| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 22 novembre 2022, 20BX03270

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'article 5 du permis d'aménager rectificatif délivré le 20 mars 2017 par le maire de Tosse à la société Développement foncier mettant à la charge des propriétaires fonciers la participation pour voirie et réseau pour un montant de 44 051,42 euros, le titre exécutoire du 16 octobre 2017 émis à son encontre par le maire de Tosse de ce montant de 44 051,42 euros et le rejet implicite du recours gracieux du 24 novembre 2017 qu'il a dirigé contre ce titre et de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme.

Par un jugement n° 1800569 du 16 juillet 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé l'article 5 du permis d'aménager rectificatif délivré par le maire de Tosse à la Société développement foncier le 20 mars 2017, le titre exécutoire du 16 octobre 2017 ainsi que la décision implicite de rejet du recours administratif préalable formé à l'encontre de ce titre et a déchargé M. A... de la somme de 44 051,42 euros mise à sa charge.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 septembre 2020 et 26 août 2021, la commune de Tosse, représentée par Me Delhaes, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 16 juillet 2020 ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. A... ;

3°) de mettre à la charge de M. A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne le moyen retenu par les premiers juges :

- le tribunal a méconnu les règles applicables en matière de compétence des établissements publics intercommunaux (EPCI), qui, contrairement à celles des communes qui en sont membres, ne sont pas générales ; ainsi, en vertu de ce principe de spécialité, ces établissements ne peuvent intervenir que dans le cadre de compétences qui leur ont été transférées de façon expresse et sur le fondement d'une base juridique claire, et qui doivent être reconnues et définies comme d'intérêt communautaire ; au jour de l'approbation de la délibération du 13 février 2009, l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version alors en vigueur, limitait les compétences obligatoires des communautés de communes à l'aménagement de l'espace et aux actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté et précisait, par ses II et III, que la définition des compétences transférées et la détermination de l'intérêt communautaire en matière de création, aménagement et entretien de la voirie, et en matière d'aménagement économique était fixée par les communes membres ; les premiers juges ont à tort considéré que la communauté de communes de Maremne Adour Côte-Sud avait seule compétence pour instituer la participation pour voirie et réseau en litige dès lors que cette participation avait pour objet, non seulement le financement de la construction de voies nouvelles ou l'aménagement de voies existantes, mais également celui de l'aménagement des réseaux et que la compétence pour la réalisation de la totalité des équipements donnant lieu à cette participation n'ayant pas été attribuée expressément à la communauté de communes de Maremne Adour Côte-Sud, ses communes membres avaient conservé la compétence dévolue par l'article L. 332-13 du code de l'urbanisme, pour instaurer et percevoir ces participations ;

- le tribunal a à tort considéré que la création de la voie nouvelle de Beillicq devait être regardée comme d'intérêt communautaire au sens de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales dans sa version alors en vigueur, qui doit être apprécié de façon stricte en vertu du principe de spécialité fonctionnelle des EPCI, à l'aune, en l'espèce, de la définition qu'en donnent les statuts de la communauté de communes de Maremne Adour Côte-Sud et dont il ressort que la création d'une voirie n'entre pas dans le champ de compétence communautaire ;

- le tribunal ne pouvait utilement s'appuyer ni sur l'article 6.1 des statuts de la communauté de communes de Maremne Adour Côte-Sud, qui se rattache à la compétence visée au 2° de l'article L. 5214-6 du code général des collectivités territoriales relatif aux actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté, ni sur l'ampleur des travaux et la création d'un giratoire pour considérer d'intérêt communautaire la nouvelle voie créée par la délibération du 13 février 2009 ;

- la circonstance que la communauté de communes dispose de la maîtrise d'ouvrage des travaux de création de la voirie nouvelle est sans incidence sur l'appréciation de sa compétence ;

- contrairement à ce que soutient M. A..., la délibération du 13 février 2009 n'a pas mis 70% du coût de la voie à la charge des propriétaires mais 70% du coût de la voie et des réseaux ;

En ce qui concerne les autres moyens soulevés par M. A... devant le tribunal :

