| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 04 mai 2023, 21BX00836

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon a demandé au tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon d'annuler l'arrêté n°580 du 15 octobre 2018 par lequel le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon l'a autorisée à occuper temporairement les dépendances du domaine public maritime situées aux abords de la gare maritime dans le port de Saint-Pierre, en tant qu'il fixe une redevance d'occupation.

Par un jugement n° 1900278 du 24 novembre 2020, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 23 février 2021 et un mémoire enregistré le 23 novembre 2021, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, représentée par Me Blazy, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon du 24 novembre 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon du 15 octobre 2018 en tant qu'il prévoit une redevance d'occupation constituée d'une part fixe et d'une part variable ; à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en tant qu'il prévoit une part variable de redevance d'occupation ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée du vice d'incompétence de son auteur ;

- elle méconnaît les articles L. 2122-2 et L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques dans la mesure où ni la durée de l'autorisation d'occupation limitée à cinq ans ni l'exclusion de toute constitution de droits réels et d'exclusivité d'usage ne sont adaptées à l'activité exercée sur le domaine public et à la nature et au montant des investissements réalisés ; en outre, l'occupation aurait dû faire l'objet d'une convention décrivant les travaux et les équipements à réaliser, ce qui lui aurait permis de bénéficier du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée prévus par l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales ; la convention aurait dû constater une superposition d'affectation telle que prévue par l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle remplissait les conditions des 1°, 2° et 3° de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour se voir délivrer une autorisation temporaire d'occupation du domaine public à titre gratuit ; aucune jouissance privative des dépendances du domaine public ne lui est accordée, de sorte qu'aucune redevance ne devrait pouvoir être perçue ;

- à titre subsidiaire, la part variable de la redevance fixée à 2,5 % sur le chiffre d'affaires doit être ramenée à une plus juste proportion au regard des intérêts économiques en jeu ;

- cette décision crée une rupture d'égalité devant les charges publiques dès lors qu'elle avait bénéficié gratuitement du droit d'occupation et d'utilisation de l'emprise de la gare maritime et que le délégataire du service public pour la desserte maritime internationale en fret de l'archipel occupe des dépendances du domaine public maritime dans des conditions plus favorables sans avoir réalisé aucun travaux ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle confirme l'hostilité de l'État à l'égard de la mise en place d'un service public de transport maritime de passagers et de biens.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 juillet 2021 et 26 septembre 2022, le préfet de Saint-Pierre et Miquelon, représenté par le cabinet Richer et Associés Droit Public Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, la demande de première instance était irrecevable faute pour le président de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon de justifier d'un mandat pour agir à la date d'introduction du recours alors au surplus que la requête avait été signée par le quatrième vice-président qui ne disposait pas de la délégation de compétence nécessaire pour ester en justice.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des ports maritimes ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A... B...,

- les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public,

- et les observations de Me Guiorguieff, représentant le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 15 octobre 2018, le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon a autorisé la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon à occuper des dépendances du domaine public maritime situées aux abords de la gare maritime dans le port de Saint-Pierre, représentant une surface totale de 5 839 m2, dans le but de permettre l'exploitation et la sécurisation de l'infrastructure portuaire provisoire d'accueil des ferries qu'elle exploite en régie, pour une durée de cinq ans. En contrepartie de cette occupation, l'article 11 de cet arrêté prévoit le versement par la collectivité territoriale d'une redevance annuelle comportant d'une part, une part fixe, correspondant à la valeur locative du terrain pour un montant d'un euro par mètre carré, soit 5 839 euros, et d'autre part, une part variable, correspondant à 2,5 % du montant du chiffre d'affaires hors taxe. La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon relève appel du jugement du 24 novembre 2020, par lequel le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 octobre 2018 en tant qu'il fixe une redevance d'occupation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 2122-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'autorisation est délivrée par la personne publique propriétaire. / Pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public de l'Etat, l'autorisation est délivrée par le préfet, agissant en qualité de représentant des ministres chargés de la gestion du domaine public de l'Etat dans le département, sous réserve des dispositions particulières qui attribuent compétence à d'autres autorités administratives, notamment à l'autorité militaire. ". Aux termes de l'article R*121-1 du code des ports maritimes : " La gestion des ports non autonomes de commerce ou de pêche relevant de la compétence de l'Etat est assurée par le directeur du port, dont les fonctions sont exercées par le directeur départemental de l'équipement ou le directeur du service spécialisé du ministère chargé des ports maritimes dans le département où sont situées les principales installations de ces ports. ".

3. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 2122-4 du code général de la propriété des personnes publiques que le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon était compétent pour délivrer l'autorisation temporaire d'occupation contestée. Contrairement à ce que soutient la collectivité territoriale, il ne résulte pas des dispositions de l'article R*121-1 du code des ports maritimes, ni d'aucune autre disposition législative ou règlementaire que cette compétence relèverait en l'espèce d'une autre autorité administrative et notamment du directeur des territoires, de l'alimentation et de la mer, placé sous l'autorité hiérarchique du préfet. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 15 octobre 2018 doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. Lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi. ". Aux termes de l'article L. 2122-6 du même code : " Le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public de l'Etat a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu'il réalise pour l'exercice d'une activité autorisée par ce titre. Ce droit réel confère à son titulaire, pour la durée de l'autorisation et dans les conditions et les limites précisées dans le présent paragraphe, les prérogatives et obligations du propriétaire. Le titre fixe la durée de l'autorisation, en fonction de la nature de l'activité et de celle des ouvrages autorisés, et compte tenu de l'importance de ces derniers, sans pouvoir excéder soixante-dix ans. Une autorisation d'occupation temporaire ne peut avoir pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion d'une mission de service public, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, pour le compte ou pour les besoins d'un acheteur soumis à l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ou d'une autorité concédante soumise à l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. Dans le cas où un titre d'occupation serait nécessaire à l'exécution d'un contrat de la commande publique, ce contrat prévoit, dans le respect des dispositions du présent code, les conditions de l'occupation du domaine. ".

5. D'autre part, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 15 octobre 2018 contesté : " La Collectivité Territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, désignée ci-après par le terme de bénéficiaire est autorisée à occuper CT à occuper temporairement des dépendances du domaine public maritime situées aux abords de la gare maritime dans le port de Saint-Pierre, représentée sur le plan annexé à la présente décision, d'une superficie totale de 5839m2, dans le but de permettre l'exploitation et la sécurisation de l'infrastructure portuaire provisoire d'accueil des ferries (...) ". L'article 2 de cet arrêté dispose que : " La présente autorisation n'est pas constitutive de droits réels au sens de l'article L.2122-6 et s du code général de la propriété des personnes publiques. Elle ne confère à son bénéficiaire aucune exclusivité d'usage de la parcelle (...) ". Selon l'article 3 de l'arrêté : " L'autorisation est accordée à compter du 1er septembre 2018, pour une durée de cinq années (5). Elle cessera de plein droit à la date d'échéance (...). Cette autorisation cessera également de plein droit à la date où une autorisation de longue durée sera délivrée conformément aux dispositions en vigueur ". En vertu de l'article 4 de cet arrêté : " (...) Les constructions et installations (clôtures, portails) à réaliser sur les espaces mis à disposition et nécessaires à l'exploitation et à la sécurisation de l'infrastructure portuaire objet de la présente autorisation devront obligatoirement être proposées à l'agrément du préfet (...). Conformément à la demande du bénéficiaire en date du 21 août 2018, sous réserve d'obtenir l'autorisation de construire nécessaire, la présente autorisation accorde au bénéficiaire le droit d'implanter sur le terre-plein Est du môme Mimosa un hangar de stockage et démontable nécessaire à l'exploitation des ferries d'une surface au sol de 170,80 m2 ". Et aux termes de son article 5 : " (...) Le bénéficiaire s'engage en outre à aménager le quai Mimosa, en bordure de la gare maritime un accès piétons sécurisé (...) ".

6. Eu égard d'une part, à l'objet de l'arrêté en litige qui est de permettre une occupation et une exploitation d'infrastructures ayant un caractère provisoire dans l'attente de la construction du quai définitif, et d'autre part, à la nature des constructions envisagées se limitant à la pose d'une clôture, d'un portail, l'implantation d'un hangar démontable et l'aménagement d'un accès piétons sécurisé sur le quai, la collectivité n'établit pas que la durée d'occupation de cinq ans fixée par l'article 3 serait inadaptée à son activité alors au demeurant qu'après achèvement des travaux, elle s'est vue délivrer par un arrêté 15 décembre 2020 une nouvelle autorisation d'occupation temporaire d'une durée de neuf ans à compter du 1er janvier 2021.

7. Par ailleurs, il ne résulte pas des termes de l'arrêté du 15 octobre 2018 que l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public aurait été accordée en vue de l'édification d'ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qui auraient justifié que des droits réels soient accordés à la collectivité territoriale bénéficiaire en application de l'article L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2122-6 doit être écarté.

8. En troisième lieu, en se bornant à soutenir que l'autorisation d'occupation du domaine public conclue le 15 octobre 2018 méconnait les dispositions de l'article L. 2123-7 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'une convention de superposition d'affectation aurait dû être conclue sans préciser ni les affectations ni les usages et services publics concernés, la collectivité requérante n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...). / Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : / 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; / 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ; / 3° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer l'exercice des missions des services de l'Etat chargés de la paix, de la sécurité et de l'ordre publics ou du contrôle aux frontières dans les aéroports, les ports et les gares (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ".

10. Il ressort des pièces du dossier que l'activité de transport exercée par la collectivité territoriale entre les ports de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade ainsi qu'entre les ports de Saint-Pierre et de Fortune au Canada donne lieu au versement d'un prix par l'usager et ne bénéficie donc pas gratuitement aux usagers. Eu égard aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques précité, les circonstances à les supposer établies que cette activité serait exercée dans le cadre d'un service public administratif et que le prix versé par l'usager ne couvrirait pas l'intégralité des coûts du service ne sauraient fonder une occupation à titre gratuit alors même que la collectivité territoriale ne bénéficie pas d'une occupation exclusive du domaine public.

