| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, 10 novembre 2022, 21DA01896

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... E..., Mme C... G..., Mme F... H..., Mme B... I... et M. D... G... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil de la métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux contre cette délibération.

Par un jugement avant dire droit n° 2001443-2002279 du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a, d'une part, sursis à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois afin que soit régularisée l'absence de consultation de la commune de Bonsecours prévue à l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme et, d'autre part, écarté les autres moyens de leur demande.

Par un jugement n° 2001443-2002279 du 24 février 2022, le tribunal administratif de Rouen, estimant que le vice mentionné ci-dessus avait été régularisé, a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

I. - Par une requête enregistrée le 5 août 2021 sous le n° 21DA01896, Mme A... E..., Mme C... G..., Mme F... H..., Mme B... I... et M. D... G..., représentés par Me Isabelle Enard Bazire, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 juillet 2021 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) d'annuler la délibération du 13 février 2020 du conseil de la métropole Rouen Normandie ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux contre cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier en ce que ni ses visas ni ses motifs ne mentionnent l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires dont il a été fait application ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'un vice de procédure non régularisé tiré de l'absence de consultation en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme de la commune de Bonsecours sur le classement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Les jardins de la Basilique en zone 2AU ;

- elle est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme en raison des modifications substantielles apportées au projet après enquête publique ;

- ces vices de procédure ne sont pas régularisables en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée méconnaît l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de fait dès lors que le règlement classe cette ZAC en zone 2AU ;

- elle méconnaît l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dès lors que ce classement est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de la métropole Rouen Normandie du 12 octobre 2015 et avec le programme local de l'habitat ;

- le reclassement des parcelles en litige n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que le conseil communautaire s'est estimé à tort lié par les conclusions de la commission d'enquête.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er juin 2022, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Jean-François Rouhaud, conclut au rejet de la requête, à titre incident, à l'annulation du jugement du 22 juillet 2021 du tribunal administratif de Rouen en tant qu'il a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme et sursis à statuer dans l'attente de sa régularisation pendant un délai de quatre mois, et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est régulier ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme n'était pas fondé et, à le supposer tel, il était régularisable et a été régularisé ;

- les autres moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 1er juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 juin 2022.

II. - Par une requête enregistrée le 3 mai 2022 sous le n° 22DA00951, Mme A... E..., Mme C... G..., Mme F... H..., Mme B... I... et M. D... G..., représentés par Me Isabelle Enard Bazire, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 24 février 2022 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) d'annuler les délibérations du 13 février 2020 et du 8 novembre 2021 du conseil de la métropole Rouen Normandie, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux contre cette première délibération ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne mentionne pas l'ensemble des dispositions dont il a fait application ;

- les dispositions de l'article L. 153-18 ont été méconnues ;

- l'avis défavorable émis par la commune de Bonsecours aurait dû être soumis à une nouvelle consultation du public et donner lieu à une nouvelle enquête publique ;

- le public n'a pas demandé un classement en zone AU, mais en zone A ou N ;

- la commission d'enquête a extrapolé sa mission ;

- la régularisation imposait une nouvelle consultation du conseil de la métropole dans les conditions prévues par l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2022, l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs, représentée par Me Valentin Güner, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les appelants ne peuvent utilement contester la mise en œuvre par les premiers juges des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2022, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Jean-François Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,

- les conclusions de M. Frédéric Malfoy, rapporteur public,

- et les observations de Me Hélène Detrez-Cambrai substituant Me Jean-François Rouhaud, représentant la métropole Rouen Normandie, et de Me Valentin Güner représentant l'association de protection de la ferme de Bonsecours et ses environs.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 février 2020, le conseil de la Métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G..., qui sont propriétaires à Bonsecours de parcelles cadastrées AK n°3, 4, 9, 10p, 11, 12, 13, 14p, 21, 62, 63, 87 et 88, ont demandé au tribunal administratif de Rouen l'annulation de cette délibération. Par un jugement avant dire droit du 22 juillet 2021, le tribunal administratif a, d'une part, sursis à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de quatre mois afin que soit régularisée l'absence de consultation de la commune de Bonsecours prévue à l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme et, d'autre part, écarté les autres moyens de la demande. Par un jugement du 24 février 2022, le tribunal administratif, estimant que le vice mentionné ci-dessus avait été régularisé, a rejeté la demande. Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G... interjettent appel contre ces jugements du 22 juillet 2021 et du 24 février 2022. La métropole Rouen Normandie relève appel à titre incident du jugement du 22 juillet 2021 en tant qu'il a regardé comme fondé le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme.

