Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 février 2022 et le 20 juillet 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Canal Bidart, représentée par Me Bouyssou, demande à la cour :
1°) d'annuler la décision du 9 décembre 2021 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté sa demande d'extension de 716 m2 de la surface de vente d'un magasin exploité sous l'enseigne " INTERSPORT " situé sur la commune de Bidart ;
2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision à intervenir et, à défaut, de réexaminer sa demande dans ce même délai ;
3°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement commercial et de l'État une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il ne ressort pas de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial que ses membres auraient été régulièrement convoqués ni qu'ils auraient reçu l'ensemble des documents visés par les dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce dans le délai prévu par ce texte ;
- le premier motif tiré de l'impact négatif du projet sur l'animation de la vie urbaine, notamment sur les commerces des centres villes des communes de Bidart et de Biarritz ne pouvait justifier un refus dès lors que la commune de Biarritz n'est pas la commune d'implantation du projet et que la population de la zone de chalandise et de la commune de Biarritz augmente régulièrement ; ces communes connaissent, en outre, une fréquentation touristique, permettant d'accroître la demande en articles de sport, notamment en été ; l'impact négatif certain sur l'animation de la vie urbaine retenu par la Commission est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que l'analyse d'impact relève une incidence du projet limitée, que le centre-ville de Bidart ne compte aucun magasin d'articles de sport et qu'aucun élément ne démontre une fragilité particulière des magasins de centre-ville situés dans la zone de chalandise, notamment sur les communes de Bidart et de Biarritz ;
- le deuxième motif tiré de ce que " l'extension projetée ne correspond pas à la stratégie des élus en termes d'équilibre de l'urbanisme commercial, ceux-ci s'étant prononcés de manière unanime contre le projet à l'occasion de son examen par la CDAC " ne correspond à aucun des critères mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce, alors en outre que le projet s'inscrit dans une zone d'aménagement commercial définie par le schéma de cohérence territoriale du secteur et respecte le plan local d'urbanisme de Bidart ;
- le troisième motif de refus retenu par la Commission est erroné dès lors que le projet est suffisamment desservi par quatre lignes de transports collectifs réguliers et que la seule circonstance que le projet ne soit pas accessible par une voie cyclable dédiée ne saurait justifier un refus d'autorisation pour un projet d'extension limitée, lequel dispose d'un accès direct à la voie " Vélodysée " passant à proximité du terrain d'assiette du projet ; un tel motif est, en toute hypothèse, insusceptible de justifier à lui seul un refus ;
- le quatrième motif de refus retenu est également erroné ; la Commission a estimé à tort que le projet ne prévoit pas d'effort particulier en matière d'amélioration de son insertion paysagère ; une surface de 20 % d'espaces verts est suffisante au vu des caractéristiques du terrain et du secteur d'implantation et les aménagements paysagers ont été renforcés ; la Commission ne peut se fonder sur l'insuffisance de l'insertion architecturale du bâtiment dans son environnement, une zone commerciale sans protection particulière, alors en outre que toutes les autorités consultées ont émis un avis favorable au projet, notamment sur ce point ; la seule circonstance que le projet n'aurait pas recours à des énergies renouvelables, dans un contexte qui ne l'impose pas et dès lors que la structure de la toiture du bâtiment ne peut accueillir par exemple des panneaux photovoltaïques, ne saurait justifier un tel refus.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 janvier 2023, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés ;
- à supposer que la cour annule la décision du 9 décembre 2021, il ne pourrait lui être enjoint que de réexaminer la demande.
Par une ordonnance du 26 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée
au 15 septembre 2023.
Un mémoire présenté pour la SAS Canal Bidart a été enregistré le 2 octobre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Kolia Gallier,
- les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public,
- et les observations de Me Bouyssou, représentant la société Canal Bidart.
Considérant ce qui suit :
1. La SAS Canal Bidart, qui a pris à bail un bâtiment ayant abrité un magasin de vente de produits de bricolage, exploite depuis le mois de mai de 2021 un magasin spécialisé dans les articles de sports à l'enseigne " INTERSPORT " d'une surface de vente de 2 283 m2 sur la commune de Bidart, dans la zone commerciale de l'avenue de Bayonne, route nationale 10 sur un terrain cadastré section AY n° 131. La société Canal Bidart a déposé le 9 juin 2021 une demande d'autorisation d'exploitation commerciale pour augmenter la surface de vente de 716 m2 et la porter à 2 999 m2 par un réaménagement intérieur des réserves sans augmentation de l'emprise au sol ni permis de construire. La commission départementale d'aménagement commercial des Pyrénées-Atlantiques s'est prononcée défavorablement sur le projet le 9 août 2021. La société pétitionnaire a formé un recours contre cette décision devant la Commission nationale d'aménagement commercial qui, par une décision du 9 décembre 2021, a émis un nouveau refus à sa demande. La société Canal Bidart demande à la cour l'annulation de cette décision.