11. Si la collectivité territoriale produit un rapport de diagnostic établi en 2017, dans le cadre d'une mission de maîtrise d'œuvre relative à la construction du quai pour l'accueil des ferries qui a relevé un état de vétusté et d'usure des poutres de couronnement constituant le pourtour des quais, l'état des équipements a été jugé globalement dans un bon état et la plupart du temps fonctionnels bien que perfectibles. Si la collectivité territoriale soutient que les travaux de construction du quai provisoire destinés à permettre l'accueil et l'exploitation des navires effectués pour le compte de la collectivité ont permis de remédier très largement aux défauts constatés, il ressort des termes de l'arrêté du 15 octobre 2018 que ces travaux étaient achevés à la date de la délivrance de l'autorisation d'occupation temporaire en litige. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la collectivité territoriale disposerait de la compétence pour le transport de fret ayant justifié la réalisation de ces travaux, l'occupation et l'utilisation des installations provisoires dans les conditions de l'arrêté du 15 octobre 2018 ne saurait être regardées comme contribuant directement à la conservation du domaine public lui-même. La seule circonstance que la collectivité territoriale s'est engagée aux termes de l'article 5 de l'arrêté en litige à laisser un libre accès aux usagers du service des douanes ne saurait davantage suffire pour permettre d'estimer que l'occupation et les travaux prévus dans le cadre de l'arrêté en litige contribueraient directement à assurer l'exercice des missions des services de l'Etat chargés de la paix, de la sécurité et de l'ordre public ou du contrôle aux frontières. Par suite, la collectivité territoriale n'est pas fondée à soutenir que son activité entrait dans le champ des dérogations prévues à l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

12. Si la collectivité territoriale de Saint-Pierre conteste le montant de la redevance en se prévalant du montant des investissements qu'elle a réalisés, de l'absence d'exclusivité d'usage et du caractère non rentable de l'activité de transport, ces circonstances, alors au demeurant que les travaux en cause ne font pas l'objet de l'arrêté du 15 octobre 2018 attaqué, ne sauraient suffire pour permettre d'estimer que la fixation de la part variable à 2,5 % du chiffre d'affaires de l'activité de transport maritime serait disproportionnée au regard des avantages de toute nature procurés à la collectivité et notamment de la possibilité qui lui est conférée d'exercer l'activité de transport de personnes et de fret sans attendre la construction du quai définitif, ainsi que cela ressort de son rapport d'activité. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qu'aurait commise le préfet à cet égard, doit être écarté.

13. En cinquième lieu, si la collectivité invoque une rupture de l'égalité devant les charges publiques, en se prévalant des conditions d'occupation du domaine public accordées par l'arrêté du 13 mars 2015, il ressort de l'article 1er de cet arrêté qu'il avait pour objet d'autoriser la collectivité territoriale à occuper gratuitement, l'emprise nécessaire à la réalisation du chantier de construction de la nouvelle gare maritime tandis que l'arrêté du 15 octobre 2018 autorise l'occupation des dépendances dans le but de permettre l'exploitation et la sécurisation de l'infrastructure portuaire. La société ne peut davantage se prévaloir d'une rupture d'égalité devant les charges publiques en se prévalant des conditions plus favorables qui auraient été accordées au délégataire du service public d'approvisionnement en fret de l'archipel qui ne se trouve pas dans la même situation du point de vue économique et juridique. Enfin, la collectivité ne saurait utilement dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir se prévaloir des conditions de la nouvelle autorisation d'occupation temporaire délivrée après achèvement des travaux par l'arrêté du 15 décembre 2020, postérieurement à l'arrêté contesté.

14. En dernier lieu, la circonstance que le préfet a dans un arrêté du 15 décembre 2020, postérieur à l'arrêté attaqué, exclu de l'assiette de la redevance les recettes générées par le transport inter-île de passagers ne saurait à elle seule suffire, pour établir le détournement de pouvoir allégué alors au demeurant que l'administrateur général des finances publiques a par un courrier du 16 janvier 2020 informé la collectivité de la régularisation du montant de la redevance due pour la période du 1er septembre 2018 et 30 août 2019 par l'exclusion de l'assiette de la redevance annuelle des recettes générées par le transport des personnes.

15. Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points précédents, les conclusions à titre subsidiaire de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 octobre 2018 en tant qu'il prévoit une part variable de redevance qui ne se distinguent pas clairement des conclusions à titre principal ne peuvent qu'être rejetées.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Pierre-et-Miquelon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'État et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon est rejetée.

Article 2 : La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon versera la somme de 1 500 euros à l'État au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et au préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Claude Pauziès, président,

Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,

Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2023.

La rapporteure,

Birsen B...Le président,

Jean-Claude PauzièsLa greffière,

Marion Azam Marche

La République mande et ordonne au préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 21BX00836