2. Les requêtes visées ci-dessus n° 21DA01896 et n° 22DA00951, présentées par Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G..., ont le même objet. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur l'affaire n° 21DA01896 :

En ce qui concerne le cadre juridique :

3. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / (...) / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ".

4. Lorsqu'un tribunal administratif, après avoir écarté comme non fondés les autres moyens soulevés contre un plan local d'urbanisme, a retenu l'existence d'un vice entachant d'illégalité ce plan et a alors décidé de surseoir à statuer en faisant usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour inviter l'administration à régulariser ce vice, l'auteur du recours contre le plan peut interjeter appel contre le jugement avant dire droit en tant qu'il a écarté comme non fondés certains de ses moyens. Il peut également, de même que la personne qui a approuvé le plan, former appel contre ce jugement en tant qu'il a fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Si la circonstance qu'une délibération de régularisation a été approuvée après l'introduction de la requête d'appel prive d'objet les conclusions dirigées contre le jugement avant dire droit en tant qu'il a mis en œuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, elle ne fait pas obstacle à ce que les parties puissent encore contester le bien-fondé ou le caractère régularisable du vice relevé par les premiers juges.

En ce qui concerne l'appel incident :

5. Aux termes de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme a pour objet ou pour effet de modifier les règles d'urbanisme applicables à l'intérieur d'un périmètre de zone d'aménagement concerté créée à l'initiative d'une personne publique autre que l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, l'avis de cette personne publique est requis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme élaboré ou révisé. / Lorsque la zone d'aménagement concerté a été créée à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, cette approbation ne peut intervenir qu'après avis favorable de cet établissement public ". Aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. / Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par le représentant de l'Etat dans le département (...) ".

6. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 29 septembre 2009, le conseil municipal de Bonsecours a approuvé la création d'une zone d'aménagement concerté, dénommée " Les jardins de la Basilique ", sur des terrains qui ont été classés en zone AU, N, UD et UF par le plan local d'urbanisme communal alors en vigueur.

7. Si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, arrêté le 28 février 2019 par la métropole Rouen Normandie avant l'enquête publique, a classé les terrains de cette zone d'aménagement concerté en zone d'urbanisation nouvelle (1AUR3), il ressort des pièces du dossier que ces mêmes terrains ont été classés en zone d'urbanisation différée (2AU) par le projet de plan modifié à l'issue de l'enquête publique et soumis à l'approbation du conseil métropolitain lors de sa séance du 13 février 2020. Par sa portée et son ampleur, ce classement en zone 2AU, qui concerne environ 60% de la surface totale de la zone d'aménagement concerté, doit être regardé comme modifiant les règles d'urbanisme précédemment applicables au sein de cette zone. Par suite, alors même que la commune de Bonsecours avait été consultée sur le projet de plan arrêté avant l'enquête publique, elle devait être consultée à nouveau, après l'enquête, en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme.

8. Si le conseil municipal de Bonsecours s'est prononcé favorablement, par une délibération du 20 mai 2019, sur le projet de plan arrêté le 28 février 2019, il ressort des pièces du dossier qu'il ne s'est pas prononcé sur le projet de plan modifié à l'issue de l'enquête publique et soumis à l'approbation du conseil métropolitain le 13 février 2020. Si la métropole fait valoir que la commune a été informée du projet de reclassement en zone 2AU d'une partie des terrains de la zone d'aménagement concerté et que son maire a pu émettre sur ce point des observations avant la séance du 13 février 2020, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces observations ont été approuvées par le conseil municipal de Bonsecours, lequel était seul compétent pour émettre l'avis prévu par

l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme, en l'absence de compétences attribuées ou pouvant être dévolues au maire en cette matière sur le fondement des articles L. 2122-21 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales.