- s'agissant de la délibération du 13 février 2009, la participation qu'elle institue n'a pas de caractère disproportionné dès lors que la création du nouveau lotissement exige celle, indispensable, de la voie nouvelle, ainsi qu'il ressort de l'article 5 du permis d'aménager rectificatif délivré le 20 mars 2017 ; la circonstance que l'aménagement de cette voie a pour conséquence de relier la zone artisanale à l'avenue du Général de Gaulle est sans incidence sur sa nécessité pour la réalisation du lotissement ; le montant de la participation sollicitée n'est pas disproportionné compte tenu des besoins de la réalisation du lotissement considéré, qui répond exclusivement aux besoins des constructions à venir au sein du lotissement, qui n'aurait pu être desservi par aucune voie existante, et notamment pas par la rue du Coq située au nord, de faible largeur, sauf à ce que la sécurité publique ne soit pas préservée ; le montant de la participation voirie et réseau, répartie entre les différents propriétaires fonciers en proportion de la superficie détenue, mise à la charge de M. A..., soit la somme de 44 051,42 euros, ne correspond pas à la totalité de cette participation qui représente 70 % du coût des travaux, mais à un pourcentage de 13,86% du coût des travaux qui s'élève à 317 887 euros ; il n'était pas possible de recourir à une convention de projet urbain partenarial mise en place par la loi n°2009-323 du 25 mars 2009, postérieurement à la délibération du 13 février 2009, un tel recours ne constituant, au demeurant, qu'une faculté, ainsi qu'il ressort de l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme ;

- s'agissant du titre de recette du 16 octobre 2017 et de l'article 5 de l'arrêté du 20 mars 2017 :

- ni les dispositions de l'article R. 332-41 du code de l'urbanisme, ni celles de son ancien article L. 332-29 ne sont méconnues dès lors que la délibération du 13 février 2009, qui précise les modalités de calcul de la participation litigieuse, a été inscrite au registre des taxes et contributions d'urbanisme de la commune de Tosse le jour même, figure dans le registre des délibérations du conseil municipal et y est paraphée par l'apposition d'un cachet de la mairie sur chacune des pages ; en tout état de cause, à le supposer établi, ce vice de procédure n'a eu aucune influence sur la légalité de la délibération et n'a pas privé les intéressés d'une garantie ;

- n'ont pas non plus été méconnues les dispositions de l'article L. 332-11-2 du code de l'urbanisme dès lors que la créance en litige est exigible et que le titre de recette n'a pas de caractère prématuré, l'édification des bâtiments constitutifs du lotissement étant achevée et, en outre, les travaux de réalisation de la voirie le desservant ayant débuté le 13 mai 2019 ;

- le moyen tiré de ce que la participation pour voies et réseaux ne pouvait faire l'objet d'un titre exécutoire dès lors que la voirie projetée ne pouvait être réalisée, puisque s'implantant en zone AUh du règlement du plan local d'urbanisme est inopérant, l'exigibilité de la participation aux voiries et réseaux dépendant, non pas du zonage retenu par le plan local d'urbanisme mais de la délibération qui l'établit, qui en constitue la base légale ; en tout état de cause, il convient de rappeler que les travaux ont commencé ;

- les articles L. 332-11-1 et L. 332-6 du code de l'urbanisme dans leur version alors en vigueur ne prévoient pas que ne peuvent être tenus de payer la participation pour voiries et réseaux uniquement les personnes à la fois propriétaires et bénéficiaires de l'autorisation d'urbanisme ; la mise à la charge de cette participation aux bénéficiaires d'autorisation de construire ne constitue qu'une simple faculté ; la délibération du 13 février 2009 pouvait donc en rendre redevables les seuls propriétaires ; il appartenait à M. A... de répercuter le montant de cette participation sur le prix de vente des parcelles sur lesquelles s'est implanté le lotissement et qui lui appartenaient encore à la date de délivrance du permis d'aménager, le compromis de vente du 5 août 2016 n'ayant pas opéré transfert de propriété, celui-ci ne se réalisant qu'à la date de signature de l'acte de vente définitif, ainsi d'ailleurs qu'il ressort des mentions du compromis de vente, qui font obstacle à l'application de la règle selon laquelle la vente est parfaite en cas d'accord sur la chose et sur le prix ;

- le moyen tiré de de ce que le permis rectificatif du 20 mars 2017 méconnaîtrait les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant dès lors qu'à supposer qu'une procédure contradictoire préalable eût été nécessaire, seul son bénéficiaire, c'est-à-dire le pétitionnaire en aurait connu et non pas M. A....

