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§ France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 16 juillet 2021, 19BX04689

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 19BX04689
Numéro NOR : CETATEXT000043813199 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.bordeaux;arret;2021-07-16;19bx04689 ?

Analyses :

Urbanisme et aménagement du territoire - Procédures d'intervention foncière - Préemption et réserves foncières - Droits de préemption - Droit de préemption urbain.


Texte :

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. J... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 16 décembre 2016, notifiée le 19 décembre 2016 par laquelle Toulouse Métropole a exercé son droit de préemption sur la vente d'un ensemble immobilier cadastré section 822 AB n° 516, situé 18 rue de Belfort à Toulouse appartenant aux consorts B... et G... et la décision du 30 mars 2017 portant rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 1702616 du 7 octobre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les décisions du 16 décembre 2016 et du 30 mars 2017.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 4 décembre 2019 et le 8 janvier 2021, Toulouse Métropole, représentée par Me Peynet, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 7 octobre 2019 du tribunal administratif de Toulouse ;

2°) de rejeter la demande de première instance de M. A... ;

3°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de M. A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Elle soutient que :

- le jugement méconnait les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative en ce qu'il omet de viser les observations qu'elle a formulées en réponse au moyen soulevé d'office ;

- le motif retenu par les premiers juges tiré de l'incompétence du vice-président de Toulouse Métropole est entaché d'une erreur de droit ; la possibilité de déléguer l'exercice du droit de préemption urbain à l'occasion d'une aliénation précise prévue par le septième alinéa de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales a été introduite par la loi Allur pour permettre à un président d'EPCI de déléguer pour une aliénation donnée l'exercice de ce droit aux personnes visées aux articles L. 213-3 et L. 211-2 du code de l'urbanisme et ne se substitue pas à la possibilité pour le président d'un EPCI de déléguer une partie de ses fonctions dans le cadre des dispositions du 3e alinéa du même article ; la délégation de fonctions consentie au vice-président signataire de l'acte attaqué était donc parfaitement régulière ;

- la décision est suffisamment motivée ;

- le moyen tiré de l'exception d'illégalité des délibérations du 28 juin 2012 et du 27 juin 2013 par lesquelles Toulouse Métropole a institué le droit de préemption urbain renforcé est irrecevable, dès lors que ces délibérations ne revêtent pas de caractère réglementaire et ne forment pas avec la décision attaquée une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui les affecteraient alors qu'elles ont acquis un caractère définitif ; ce moyen est également inopérant dès lors que la décision en litige n'a pas été adoptée dans le cadre du droit de préemption renforcée ;

- les autres moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 décembre 2020, M. A..., représenté par Me K...-A..., conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Toulouse Métropole au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il soutient que :

- le jugement est régulier ;

- le motif retenu par les premiers juges est fondé ;

- la décision de préemption contestée du 16 décembre 2016 est insuffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

- les délibérations du 28 juin 2012 et du 27 juin 2013 par lesquelles Toulouse Métropole a institué le droit de préemption urbain renforcé ne sont pas exécutoires en l'absence de justification de leur affichage et de leur publication ; la compétence de Toulouse Métropole en matière d'urbanisme n'est pas démontrée ; ces délibérations sont insuffisamment motivées ;

- les décisions contestées méconnaissent les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elles ne justifient d'aucun projet réel sur l'ensemble immobilier préempté ; il ressort en outre des motifs de ces décisions qu'un tel projet sera arrêté ultérieurement ;

- les décisions contestées ne justifient pas répondre à un objectif d'intérêt général.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. I... H...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- et les observations de Me C... dit Chaguet, représentant Toulouse Métropole.

Les parties ont été informées lors de l'audience publique de la date de mise à disposition de l'arrêt le 16 juillet 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Par un compromis de vente signé le 11 octobre 2016, M. A... s'est porté acquéreur, pour la somme de 895 000 euros, d'un ensemble immobilier cadastré section 822 AB n° 516 situé 18 rue de Belfort à Toulouse, appartenant aux consorts B... et G.... L'immeuble se situant dans un périmètre soumis au droit de préemption urbain, une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée par Maître F..., notaire à Toulouse, à la mairie de Toulouse, qui l'a reçue le 20 octobre 2016. Par un courrier en date du 19 décembre 2016, notifié par acte d'huissier le 20 décembre 2016 à Me F..., Toulouse Métropole a exercé son droit de préemption urbain sur ce bien au prix indiqué dans la déclaration d'intention d'aliéner. M. A..., en qualité d'acquéreur évincé, a formé un recours gracieux contre cette décision de préemption par un courrier en date du 15 février 2017. Toulouse Métropole a rejeté ce recours gracieux par un courrier en date du 30 mars 2017. Par un jugement du 7 octobre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les décisions des 16 décembre 2016 et 30 mars 2017. Par la présente requête, Toulouse Métropole relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. /Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ".