9. L'omission de cette consultation a été susceptible en l'espèce, eu égard notamment aux observations défavorables émises par le maire de Bonsecours à la suite de l'avis émis par la commission d'enquête, de priver d'une garantie cette commune et d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Il s'ensuit que cette omission constitue un vice de procédure entachant d'illégalité cette délibération.

10. Il résulte de ce qui précède que la métropole Rouen Normandie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a estimé que la délibération du 13 février 2020 méconnaissait l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme. Les conclusions d'appel incident doivent ainsi être rejetées.

En ce qui concerne l'appel principal :

S'agissant de la régularité du jugement avant dire droit du 22 juillet 2021 :

11. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, la décision " contient (...) les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) ".

12. Le jugement attaqué mentionne le " code de l'urbanisme " dans ses visas et reproduit dans ses motifs le texte des dispositions de ce code dont le tribunal a fait application. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les premiers juges auraient fait application d'un autre code ou texte, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative doit être écarté et les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité.

S'agissant du bien-fondé du jugement avant dire droit du 22 juillet 2021 :

Quant au rapport, aux conclusions et à l'avis de la commission d'enquête:

13. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ".

14. Si ces dispositions n'imposent pas à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de son avis.

15. Il ressort des pièces du dossier que le premier volume du document élaboré par la commission d'enquête publique, après avoir présenté les conditions d'accès au dossier et le contenu

du projet de plan, expose un bilan quantitatif de la participation du public et comporte un recensement complet des observations déposées. En un deuxième volume, ce document présente de manière synthétique les observations émises par le public et les réponses apportées par la métropole, en les regroupant en 23 thématiques assorties chacune d'un commentaire de la commission d'enquête. En outre, pour chacune des contributions individuelles, le rapport, après les avoir exposées brièvement, présente la " réponse du maître d'ouvrage ", assortie également d'un commentaire de la commission. Si certains de ces commentaires sont succincts ou consistent à prendre acte des modifications proposées par la métropole, la commission n'était pas tenue, ainsi qu'il a été dit, de répondre à chacune des observations émises par le public, mais seulement d'établir une synthèse de ces observations et des réponses qui y ont été apportées, ce qu'elle a fait avec une précision suffisante.

16. Par ailleurs, en son troisième volume, le document élaboré par la commission d'enquête expose ses conclusions sur le déroulement de l'enquête, sur chacune des 23 thématiques mentionnées ci-dessus et sur chacun des avis des communes, en analysant les enjeux soulevés et les propositions de la métropole. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, la commission ne s'est pas bornée à prendre acte de ces propositions, mais elle les a replacées dans leur contexte et analysées avec une précision suffisante, avant de se prononcer, favorablement ou défavorablement, sur leur contenu, le cas échéant, en exprimant des regrets ou des demandes. Enfin, le même document, après un rappel synthétique des " points positifs " et des " points négatifs " du projet, énonce neuf " recommandations " puis un " avis favorable assortis de trois réserves " qui sont définies de manière précise et sont dénuées d'ambiguïté.

17. L'une de ces réserves consiste à classer " le secteur 1AUR3 de l'OAP 103A (...) à Bonsecours en zone 2AU ". Contrairement à ce que soutiennent les appelants, la commission d'enquête a indiqué avec une précision suffisante dans son rapport, après avoir effectué une visite des lieux, les raisons ayant déterminé cette réserve, en présentant une synthèse de l'ensemble des avis défavorables émis durant l'enquête et en estimant qu' " au vu (...) des inconvénients pressentis pour les habitants de la commune mais aussi pour l'ensemble des résidents du plateau est et suite à la visite sur le site, la commission estime que les enjeux forts et les impacts de cette OAP n'ont pas été suffisamment étudiés (desserte et voirie) ". En formulant une telle réserve, la commission d'enquête n'a pas excédé le champ de la mission que lui confient les dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, alors même que cette réserve était susceptible de remettre en cause le choix d'urbaniser à court terme la zone d'aménagement concerté, initialement retenu dans le projet arrêté par le conseil métropolitain.

18. Il résulte de ce qui précède que la commission d'enquête a exposé d'une manière suffisamment détaillée les raisons qui ont déterminé le sens de son avis et des réserves qu'elle a exprimées. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.