Par un mémoire en défense enregistré le 3 juin 2021, M. A..., représenté par Me Wattine, conclut au rejet de la requête, subsidiairement, dans l'hypothèse où la cour accueillerait la requête, à l'annulation des décisions en litige, ainsi qu'à la décharge de la somme de 44 051,42 euros mise à sa charge et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Tosse une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Tosse ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Chauvet, rapporteure,

- les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,

- et les observations de Me Dauga, représentant la commune de Tosse et de Me Wattine, représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 février 2009, le conseil municipal de Tosse (Landes) a engagé les travaux de création d'une voie publique, dite " voie nouvelle de Beillicq ", reliant, au lieu-dit Sarnaye, l'avenue du général de Gaulle (RD 652) à une zone artisanale, estimé leur coût, déduction faite des subventions à venir, à la somme de 317 887 euros, et mis 70% de cette somme, soit 222 521 euros, à la charge des propriétaires fonciers riverains, au titre de la participation pour voirie et réseaux instituée par délibération du 14 février 2003. Par un arrêté

du 3 mars 2017, le maire de Tosse a accordé à la société Développement foncier un permis d'aménager, en vue de la réalisation d'un lotissement de onze lots, sur les parcelles cadastrées section AI n° 419, 422 et 429p d'une superficie totale de 13 248 m², et desservi, selon la délibération du 13 février 2009, obligatoirement par la voie nouvelle de Beillicq. Par l'article 5 de cet arrêté, la somme de 44 051,42 euros a été mise à la charge du " titulaire de l'autorisation ", pour le financement de cette voie au titre de la participation pour voirie et réseaux. Par un nouvel arrêté du 20 mars suivant, le maire de Tosse a modifié cet article 5 et mis à la charge des " propriétaires fonciers " le versement de la participation pour voirie et réseaux. Par un titre exécutoire du 16 octobre 2017, le maire de la commune de Tosse a mis à la charge de M. A... cette somme de 44 051,42 euros. Par un jugement du 16 juillet 2020, le tribunal administratif de Pau a, à la demande de M. A..., annulé l'article 5 du permis d'aménager rectificatif délivré par le maire de Tosse à la société Développement foncier le 20 mars 2017, le titre exécutoire du 16 octobre 2017 ainsi que le rejet implicite du recours gracieux qu'il a formé contre ce titre et l'a déchargé de l'obligation de payer la somme de 44 051,42 euros mise à sa charge. La commune de Tosse demande l'annulation de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. Aux termes de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le conseil municipal peut instituer une participation pour voirie et réseaux en vue de financer en tout ou partie la construction des voies nouvelles ou l'aménagement des voies existantes ainsi que l'établissement ou l'adaptation des réseaux qui leur sont associés, lorsque ces travaux sont réalisés pour permettre l'implantation de nouvelles constructions. " Aux termes de l'article L. 332-13 du code de l'urbanisme : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte compétent pour la réalisation des équipements donnant lieu à participation au titre de la présente section, la participation est instituée, dans les mêmes conditions, par l'établissement public qui exerce la compétence considérée, quel que soit le mode de gestion retenu. La participation est versée à l'établissement public ". Aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, alors en vigueur : " I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : (...) 2° (...) création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité (...) artisanale ; (...) II. - La communauté de communes doit par ailleurs exercer, au lieu et place des communes, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, les compétences relevant d'au moins trois des neuf groupes suivants : (...) 3° Création, aménagement et entretien de voirie ".