3. Il résulte de l'examen du jugement attaqué que celui-ci a répondu en son point 3 aux observations présentées le 12 septembre 2019 par Toulouse Métropole en réponse à la communication par lettre du 3 septembre 2019, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision de préemption contestée. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour n'avoir pas visé ce mémoire de Toulouse Métropole doit être écarté.

Sur la légalité de la décision de préemption :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions prises par le maire en vertu de l'article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets. / Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18. Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l'objet de la délégation sont prises, en cas d'empêchement du maire, par le conseil municipal. (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-2 du même code : " A l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. ".

5. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction applicable au litige : " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. (...) / Il est seul chargé de l'administration, mais il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à d'autres membres du bureau. / (...) Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. Il rend compte à la plus proche réunion utile de l'organe délibérant de l'exercice de cette compétence. (...) ". Selon l'article L. 5211-10 du même code, le président, les vice-présidents ayant reçu délégation peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant à l'exception de certaines matières, au nombre desquelles ne figure pas le droit de préemption urbain.

6. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération n° DEL-14-178 du 24 avril 2014, régulièrement affichée préalablement à l'adoption de la décision contestée, le conseil de communauté de Toulouse Métropole a au point 2.2 du point 14 " Urbanisme " de l'article 2, délégué au président de cet établissement public, ainsi qu'aux vice-présidents ayant reçu délégation, le pouvoir d'exercer les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme et de signer tous les actes nécessaires à cet exercice. Par un arrêté du 10 octobre 2014, régulièrement publié préalablement à l'adoption de la décision contestée, M. E..., vice-président, a notamment reçu du président de Toulouse Métropole délégation pour " la gestion du droit de préemption ". D'une part, cette délégation est suffisamment précise et ne présente pas de caractère général et absolu contrairement à ce qu'a estimé le tribunal. D'autre part, comme le soutient Toulouse Métropole, ni les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, ni d'ailleurs aucune autre disposition législative ou réglementaire, ne limitent la possibilité d'une telle délégation à un vice-président de l'exercice de ce droit qu'à l'occasion de l'aliénation d'un bien dans les conditions que fixe l'organe délibérant.

7. Il résulte de ce qui précède que Toulouse Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur le moyen tiré de l'incompétence de M. E... pour annuler la décision du 16 décembre 2016.

8. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... devant le tribunal administratif et devant la cour.

9. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre (...) une politique locale de l'habitat (...). "

10. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si, d'une part, elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de ce programme et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe.

11. En premier lieu, la décision de préemption litigieuse, qui cite les textes applicables du code de l'urbanisme, mentionne qu'elle est prise pour la mise en oeuvre d'une opération de logements locatifs conformément aux objectifs définis par le programme local de l'habitat de la Métropole - PLH 2010/2015 approuvé le 17 mars 2011, modifié le 17 décembre 2015 et prorogés jusqu'au 31 décembre 2018 par délibération du 17 décembre 2015. Eu égard aux caractéristiques du bien préempté et à sa localisation, cette motivation était suffisante pour identifier que Toulouse Métropole exerçait son droit de préemption afin d'acquérir un bien dans un quartier central de la ville de Toulouse pour le revendre à un opérateur social chargé d'y réaliser une opération de logements locatifs, conformément à l'action n° 5 des orientations et programme d'actions thématiques du plan local de l'habitat applicable. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption attaquée doit être écarté.

12. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, il résulte des dispositions de l'article L 210-1 du code de l'urbanisme que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption doivent justifier à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. Aux termes de cet article : " les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat (...) ".