Quant aux modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique :

19. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à

la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations

du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (...) ".

20. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

21. En l'espèce, la seule circonstance que de nombreuses modifications ont été apportées au projet de plan à l'issue de l'enquête publique ne suffit pas à caractériser une remise en cause de son économie générale, laquelle doit être appréciée à l'aune de l'objet et de la portée de ces modifications. A cet égard, si les appelants relèvent que certaines des parcelles leur appartenant ont été classées en zone 2AU à l'issue de l'enquête publique alors qu'elles étaient classées en zone 1AUR3 dans le projet de plan arrêté avant l'enquête, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles ne présentent qu'une superficie d'une dizaine d'hectares et que ce changement de zonage n'a pas pour effet de remettre en cause l'urbanisation de ces parcelles, mais seulement d'en différer la réalisation dans l'attente d'une adaptation des réseaux publics. Par suite, compte tenu de la faible superficie de ces parcelles et de la nature du changement de zone opéré, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que cette modification a remis en cause l'économie générale du projet.

22. En outre, les appelants ne peuvent pas utilement soutenir que cette modification ne procède pas de l'enquête publique au motif qu'aucune observation du public ne l'a proposée, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que cette modification a été recommandée par la commission d'enquête publique dans son avis. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

Quant à l'information des conseillers métropolitains :

23. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

24. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures

envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

25. D'autre part, en vertu de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, les dispositions précitées sont applicables à " l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale " et, s'agissant de l'application des dispositions de l'article L. 2121-12, " ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus.(...) ".

26. Il ressort des pièces du dossier que le dossier documentaire, qui a été remis dans le délai imparti aux conseillers métropolitains, comportait, outre un rappel du déroulement de la procédure d'élaboration du projet de plan et des différentes pièces le composant, d'une part, une synthèse des consultations réalisées, en précisant le sens des avis émis par les communes et les personnes publiques associées ou consultées ainsi que les principales remarques et réserves qu'elles avaient formulées, d'autre part, une présentation du déroulement de l'enquête publique et une synthèse des recommandations et réserves émises par la commission d'enquête, enfin, les suites données à ces consultations et les modifications apportées par la métropole au projet de plan arrêté. En complément, le dossier documentaire comportait en annexe, sous forme de tableaux, un recensement exhaustif et une présentation synthétique des avis des communes concernées et des personnes publiques associées ou consultées, ainsi que des observations du public et, en regard, les éléments de réponse formulés par la métropole.

27. S'agissant en particulier des parcelles appartenant aux appelants, la notice explicative souligne que la " zone 1AUR3 " La Basilique " à Bonsecours est reclassée en totalité en zone 2AU sur une surface de 10 ha pour prendre en compte la réserve de la commission d'enquête " et l'annexe n°3 au projet de plan, qui a été également communiquée aux conseillers communautaires avant la séance du 13 février 2020, précise que cette réserve était motivée par la circonstance que " les réseaux présents aux abords de la zone à ce jour [ne sont] pas d'une capacité suffisante pour desservir les futurs constructions du secteur ".

28. Dans ces conditions, ce dossier documentaire, alors même qu'il n'était pas formellement intitulé notice explicative de synthèse, répond aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté.

Quant à la compatibilité du plan avec le schéma de cohérence territoriale :

29. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ".

30. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations

générales et les objectifs qu'ils définissent.

31. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent en prenant en compte les prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

32. En l'espèce, d'une part, le schéma de cohérence territoriale du 12 octobre 2015 distingue, au sein de l'armature urbaine du territoire de la métropole, quatre niveaux d'urbanisation, à savoir les " cœurs d'agglomération ", les " espaces urbains ", constitués " des tissus bâtis continus (tâche urbaine) ", les " pôles de vie " ainsi que les " bourgs et villages ". Pour " garantir un fonctionnement durable du territoire à travers l'armature urbaine ", le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma fixe des perspectives de développement urbain différenciées selon les niveaux de cette armature. A ce titre, " (...) le développement urbain est intensifié dans les cœurs d'agglomération, amplifié dans les espaces urbains, conforté dans les pôles de vie, modéré dans les bourgs et villages, et très limité dans les hameaux ". En outre, il ressort des éléments cartographiques annexés au document d'orientation et d'objectifs de ce schéma que la plus grande partie du territoire de la commune de Bonsecours, au sein de laquelle se situent les parcelles litigieuses, est répertoriée comme un " espace urbain ".