3. Aux termes de l'article 6.1 des statuts de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, adoptés par l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2001, " Développement économique ", " La communauté concourt à la création, l'extension, la gestion et la promotion des zones (...) artisanales (...). En la matière l'intérêt communautaire est défini comme suit : sont de compétence communautaire les zones de plus de 3 hectares. (...) ". Son article 6.3 lui donne compétence pour la " création, [l']aménagement et [l']entretien de voirie ". Son article 6.3.2. énonce que : " (...) les voiries nouvelles (...) sont propriétés de la communauté de communes à compter du 1er janvier 2002. (...) " Son annexe 1 " voirie " précise que sont d'intérêt communautaire, " Les voiries communales bitumées, classées dans le domaine public communal ainsi que les places publiques ouvertes à la circulation sont de compétence communautaire. / Les voiries non bitumées ne deviennent de compétence communautaire qu'après bitumage aux frais de la commune concernée et classement dans le domaine public communal. ", puis, à son point 1 " Création, aménagement, entretien ", vise notamment, la " chaussée dans la totalité de sa structure, (...) trottoirs stabilisés en grave naturelle, bicouche sablé, béton bitumeux ". Son point 2 est relatif à la mise en place et à l'entretien des équipements routiers de sécurité et son point 3 au partenariat entre collectivités. Lue dans son ensemble, cette annexe doit être regardée comme définissant l'intérêt communautaire, dans un premier temps, lors de la création de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, puis, dans un second, depuis sa création. Il s'ensuit que la distinction entre les voies bitumées et les voies non bitumées qui y est faite ne s'applique qu'aux voies existantes avant la constitution de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud et que, depuis sa constitution, la communauté de communes est compétente pour la création de toutes les voies nouvelles.

4. Il résulte des statuts précités de la communauté de communes que la création de la voie de Beillicq, décidée après la constitution de la communauté de communes, est d'intérêt communautaire, dès lors qu'elle porte sur la création d'une voie nouvelle et qu'au surplus, elle est destinée à desservir une zone artisanale dont la superficie est supérieure à trois hectares. La délibération du 13 février 2009 décidant la création de cette voie nouvelle de Beillicq, indique, s'agissant de la participation pour voie et des réseaux, dont elle met 70 % du coût à la charge des propriétaires, que " les travaux à prendre en compte dans la PVR sont ceux exclusivement destinés à la réalisation de cette voie nouvelle et des équipements qui lui sont propres : à savoir : voie nouvelle structurante de dix mètres d'emprise comportant une chaussée de six mètres de large et deux accotements enherbés de un mètre et trois mètres, réseau pluvial, réseau éclairage avec candélabres, fournitures et mise en place de gaines ". Ainsi, l'objet de la délibération

du 13 février 2009 porte tant sur la création de cette voie nouvelle de Beillicq que sur les équipements qui en sont les accessoires indispensables et qui ne peuvent en être dissociés, tels que le réseau pluvial, le réseau d'éclairage avec candélabres ou les fournitures et la mise en place de gaines. Dans ces conditions, le financement de l'ensemble de ces travaux relevait de la compétence non de la commune mais de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, ainsi, au demeurant, que leur réalisation. Par suite, la délibération du conseil municipal de la commune de Tosse du 13 février 2009 est entachée d'incompétence. L'article 5 du permis d'aménager rectifié le 20 mars 2017 et le titre de recettes du 16 octobre 2017 sont, en conséquence, dépourvus de base légale.

5. Il résulte de ce qui précède que la commune de Tosse n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'article 5 du permis d'aménager rectificatif délivré par le maire de Tosse à la Société développement foncier le 20 mars 2017, le titre exécutoire du 16 octobre 2017 ainsi que la décision implicite de rejet du recours administratif préalable formé à l'encontre de ce titre et a déchargé M. A... de la somme de 44 051,42 euros.

Sur les frais liés à l'instance :

6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Tosse demande au titre des frais exposés, non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Tosse une somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance engagés par M. A....

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Tosse est rejetée.

Article 2 : La commune de Tosse versera à M. A... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Tosse, à M. B... A..., à la société Développement foncier et à la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud.

Délibéré après l'audience du 25 octobre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Claire Chauvet, présidente-assesseure,

Mme Nathalie Gay, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2022.

La rapporteure,

Claire Chauvet

La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 20BX03270