Sur la légalité de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial :
2. Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. (...) / II.- Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d'un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial rend une décision qui se substitue à celle de la commission départementale. En l'absence de décision expresse de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial est réputée confirmée. (...) ". L'article L. 752-6 du même code dispose : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. / III.- La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.(...) ".
3. Il résulte des dispositions précitées que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.
4. Pour rejeter la demande d'autorisation d'exploitation commerciale présentée par la SAS Canal Bidart, la Commission nationale d'aménagement commercial a retenu, premièrement, que le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, notamment sur les commerces de centre-ville des communes de Bidart et de Biarritz, deuxièmement, que le projet ne correspond pas à la stratégie des élus en termes d'équilibre de l'urbanisme commercial, troisièmement, que le site n'est pas accessible par piste cyclable, quatrièmement, que le projet présente une faible insertion paysagère et une insertion architecturale insatisfaisante et, cinquièmement, que les efforts entrepris en matière d'intégration d'équipements économes en énergie et de recours aux énergies renouvelables sont insuffisants.
En ce qui concerne le motif tiré de l'impact négatif sur l'animation de la vie urbaine :
5. Il ne résulte pas des dispositions précitées que l'effet du projet sur l'animation de la vie urbaine ne devrait être apprécié que dans les limites de la commune d'implantation. Le moyen tiré de l'erreur de droit commise par la Commission nationale d'aménagement commercial en tenant compte de cet effet sur la commune limitrophe de Biarritz doit, par suite, être écarté.
6. Si la Commission nationale d'aménagement commercial a relevé que le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, notamment sur les commerces de centre-ville de Bidart et de Biarritz, cette dernière commune ayant connu une diminution de 2,82 % de sa population entre 2008 et 2018, il ressort des pièces du dossier que, durant cette même période, la population de la commune de Bidart a, quant à elle, augmenté de 14,14 % et la population globale de la zone de chalandise de 10,11 %. Par ailleurs, les faibles taux de vacance commerciale, de 2,56 % sur la commune d'implantation et de 5,19 % sur la commune de Biarritz, témoignent du dynamisme de ces communes, en particulier de leurs centres-villes, qui bénéficient d'une importante fréquentation touristique saisonnière. Le projet d'extension, qui permettra de créer un " espace surf et glisse " comprenant un nouveau service de location de planches, d'élargir l'offre de gammes existantes, en particulier celles en matière de " vélo et plein air ", ne risque d'entrainer, selon les hypothèses hautes formulées par l'analyse d'impact, qu'un impact économique très faible de - 0,16 % pour un magasin à Bidart et de - 0,58 % pour quatre commerces situés sur la commune limitrophe de Biarritz. Il ressort, en outre, de l'analyse d'impact que le projet du magasin Intersport, dont l'implantation en mai 2021 a permis de contribuer à résorber une friche commerciale, vise à s'adapter à l'évolution des modes de consommation en proposant des services de " click and collect " et de livraison à domicile, le porteur de projet précisant, par ailleurs, souhaiter ouvrir une école de surf en partenariat avec une école de surf indépendante implantée à Bidart depuis 2015, ce qui permettrait d'augmenter sa visibilité. Dans ces conditions et alors que la délivrance d'une autorisation d'exploitation commerciale ne peut être subordonnée à l'absence de toute incidence négative sur les centres-villes, la société Canal Bidart est fondée à soutenir que son projet ne peut être regardé comme ayant un effet négatif sur l'animation de la vie urbaine.
En ce qui concerne le motif tiré de ce que le projet ne correspond pas à la stratégie des élus en termes d'équilibre de l'urbanisme commercial :
7. Si la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial relève que les élus sont unanimement défavorables au projet, comme ils l'ont exprimé à l'occasion de son examen en commission départementale dès lors qu'il ne " correspond pas à leur stratégie en termes d'équilibre de l'urbanisme commercial ", un tel motif ainsi formulé n'est susceptible de se rattacher à aucun des éléments mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce devant être pris en considération par la Commission pour apprécier la demande d'autorisation d'exploitation commerciale qui lui est soumise. La société requérante est fondée, par suite, à soutenir que ce motif est entaché d'une erreur de droit.
