France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 07 novembre 2023, 20BX04093

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées et l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 3 février 2015 par laquelle le maire d'Ibos a refusé d'enjoindre à la société Centre distributeur alimentaire (CDA) Sud-ouest de procéder à l'enlèvement d'une enseigne publicitaire formée par un pylône d'une hauteur de trente-quatre mètres de hauteur, d'appliquer ses pouvoirs de police de l'affichage afin de faire retirer l'enseigne du centre commercial " le Méridien ", ainsi que la décision du 3 janvier 2018 par laquelle il a rejeté leur recours indemnitaire préalable et de condamner la commune d'Ibos à verser à chacune d'elles la somme de 5 700 euros, à parfaire à raison de 150 euros par mois entre le 8 décembre 2014 et la date du jugement à intervenir.

Par un jugement n°1800463 du 30 septembre 2020, tel que modifié par l'ordonnance en rectification d'erreur matérielle n°1800463 du 30 octobre 2020, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 décembre 2020 et 7 mars 2022, l'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées et l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées, représentées par Me Chaboussou, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 30 septembre 2020 et cette ordonnance du 30 octobre 2020 ;

2°) d'annuler les décisions du maire d'Ibos des 3 février 2015 et 3 janvier 2018 ;

3°) de condamner la commune d'Ibos à réparer le préjudice causé par la carence fautive du maire d'Ibos à hauteur de 150 euros par mois de carence depuis le 8 décembre 2014, avec intérêts à compter du 17 novembre 2017 et capitalisation des intérêts à compter du 17 novembre 2018 puis à chaque échéance annuelle ;

4°) d'enjoindre au maire d'Ibos de constater l'infraction que constitue la présence de ce pylône et de mettre en demeure la société CDA Sud-ouest de procéder à son enlèvement dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune d'Ibos une somme de 1 500 euros à verser à chacune d'elle sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de la première instance et les mêmes sommes au titre de la présente instance.

Elles soutiennent que :

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ;

- les modifications apportées à l'enseigne en 2014 n'étaient pas mineures de sorte qu'elles auraient dû faire l'objet d'une autorisation administrative ainsi que le prévoit le troisième alinéa de l'article L. 581-18 du code de l'environnement ;

- cette nouvelle autorisation ne pouvait être délivrée, sauf à méconnaître la législation relative aux enseignes issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que l'installation de l'enseigne avait été irrégulièrement autorisée par l'arrêté du 31 octobre 2006 ;

- l'enseigne en cause ne peut bénéficier des dispositions transitoires prévues à l'article L. 581-43 du code de l'environnement, le dispositif n'étant pas conforme aux dispositions applicables avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 ;

- l'arrêté du 31 octobre 2006 a été implicitement abrogé du fait de l'abrogation de l'article 7 du décret n° 82-211 du 24 février 1982 ; en tout état de cause, étant devenu illégal du fait de l'abrogation de cet article 7, il aurait dû être abrogé conformément aux prescriptions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 31 octobre 2006 était illégal dès son édiction dès lors qu'il ne satisfait à aucune des deux conditions fixées par l'article 7 du décret du 24 février 1982 ;

- l'enseigne, qui doit être regardée comme de la publicité au sens de l'article L. 581-3 du code de l'environnement, ne respecte pas les articles R. 581-31 et R. 581-32 du même code actuellement en vigueur et justifie que le maire fasse usage de ses pouvoirs de police ;

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le moyen tiré de ce que l'enseigne litigieuse constituerait également un dispositif de publicité lumineuse n'était pas inopérant dès lors que le dispositif en cause apparaissait manifestement contraire à la réglementation ; le maire était tenu, alors même qu'il agissait dans le cadre de ses pouvoirs de police, de faire cesser l'infraction, quand bien même leur réclamation visait à titre principal une enseigne ;

- le maire, autorité de police en vertu de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement, était tenu de faire usage du pouvoir qu'il tient de l'article L. 581-27 du même code caractérisant ainsi une carence dans l'exercice de ses pouvoirs de police ;

- cette carence fautive qui engage la responsabilité de la commune porte atteinte aux intérêts qu'elles défendent ; le préjudice qu'elles subissent ainsi doit être indemnisé à hauteur de 150 euros par mois de retard entre le 8 décembre 2014, date de leur première demande de mise en demeure adressée au maire d'Ibos et la date de l'arrêt à intervenir ; cette somme portera intérêts à compter du 17 novembre 2017, date de la réception en mairie de la demande préalable indemnitaire, les intérêts échus à compter du 17 novembre 2018 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts.