33. D'autre part, le règlement classe à Bonsecours les parcelles cadastrées AK nos 3, 4, 9, 10p, 11, 12, 13, 14p, 21, 62, 63, 87 et 88, d'une superficie d'une dizaine d'hectares, en zone 2AU correspondant, selon le rapport de présentation, à " des secteurs d'urbanisation future mixtes à vocation dominante d'habitat, urbanisables à moyen ou long terme ", pour lesquels " des travaux sont programmés sur le temps du PLU pour assurer leur desserte future par les réseaux ". Un tel classement a pour effet, non de remettre en cause l'urbanisation des parcelles litigieuses, mais seulement d'en différer la réalisation dans l'attente d'une desserte appropriée en réseaux publics. Il s'ensuit que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement, en tant qu'il procède à ce classement, est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale.

Quant à la compatibilité du plan avec le programme local de l'habitat :

34. D'une part, aux termes du II de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation : " Le programme local de l'habitat définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer la performance énergétique de l'habitat et l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ".

35. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / (...) / 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation ".

36. En l'espèce, le programme local de l'habitat de la métropole Rouen Normandie fixe comme objectif de construire, durant la période 2020-2025, 177 logements, dont 54 sociaux, sur le territoire de la commune de Bonsecours. Si les appelants soutiennent que le classement des parcelles

litigieuses en zone 2AU ne permettra pas d'atteindre cet objectif, il ressort des pièces du dossier que

plusieurs zones de rénovation urbaine ont été délimitées à Bonsecours par le plan local d'urbanisme intercommunal, au sein desquelles des logements pourront être créés. En outre, alors que ce classement en zone 2AU ne remet pas en cause l'urbanisation des parcelles litigieuses, mais en diffère seulement la réalisation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ne pourrait pas être remédié à l'insuffisance des réseaux publics, qui a justifié ce différé, dans un délai compatible avec la réalisation de l'objectif fixé par le programme local de l'habitat. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.

Quant à la cohérence du règlement avec le projet d'aménagement et de développement durables :

37. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

38. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

39. D'une part, pour organiser le développement urbain à l'échelle de la métropole, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont utilisé comme cadre de référence l'armature urbaine définie par le schéma de cohérence territoriale du 12 octobre 2015. A ce titre, le projet d'aménagement et de développement durables du plan relève que " l'intensification urbaine se doit d'être adaptée aux différents contextes locaux, reflétant la diversité des formes urbaines de la métropole. Dans cette perspective, l'armature urbaine définie par le SCoT, qui distingue les cœurs d'agglomération, les espaces urbains, les pôles de vie et les bourgs et villages, constitue le cadre de référence pour envisager les évolutions urbaines au sein du territoire ". Dans ce cadre, le projet d'aménagement et de développement durables vise à " permettre la densification des tissus d'habitat individuel (...) tout en garantissant une gestion raisonnée de la densification : qualité et capacité des réseaux, eau, système d'assainissement, défense incendie, (...) intégration paysagère, (...) préservation du caractère de certains ensemble urbains et architecturaux ".

40. D'autre part, ainsi qu'il a été dit, en classant les parcelles litigieuses en zone 2AU, le règlement n'a pas remis en cause leur urbanisation, mais l'a seulement différée jusqu'à la réalisation d'une desserte appropriée en réseaux publics. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, un tel différé répond à l'objectif mentionné ci-dessus du projet d'aménagement et de développement durables tendant à une densification urbaine adaptée aux circonstances locales et, en particulier, au niveau de développement des réseaux publics. Par suite et alors même que ces parcelles sont incluses dans une opération d'aménagement et de programmation, le moyen tiré de l'incohérence de ce

classement avec le projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté.