En ce qui concerne le motif tiré de l'inaccessibilité par piste cyclable :
8. S'il ressort des pièces du dossier, ainsi que le relève la décision attaquée, que le site du projet n'est pas directement desservi par une piste cyclable, cette seule circonstance ne saurait justifier le refus opposé à la SAS Canal Bidart ni permettre de retenir que le projet n'est pas accessible par les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone au sens et pour l'application de l'article L. 752-6 du code de commerce. En outre, l'analyse d'impact relève que la " Vélodyssée Biarritz - Saint-Jean-de-Luz ", itinéraire touristique cycliste, passe à 500 mètres du projet, que les abords du site sont aménagés avec des cheminements partagés vélo-piéton et qu'un nouvel itinéraire cyclable doit être créé dans le cadre du " plan vélo 2020 " qui devrait permettre de traverser la zone de chalandise. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit un abri vélo de trente-deux emplacements pour les cyclistes et que le site du projet est aisément accessible en transports en commun.
En ce qui concerne l'insertion paysagère et architecturale :
9. Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste à transformer des surfaces de réserve en surface de vente par un simple aménagement intérieur d'un bâtiment déjà existant, n'entrainera pas de modification de l'aspect extérieur du magasin dont les façades demeureront, à l'exception de quatre murs végétaux, constituées de bardage métalliques avec des menuiseries en aluminium. L'analyse d'impact précise que quatorze arbres à hautes tiges étaient présents avant l'arrivée de l'enseigne Intersport et que seize nouveaux arbres ont été plantés, en 2021, à l'ouverture du magasin. Si aucune modification ne sera apportée à l'occasion de l'extension, le projet voisine pour partie la zone commerciale dans laquelle il s'insère de façon homogène et pour partie un quartier résidentiel à la vue duquel il est dissimulé pour son côté nord par la rangée d'arbres plantés sur le site du projet et pour sa partie ouest par la végétation présente chez les riverains. Dans ces conditions, et alors que les espaces verts représentent une surface suffisante de 20,6 % de l'emprise foncière, c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a retenu que le projet présente une insertion paysagère et architecturale insuffisante.
En ce qui concerne la qualité environnementale du projet :
10. Si la Commission nationale d'aménagement commercial indique que les efforts entrepris par la société pétitionnaire en matière d'intégration d'équipements économes en énergie et de recours aux énergies renouvelables sont insatisfaisants, notamment en l'absence de tout recours aux énergies renouvelables, la société pétitionnaire expose qu'à l'occasion du changement d'enseigne en 2021, d'importants travaux de rénovation du bâtiment ont été entrepris afin d'améliorer ses performances environnementales et énergétiques, notamment une isolation complète par l'extérieur avec de la laine de verre de treize centimètres d'épaisseur, la mise en place de sources lumineuses de très basse consommation de type LED, de détecteurs de luminosité et la création d'un bassin d'infiltration des eaux pluviales de 223 m2 pour permettre une infiltration des eaux par le sol. Il ressort, en outre, de l'analyse d'impact que les travaux réalisés ont permis de limiter l'imperméabilisation des sols en créant un parc de stationnement souterrain ainsi que seize places enherbées de type " evergreen ". La société pétitionnaire indique, par ailleurs, sans être sérieusement contredite, que le bâtiment existant ne peut supporter l'installation de panneaux photovoltaïques et que quatre bornes de recharge pour les véhicules électriques ont été installées qui sont ouvertes à tous les publics et accessibles à toute heure. Au vu de ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que la qualité environnementale du projet serait insuffisante et de nature à justifier la décision de refus opposée par la Commission nationale d'aménagement commercial.
11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen soulevé par la SAS Canal Bidart, que cette dernière est fondée à demander l'annulation de la décision du 9 décembre 2021 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé de faire droit à sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
12. En vertu des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de d'autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial. La circonstance qu'elle soit chargée par l'article R. 752-36 du code de commerce d'instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l'impliquent nécessairement. Toutefois, l'annulation de la décision rejetant une demande d'autorisation d'exploitation commerciale n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance de l'autorisation sollicitée.
13. Il résulte de l'instruction que, dans sa décision du 9 décembre 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial ne s'est pas prononcée sur tous les critères d'évaluation des trois objectifs énoncés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par conséquent, il y a seulement lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial d'émettre, dans le respect des motifs du présent arrêt, un nouvel avis sur le projet de la SAS Canal Bidart, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de cet arrêt.
Sur les frais liés au litige :
14. Dans les circonstances de l'espèce, il y lieu de mettre à la charge de l'État, personne morale dont dépend la Commission nationale d'aménagement commercial, une somme de 1 500 euros à verser à la SAS Canal Bidart au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative,
DECIDE :
Article 1er : La décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 9 décembre 2021 est annulée.
Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de se prononcer à nouveau sur la demande de la SAS Canal Bidart dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : L'Etat versera à la SAS Canal Bidart la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Canal Bidart et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 11 avril 2024 à laquelle siégeaient :
Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente,
Mme Edwige Michaud, première conseillère,
Mme Kolia Gallier, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024.
La rapporteure,
Kolia GallierLa présidente,
Christelle Brouard-Lucas
La greffière,
Marion Azam Marche
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 22BX00693 2