Par des mémoires, enregistrés les 26 octobre 2021 et 25 janvier 2022, la société par actions simplifiée (SAS) CDA Sud-ouest, représentée par Me Declety, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise solidairement à la charge des associations requérantes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les conclusions dirigées contre la décision du 3 février 2015 sont tardives et que la décision du 3 janvier 2018 est confirmative de la décision du 3 février 2015. À titre subsidiaire, elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 janvier 2022, la commune d'Ibos, représentée par Me Soulié, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des associations requérantes la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La procédure a été communiquée le 11 avril 2023 au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, qui n'a pas produit de mémoire.

Par une ordonnance du 11 avril 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 20 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 ;

- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Sébastien Ellie ;

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 3 février 2015, le maire d'Ibos (Hautes-Pyrénées) a rejeté la demande du 8 décembre 2014 des associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées tendant à ce qu'il soit enjoint à la société Centre distributeur alimentaire (CDA) Sud-ouest de procéder à l'enlèvement d'un pylône de 34 mètres de hauteur, installé depuis 1974 dans la zone commerciale " Le Méridien ". Par une seconde décision du 3 janvier 2018, le maire d'Ibos a rejeté la demande des mêmes associations par laquelle elles sollicitaient l'indemnisation du préjudice qu'elles soutenaient avoir subi du fait du refus du 3 février 2015 révélant une carence fautive du maire dans l'exercice de son pouvoir de police. Par la présente requête, l'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées et l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées interjettent appel du jugement du 30 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces décisions et à la condamnation de la commune d'Ibos à les indemniser des préjudices qu'elles soutiennent avoir subis du fait de la décision du 3 février 2015.

Sur la régularité du jugement :

2. L'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées et l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées ont soulevé en première instance un moyen, qui n'était pas inopérant et auquel le tribunal n'a pas répondu, tiré de ce que l'installation du dispositif avait été irrégulièrement autorisée, par l'arrêté du 31 octobre 2006, avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010. Dès lors, le jugement attaqué, qui a été irrégulièrement rendu, doit être annulé.

3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées et l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées devant le tribunal administratif de Pau.

Sur la recevabilité de la demande :

4. En premier lieu, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans cette hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

5. Si les défendeurs font valoir que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 février 2015 sont irrecevables en ce qu'elles n'ont pas été introduites dans un délai raisonnable, il ne résulte pas de l'instruction que la décision attaquée aurait été publiée ou notifiée aux associations et les défendeurs n'apportent aucun élément précis de nature à établir la date à laquelle les associations requérantes ont eu connaissance de cette décision. Au surplus, l'obligation d'introduire une requête dans un délai raisonnable n'est pas applicable aux recours dirigés contre un acte à caractère réglementaire, tel que le refus par l'administration de faire usage du pouvoir de police qu'elle détient, dont l'illégalité peut par ailleurs être invoquée à tout moment par la voie de l'exception ou à travers une demande d'abrogation. La demande enregistrée au greffe du tribunal le 2 mars 2018 ne peut, par suite, être regardée comme tardive.

6. En deuxième lieu, la décision du maire de la commune du 3 janvier 2018 ne saurait être qualifiée de décision purement confirmative de la décision du 3 février 2015, dès lors qu'elle avait pour objet de répondre à une demande indemnitaire et non à celle tendant à ce que le maire fasse usage de ses pouvoirs de police de l'environnement.

7. Il résulte enfin des statuts des associations requérantes qu'elles justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir contre les décisions attaquées. Elles ont notamment pour objet de protéger les sites et les paysages ainsi que le cadre de vie, de lutter contre les pollutions et nuisances et d'agir pour la sauvegarde de leurs intérêts dans le domaine de l'environnement, de l'aménagement harmonieux et équilibré du territoire et de l'urbanisme, dans le département des Hautes-Pyrénées et la région alors dénommée Midi-Pyrénées. Les délibérations des bureaux de ces deux associations, prises le 28 novembre 2017 et le 23 janvier 2018 conformément à leurs statuts, donnent mandat à leur président respectif pour les représenter en justice dans le présent contentieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. Aux termes de l'article L. 581-27 du code de l'environnement : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux ". Il appartient au juge d'exercer un plein contrôle sur le respect de l'obligation incombant à l'autorité investie de pouvoir de police de prendre les mesures nécessaires à la suppression ou à la mise en conformité des publicités, préenseignes et enseignes irrégulièrement installées.