Quant au classement des parcelles litigieuses en zone 2AU :

41. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

42. Pour l'application de ces dispositions, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu, ainsi que l'indique le rapport de présentation, classer en zone 2AU les terrains pour lesquels " des travaux sont programmés sur le temps du PLU pour assurer leur desserte future par les réseaux " et inclure dans cette zone " des secteurs d'urbanisation future mixtes à vocation dominante d'habitat, urbanisables à moyen ou long terme ". Comme le souligne le rapport de présentation, " En complément des projets de développement en zones U et 1AU, les zones 2AU permettent de répondre aux objectifs de production de logements ainsi qu'aux besoins en matière de développement économique, sur le moyen ou long terme ".

43. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées AK nos 3, 4, 9, 10p, 11, 12, 13, 14p, 21, 62, 63, 87 et 88 à Bonsecours, d'une superficie totale d'une dizaine d'hectares, consistent en des terrains non bâtis, ourlés d'espaces boisés. Si les appelants soutiennent que ces parcelles sont desservies par des réseaux publics d'une capacité suffisante, ils ne produisent pas d'élément probant à l'appui de leurs allégations, alors que, d'une part, est projetée la construction de 350 à 400 logements sur un site resté à l'état naturel et bordé à l'est par une zone pavillonnaire peu dense et que, d'autre part, la commission d'enquête a relevé un risque de saturation des " réseaux existants " et de " l'axe de circulation du plateau est vers Rouen (côte de Bonsecours) ". Les services de la métropole ont à ce titre relevé, par un courriel du 31 décembre 2019, que l'imperméabilité des sols liée à l'urbanisation du site entraînera des risques de ruissellement des eaux pluviales vers l'espace boisé et la route nationale située en contre-bas, en l'absence de construction d'un système de gestion des eaux pluviales adapté.

44. Par ailleurs, la circonstance que les parcelles litigieuses avaient été classées en zone AU par le plan local d'urbanisme modifié par une délibération du 14 mai 2018 du conseil municipal de Bonsecours, confirmée par un jugement n° 1804353 et 1804354 du 10 avril 2020 du tribunal administratif de Rouen, est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée, dès lors que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal étaient appelés à déterminer le parti d'aménagement applicable au territoire métropolitain en tenant compte de la situation existante et

des perspectives d'avenir, appréciées notamment au vu des résultats de l'enquête publique, et n'étaient pas ainsi liés par le parti d'aménagement précédemment retenu dans les documents d'urbanisme des communes membres de la métropole.

45. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu'en classant les parcelles litigieuses en zone 2AU, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont commis une erreur de fait ou une erreur manifeste d'appréciation.

Quant au moyen tiré d'une erreur de droit :

46. Si la métropole de Rouen Normandie a tenu compte de l'avis émis par la commission d'enquête pour modifier le projet de plan à l'issue de l'enquête publique, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle se serait crue liée par cet avis, notamment par les réserves qu'il comporte. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que la métropole a commis une erreur de droit.

Quant au caractère régularisable de l'illégalité entachant la délibération attaquée :

47. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, les vices de procédure de nature à entacher d'illégalité un document d'urbanisme, qui ont privé les intéressés d'une garantie ou qui ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens du document approuvé, peuvent faire l'objet d'une régularisation devant le juge administratif sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. En l'espèce, le vice de procédure mentionné au point 9 est susceptible d'être régularisé par une délibération du conseil métropolitain, adoptée après consultation de la commune de Bonsecours sur le projet de plan tel que modifié à l'issue de l'enquête publique.

48. Il résulte de ce qui précède que Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a écarté leurs moyens, autre que celui tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme, et a prononcé un sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du même code.

Sur l'affaire n° 22DA00951 :

En ce qui concerne la régularité du jugement du 24 février 2022 :

49. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, la décision " contient (...) les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) ".

50. En l'espèce, le jugement attaqué mentionne le " code de l'urbanisme " dans ses visas et reproduit dans ses motifs le texte des dispositions de ce code dont le tribunal a fait application. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les premiers juges auraient fait application d'un autre code ou texte, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative doit être écarté et les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement du 24 février 2022 :

S'agissant du cadre du litige :

51. Il résulte des dispositions précitées au point 3 de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme que l'auteur d'un recours formé contre le jugement mettant fin à l'instance après le prononcé d'un sursis à statuer ne peut invoquer que des moyens dirigés contre la délibération de régularisation notifiée, le cas échéant, au juge. A ce titre, il peut se prévaloir des vices qui sont propres à cette délibération et soutenir qu'elle n'a pas pour effet de régulariser le vice que les premiers juges ont constaté dans leur jugement avant dire droit. Il ne peut en revanche soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par le jugement avant dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation.