13. Il ressort des pièces du dossier que dès le 24 novembre 2016, l'office public Habitat Toulouse s'est déclaré intéressé pour procéder à la visite du bien préempté et a indiqué, les 13 et 14 décembre suivant, qu'il était intéressé par ce bien pour mener une opération de logements locatifs financés par le prêt locatif social à la condition de pouvoir acquérir le bien pour un montant de 817 240 euros. La seule circonstance que par un courrier électronique du 19 décembre 2016, postérieur à la décision critiquée, Habitat Toulouse a informé Toulouse Métropole qu'il maintenait sa proposition d'acquisition et qu'un prix d'acquisition de 834 520 euros lui permettrait de mener à bien l'opération envisagée est uniquement révélatrice de ce que les contours du projet, et notamment le prix de revente du bien à Habitat Toulouse, étaient toujours en cours de discussion postérieurement à la décision de préemption. Au surplus, il n'est pas contesté que Toulouse Métropole a immédiatement revendu le bien préempté à Habitat Toulouse pour le prix arrêté le 19 décembre 2016. Dans ces circonstances, Toulouse Métropole démontre suffisamment, à la date à laquelle le droit de préemption a été exercé, la réalité et l'antériorité du projet de réalisation de logements locatifs alors même que ses caractéristiques précises n'étaient pas encore arrêtées.

14. En troisième lieu, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit.

15. Il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption litigieuse s'inscrit dans l'objectif de mise en oeuvre du principe de mixité sociale pour un peuplement équilibré du territoire, axe essentiel du plan local d'habitat, notamment en s'appuyant sur la forte attractivité de l'agglomération pour générer de nouveaux quartiers mixtes et soutenir un développement plus équilibré en procédant notamment à l'acquisition d'immeubles en quartiers centraux pour les revendre à des opérateurs sociaux. Compte tenu du montant de l'opération, du nombre de logements sociaux créés, soit six appartements T3 et un T1, et de leur localisation à 800 mètres de la place du Capitole, M. A... n'est pas fondé à soutenir que l'opération ne poursuivait pas un intérêt général suffisant.

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme : " Ce droit de préemption n'est pas applicable : a) A l'aliénation d'un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d'habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d'un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d'aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d'une société d'attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d'un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; b) A la cession de parts ou d'actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971 et donnant vocation à l'attribution d'un local d'habitation, d'un local professionnel ou d'un local mixte et des locaux qui lui sont accessoires ; c) A l'aliénation d'un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. (...) ".

17. Ainsi que le soutient Toulouse Métropole, si la décision de préemption en litige vise les délibérations du 28 juin 2012 et du 27 juin 2013 par lesquelles Toulouse Métropole a institué le droit de préemption urbain renforcé, le bien concerné ne relève d'aucune des catégories mentionnées par l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de ce que ces délibérations du 28 juin 2012 et du 27 juin 2013 ne sont pas exécutoires et sont irrégulières en ce qu'elles ne sont pas motivées et que Toulouse Métropole ne justifie pas de sa compétence en matière d'urbanisme sont inopérants.

18. Il résulte de ce qui précède que Toulouse Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé sa décision du 16 décembre 2016 de préempter un ensemble immobilier cadastré section 822 AB n° 516 situé 18 rue de Belfort à Toulouse et la décision du 30 mars 2017 portant rejet du recours gracieux formé par M. A....

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

19. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. A... doivent dès lors être rejetées. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Toulouse Métropole et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1702616 du tribunal administratif de Toulouse du 7 octobre 2019 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Toulouse et ses conclusions d'appel sont rejetées.

Article 3 : M. A... versera la somme de 1 500 euros à Toulouse Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Toulouse Métropole, à M. J... A..., à M. et Mme D... G... et à M. et Mme D... B....

Délibéré après l'audience du 6 juillet 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

M. Nicolas Normand, premier conseiller,

M. I... H..., premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juillet 2021.

Le rapporteur,

Stéphane H... La présidente,

Evelyne Balzamo

La greffière,

Sylvie Hayet

La République mande et ordonne au préfet de Haute-Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

2

N° 19BX04689


Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : Mme BALZAMO
Rapporteur ?: M. Stéphane GUEGUEIN
Rapporteur public ?: Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET GOUTAL ALIBERT et ASSOCIES

Origine de la décision

Formation : 4ème chambre
Date de la décision : 16/07/2021
Date de l'import : 27/07/2021

Fonds documentaire ?: Legifrance

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