9. La décision que prend le maire d'une commune, lorsqu'il refuse de donner suite à une demande tendant à recourir au pouvoir de police qu'il détient en vertu des dispositions précitées de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, a le caractère d'une décision administrative que le juge de l'excès de pouvoir peut censurer en cas d'erreur de fait ou de droit, d'erreur d'appréciation ou de détournement de pouvoir. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé par le maire à une telle demande réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une telle mesure. Il s'ensuit que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier son bien-fondé au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

10. Aux termes de l'alinéa 3 de l'article L. 581-43 du même code : " Les publicités, enseignes et préenseignes qui ont été mises en place avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et des décrets en Conseil d'État pris pour l'application de l'article 36 de cette loi peuvent, sous réserve de ne pas contrevenir aux dispositions antérieurement applicables, être maintenues pendant un délai maximal de six ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi et des décrets en Conseil d'État précités ". Il résulte de ces dispositions que si une publicité, une préenseigne ou une enseigne mise en place avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 et de ses décrets d'application peut être maintenue provisoirement, c'est à la condition qu'elle respecte les dispositions antérieurement applicables.

11. Il ressort des pièces du dossier que le dispositif en cause est constitué d'un pylône de 34 mètres de haut, implanté en 1974 sur le fondement d'un permis de construire délivré par le préfet. Ce dispositif, qui supporte des annonces, a fait l'objet de modifications en 2014. L'installation de ce dispositif a été confirmée par le maire de la commune d'Ibos qui a modifié, par un arrêté du 31 octobre 2006, le règlement local de publicité du 27 avril 1987 afin d'autoriser expressément le pylône litigieux. Le dispositif dans son ensemble doit être regardé comme une enseigne et non comme une publicité ou une préenseigne dès lors qu'il est implanté sur le terrain d'assiette du centre commercial " Le Méridien ", devant le bâtiment principal qui accueille plusieurs dizaines de boutiques dont une pharmacie et un centre E. Leclerc.

12. À la date d'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010, les dispositions de l'article R. 581-60 du code de l'environnement interdisaient notamment les enseignes de plus de 6,50 mètres de haut lorsqu'elles ont plus de 1 mètre de large et de 8 mètres de haut lorsqu'elles ont moins de 1 mètre de large. Ces dispositions ont été reprises à l'article R. 581-65 du même code, par l'effet du décret du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes. L'article R. 581-61 du code de l'environnement autorisait cependant le maire, sauf dans certaines zones ou sur certains immeubles protégés, à adapter ces dispositions aux circonstances locales " lorsque les enseignes contribuent de façon déterminante à la mise en valeur des lieux considérés ou aux activités qui y sont exercées ". Si l'installation d'un pylône de 34 mètres de hauteur supportant notamment une lettre M de couleur orange (désignant dans son ensemble le centre commercial " Le Méridien "), un panneau circulaire au logo de la société E. Leclerc et un autre panneau portant la mention " 60 boutiques et restaurants " favorise, par son objet même, l'activité des entreprises et boutiques implantées dans la zone d'activité, il ne contribue pas de façon déterminante à la mise en valeur des lieux ni aux activités qui y sont exercées, au sens des dispositions précitées. Son ancienneté et la proximité allégué du méridien de Greenwich ne sont pas davantage de nature à justifier son maintien. Le dispositif en cause n'est donc pas conforme aux dispositions en vigueur, issues de la loi du 12 juillet 2010 et des modifications qui lui ont été apportées.