S'agissant de la nouvelle consultation de la commune de Bonsecours :

52. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement au jugement avant dire droit du 22 juillet 2021 du tribunal administratif de Rouen, le conseil municipal de Bonsecours a émis le 30 septembre 2021 un avis défavorable sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal tel que modifié à l'issue de l'enquête publique. En dépit de cet avis, qui n'était toutefois pas liant, le conseil de la métropole Rouen Normandie a confirmé ce projet par une délibération du 8 novembre 2021. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme doit être écarté.

S'agissant de l'absence de nouvelle consultation du public :

53. Si les appelants soutiennent que l'avis émis le 30 septembre 2021 par le conseil municipal de Bonsecours aurait dû être soumis à la consultation du public et donner lieu à une nouvelle enquête publique, cet avis n'a été sollicité à titre de régularisation que sur le seul classement en zone 2AU des parcelles litigieuses. Par ailleurs, par sa délibération du 8 novembre 2021, le conseil métropolitain n'a pas modifié le contenu du plan approuvé par sa délibération du 13 février 2020, mais s'est borné à le confirmer après avoir examiné le nouvel avis émis par la commune de Bonsecours en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme.

54. Or, ainsi qu'il a été dit, si le classement en zone 2AU des parcelles litigieuses a été décidé à l'issue de l'enquête publique, il en procède et ne remet pas en cause l'économie générale du projet arrêté initialement. La métropole n'était pas ainsi tenue de soumettre à une nouvelle consultation du public le projet modifié, ni, en tout état de cause, le nouvel avis émis par la commune de Bonsecours en application de l'article L. 153-18 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de régularisation doit être écarté.

S'agissant des autres moyens soulevés :

55. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau ".

56. En l'espèce, les appelants ne peuvent pas utilement se prévaloir de ces dispositions à l'encontre de la délibération du 8 novembre 2021 du conseil de la métropole Rouen Normandie, dès lors que cette délibération n'a pas pour objet d'arrêter, avant l'enquête publique, le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, mais de l'approuver après la tenue de cette procédure. Par suite,

ce moyen doit être écarté comme inopérant.

57. En second lieu, en application des règles rappelées au point 52, les appelants ne peuvent pas utilement invoquer, pour contester la délibération de régularisation du 8 novembre 2021, la circonstance que la commission d'enquête publique aurait excédé le champ de sa mission, ni que le public n'aurait pas demandé le classement en zone 2AU des parcelles litigieuses, dès lors que ces moyens ont été écartés dans l'instance n°21DA01896 et qu'ils ne s'appuient pas sur des éléments révélés par la procédure de régularisation. Par suite, ces moyens doivent être écartés comme inopérants.

58. Il résulte de ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 24 février 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation des délibérations du 13 février 2010 et du 8 novembre 2021 du conseil de la métropole Rouen Normandie, et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux contre cette première délibération.

Sur les frais liés aux instances n° 21DA01896 et n° 22DA00951 :

59. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole Rouen Normandie, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens.

60. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des appelants le versement d'une somme globale de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie et d'une même somme à l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes n° 21DA01896 et n° 22DA00951 de Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G... sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la métropole Rouen Normandie présentées par la voie de l'appel incident sont rejetées.

Article 3 : Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G... verseront une somme globale de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Mme E..., Mme G..., Mme H..., Mme I... et M. G... verseront une somme globale de 1 000 euros à l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... E..., Mme C... G..., Mme F... H..., Mme B... I..., M. D... G..., à la métropole Rouen Normandie et à l'association de protection de la ferme de Bonsecours et de ses environs.

Copie en sera transmise pour information à la commune de Bonsecours.

Délibéré après l'audience publique du 6 octobre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Denis Perrin, premier conseiller,

- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

Le rapporteur,

Signé : S. Eustache

La présidente de la formation de jugement,

Signé : C. Baes-Honoré

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

N° 21DA01896, 22DA00951 2