de tout paiement pour son occupation du domaine public.

7. Par ailleurs, le montant des droits de voirie a été fixé de manière règlementaire par le maire de Vernon dans son arrêté du 31 décembre 2013 qui indique qu'il sera publié au recueil des actes administratifs et affiché à l'hôtel de ville. Il appartenait donc à la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest, demanderesse d'une occupation du domaine public et par ailleurs professionnelle habituée de ce type de procédure, de s'informer auprès de la mairie du montant des droits de voirie correspondant à l'occupation sollicitée.

8. Il résulte de ce qui précède que la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest n'est pas fondée à soutenir que l'absence alléguée de notification de l'arrêté du 22 octobre 2015 comme l'absence d'information sur les droits de voirie vicient les titres exécutoires en litige.

En ce qui concerne l'indication des bases de liquidation :

9. Les titres exécutoires comprenaient en annexe un tableau qui mentionnait le nombre de jours d'occupation et le métrage de la surface occupée tant en longueur qu'en largeur et visait l'arrêté précité du 31 décembre 2013 portant fixation des droits de voirie. Le moyen tiré de ce que les titres exécutoires ne comprenaient pas les bases de liquidation de la créance publique ne peut donc qu'être écarté.

En ce qui concerne la superficie de l'occupation :

10. Le tableau annexé aux titres exécutoires mentionnait qu'il était calculé sur un métrage de 484 m² correspondant à une longueur de 220 mètres sur une largeur de 2,20 mètres. La commune justifiait ainsi de la base de liquidation du titre. Pour remettre en cause cette base, il appartenait à la société de produire des éléments de nature à contredire ce constat. La société n'apporte aucun élément en ce sens. Si dans le dernier état de ses écritures, elle soutient qu'elle n'a occupé qu'une surface de 110 mètres de long sur 1,1 mètre de large, elle ne produit aucun élément au soutien de ses allégations. Dans ces conditions, la base de liquidation fixée par les titres exécutoires à 484 mètres carrés n'est pas utilement remise en cause par la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest.

En ce qui concerne la durée de l'occupation :

11. Il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation a été formulée le 29 septembre 2015. Il ressort également des pièces du dossier d'un courriel du 1er octobre 2015 interne aux services de la commune que l'enquête sur la demande d'occupation fait mention d'une date de début d'installation demandée au 19 octobre 2015. La société a été autorisée à occuper le domaine public à compter du 2 novembre 2015. Si la commune soutient que l'occupation était antérieure à cette date, elle se borne à produire des photographies du chantier sur lesquelles a été ajoutée de manière manuscrite la date supposée de leur prise de vue ainsi qu'une attestation d'un agent communal de surveillance de la voirie, établie le 22 mars 2018, soit plus d'un an et demi après la fin de l'occupation. Cette attestation indique que la société Bouygues a installé une palissade de chantier sur le domaine public du 1er septembre 2015 au 11 juillet 2016. L'exactitude de ces éléments est fortement contestée par la société appelante. Il ressort de l'ensemble de ces éléments que n'est pas établie une occupation du domaine public par la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest avant qu'elle y soit autorisée le 2 novembre 2015, alors qu'il incombait à la commune de dresser procès-verbal d'une occupation illégale de son domaine public si cette occupation avait eu lieu avant autorisation. Dans ces conditions, la commune de Vernon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif, par le jugement contesté, a déchargé pour ce motif, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest de l'obligation de payer la somme de 40 510,80 euros correspondant à l'occupation du domaine public pour la période du 1er septembre au 1er novembre 2015, mise à sa charge par le titre exécutoire n° 713. Les conclusions d'appel incident de la commune qui ne développent que ce seul moyen doivent donc être rejetées.

12. Si la société appelante soutient que la créance mise à sa charge doit être remise en cause dans sa totalité, faute que soit établie la durée d'occupation du domaine public, il résulte de ce qui précède que cette société a bien demandé le 29 septembre 2015 une autorisation d'occupation du domaine public. Il ressort également des pièces du dossier que le signataire au sein de cette société de la demande a été destinataire le 4 novembre 2015 d'un courriel lui notifiant l'arrêté d'autorisation à compter du 2 novembre. La société a également demandé, le 5 juillet 2017, toujours par l'intermédiaire du signataire de la première demande, la prolongation de l'arrêté du 22 octobre 2015, sans faire état d'une quelconque interruption de l'occupation du domaine public. Enfin, il n'est contesté par aucune des parties qu'à compter du 12 juillet 2017, l'occupation a cessé, les barrières de chantier ayant été déplacées à la limite interne du terrain du projet. Enfin, si la date de prise de vue des photographies produites par la commune en défense n'est pas authentifiée, elles permettent néanmoins d'établir une occupation du domaine public tout au long de l'évolution du chantier. Dans ces conditions, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest, n'est pas fondée à soutenir que la durée d'occupation du domaine public telle que retenue par le jugement contesté, soit du 2 novembre 2016 au 12 juillet 2017, n'est pas établie.

En ce qui concerne le caractère excessif de la redevance :

13. Aux termes de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ".

14. Le maire de Vernon a fixé par arrêté du 31 décembre 2013, le tarif des droits de voirie. Il a ainsi prévu une redevance à partir de la délivrance de l'autorisation, de 1,33 euros le m² journalier du 1er au 100ème jour puis de 1,55 euros jusqu'à 200 jours et de 1,77 euros au-delà notamment pour les emprises avec palissade. La société appelante n'apporte aucun élément pour démontrer que ce tarif serait excessif eu égard aux avantages retirés de l'installation de clôture de chantier sur la voie publique pour la gestion et la sécurité du chantier, alors que cette occupation empiète sur le trottoir. La société se bornait en première instance à faire état, sans en justifier, de tarifs moins élevés dans certaines communes. En sens inverse, la commune a produit les tarifs de trois communes, l'un de 43 euros par mètre carré par mois pour les palissades de chantier, l'autre de 13 euros par semaine et le dernier de 10,41 euros par semaine auquel s'ajoute un droit fixe de 53,50 euros. Dans ces conditions, il n'est pas établi que les droits de voirie fixés par le maire de Vernon présentent un caractère excessif. L'exception d'illégalité de l'arrêté du 31 décembre 2013 qui n'est soulevée que par ce seul moyen, doit donc être écartée.

15. Il résulte de tout ce qui précède d'une part que, la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif, par le jugement contesté, a rejeté ses conclusions tendant à ce qu'elle soit déchargée du paiement des créances mises à sa charge par les titres exécutoires du 2 octobre 2019 n° 714 et 715 pour l'occupation du domaine public sur la période du 2 novembre 2015 au 11 juillet 2016 et d'autre part que la commune de Vernon n'est pas non plus fondée à soutenir que, c'est à tort que par ce même jugement, le tribunal a déchargé la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest du paiement de la somme de 40 510,80 euros, correspondant à l'occupation du domaine public pour la période du 1er septembre 2015 au 1er novembre 2015.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

16. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Vernon, qui n'est pas la partie essentiellement perdante dans la présente instance, le versement d'une somme à la communauté de société Bouygues Bâtiment Grand Ouest au titre des frais du procès.

17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest la somme que la commune de Vernon demande à ce même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Vernon tendant à la réformation du jugement et celles présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Bouygues Bâtiment Grand Ouest, à la commune de Vernon et à la directrice départementale des finances publiques de l'Eure.

Délibéré après l'audience publique du 7 mai 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

- M. Denis Perrin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.

Le rapporteur,

Signé : D. Perrin

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : S. Pinto Carvalho

La République mande et ordonne au préfet de l'Eure en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Suzanne Pinto Carvalho

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