13. Si l'article 36 de la loi du 12 juillet 2010, codifié à l'article L. 581-43 du code de l'environnement, dispose que les dispositifs existants peuvent être maintenus après l'entrée en vigueur de la loi, pour une durée de six ans, ce n'est que dans l'hypothèse où ces dispositifs sont conformes aux dispositions antérieures à cette même loi. Au regard de ses dimensions, le dispositif en cause ne respectait pas les dispositions de l'article R. 581-60 du code de l'environnement, antérieures à l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010, non plus que celles issues du décret du 30 janvier 2012. Des dispositions similaires existaient antérieurement, à l'article 6 du décret n° 82-211 du 24 février 1982 portant règlement national des enseignes et fixant certaines dispositions relatives aux préenseignes pour l'application de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes. L'article 40 de cette dernière loi disposait que les enseignes " qui ont été mises en place avant l'entrée en vigueur [de la loi du 29 décembre 1979] et ne sont pas conformes à ses dispositions ou aux règlements pris pour son application peuvent être maintenues pendant un délai de trois ans à compter de cette entrée en vigueur ". Dans ces conditions, le dispositif en cause, autorisé en 1974, ne bénéficiait d'aucun droit acquis à son maintien dès lors qu'il n'était pas conforme aux dispositions successivement applicables et que le délai pendant lequel il pouvait être maintenu est expiré.

14. Il résulte de ce qui précède que l'enseigne en cause contrevenait aux dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 et ne pouvait dès lors bénéficier du régime transitoire organisé par l'article L. 581-43 du code de l'environnement. En application des dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, le maire de la commune était tenu de faire usage de ses pouvoirs de police et d'ordonner la suppression ou la mise en conformité de l'enseigne en cause. Le refus opposé à la demande des associations, le 3 février 2015, de faire usage de ces pouvoirs de police est ainsi entaché d'illégalité et doit être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

15. Le refus du maire de la commune d'Ibos de faire usage de ses pouvoirs de police constitue une faute. Celle-ci est de nature à engager la responsabilité de la commune, en application des dispositions de l'article L 581-14-2 du code de l'environnement, dès lors qu'il existe depuis le 23 avril 1987 un règlement local de publicité, modifié le 31 octobre 2006, couvrant le territoire communal. La commune est désormais couverte par le règlement local de publicité intercommunal de l'ex-Grand Tarbes, adopté en 2017.

16. Au regard de l'objet des associations, portant en substance sur la protection de l'environnement et du cadre de vie, la lutte contre les nuisances et l'aménagement harmonieux du territoire, celles-ci sont fondées à se prévaloir d'un préjudice moral résultant du refus illégal opposé par le maire de la commune d'Ibos à leur demande tendant à ce qu'il fasse usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 581-27 du code de l'environnement afin d'assurer la régularité de l'enseigne litigieuse. Il sera fait une juste appréciation de leur préjudice en l'évaluant à la somme de 5 000 euros, assortie des intérêts à compter du 17 novembre 2017 et de la capitalisation des intérêts à compter du 17 novembre 2018.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

18. L'annulation prononcée implique que le maire de la commune d'Ibos prenne un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec les dispositions des articles L. 581-1 et suivants et R. 581-1 et suivants de l'enseigne en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. Il y a lieu pour la cour administrative d'appel d'ordonner cette mesure assortie d'un délai d'exécution de quinze jours à compter de la notification de la présente décision, sans qu'il soit besoin de l'assortir d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune une somme globale de 2 500 euros à verser aux associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés en appel et en première instance. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune d'Ibos et la société CDA Sud-Ouest sur le même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 30 septembre 2020 et l'ordonnance du 30 octobre 2020 sont annulés.

Article 2 : La décision du maire de la commune d'Ibos du 3 février 2015 est annulée.

Article 3 : La commune d'Ibos versera aux associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées la somme globale de 5 000 euros en indemnisation de leur préjudice. Cette somme portera intérêt à compter du 17 novembre 2017, les intérêts étant capitalisés à compter du 17 novembre 2018 puis à chaque échéance annuelle.

Article 4 : Il est enjoint au maire de la commune d'Ibos, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt, de prendre un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec les dispositions des articles L. 581-1 et suivants et R. 581-1 et suivants de l'enseigne en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux.

Article 5 : La commune d'Ibos versera aux associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées une somme globale de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés en appel et en première instance.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées, à l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées, à la commune d'Ibos, à la société CDA Sud-Ouest et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 10 octobre 2023 où siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

M. Sébastien Ellie, premier conseiller,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023.

Le rapporteur,

Sébastien Ellie

La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N°20BX04093

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 07 novembre 2023, 20BX04093

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision