Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 18 mai 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin a approuvé le projet de carte communale couvrant son territoire et l'arrêté n° 18-1209 du 20 juin 2018 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a approuvé la carte communale de Saint-Palais-de-Phiolin.
Par un jugement n° 1801733 du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 janvier 2020 et 11 février 2021, M. et Mme C..., représentés par Me D..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 5 décembre 2019 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est entaché d'irrégularité en ce que le principe du contradictoire aurait été méconnu ; d'une part, la défense de la commune dans deux autres requêtes tendant à l'annulation de la même carte communale aurait dû leur être communiquée, la seule défense de l'Etat dans cette instance méconnait l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; d'autre part, leur mémoire envoyé le 24 mai 2019, avant la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué à la partie adverse en méconnaissance du code de justice administrative ;
- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ;
- les premiers juges ont refusé le report d'audience sollicité ;
- c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-16 du code de l'environnement en l'absence de délibération levant les réserves du commissaire enquêteur ;
- c'est à tort que le tribunal a jugé que l'avis de la CDPENAF était défavorable quant à la constructibilité de leur parcelle et que les services de l'Etat n'ont formalisé aucun avis favorable ou défavorable sur le projet de carte communale ;
- la délibération méconnait les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales en ce que le maire intéressé au classement d'une parcelle a participé aux travaux préparatoires, aux débats et au vote de la délibération contestée ;
- la délibération est entachée de détournement de pouvoir en ce que le maire a oeuvré pour les intérêts d'un conseiller municipal en permettant le classement en zone constructible de terrains autour d'une ferme isolée au lieu-dit Les Beaudouins ;
- c'est à tort que le tribunal a jugé que toutes les pièces demandées par les appelants avaient été transmises ;
- les premiers juges ne pouvaient écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation en ce que le témoignage du maire faisait état des pressions des services de l'Etat ; ces pressions portent atteinte à la libre administration des collectivités territoriales.
Par un mémoire enregistré le 2 février 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens développés par M. et Mme C... ne sont pas fondés.
L'instruction a été close au 8 mars 2021, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Des mémoires présentés par M. et Mme C... ont été enregistrés le 12 mai 2021, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, tendant, d'une part, à la transmission au Conseil d'Etat d'une question prioritaire de constitutionnalité et, d'autre part, à la récusation de la formation de jugement.
Par une ordonnance du 17 mai 2021, la Présidente de la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la demande de récusation de la formation de jugement présentée le 12 mai 2021.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E... A...,
- et les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 30 avril 2015, le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin a prescrit l'élaboration d'une carte communale. A la suite d'une enquête publique qui s'est déroulée du 16 janvier au 16 février 2018, le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin a, par une délibération du 18 mai 2018, approuvé le projet de carte communale. Par un arrêté du 20 juin 2018, le préfet de la Charente-Maritime a approuvé la carte communale de Saint-Palais-de-Phiolin. M. et Mme C... relèvent appel du jugement du 5 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 mai 2018 et de l'arrêté du 20 juin 2018.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire (...) ". Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".
3. D'une part, si le mémoire présenté pour M. et Mme C..., enregistré au greffe du tribunal le 24 mai 2019, n'a pas été communiqué, il ressort des pièces du dossier que ce second mémoire ne comportait aucune conclusion nouvelle, ni aucun moyen nouveau par rapport au mémoire précédent. Par suite, en s'abstenant de communiquer ce mémoire, le tribunal, qui l'a visé et analysé, n'a pas méconnu les dispositions citées ci-dessus.
4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par M. et Mme C... devant le tribunal administratif a été communiquée à la commune de Saint-Palais-de-Phiolin qui, malgré une mise en demeure du 15 janvier 2019, n'a pas produit de mémoire en défense. La circonstance, au demeurant non établie, que la commune aurait présenté une défense dans d'autres instances relatives à l'annulation de la même carte communale n'a pas d'incidence sur la régularité de l'instruction qui s'est déroulée devant le tribunal. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les appelants, la production par l'Etat d'un mémoire en défense en réponse à une demande qui tendait également à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 20 juin 2018 approuvant la carte communale de Saint-Palais-de-Phiolin, n'a méconnu ni le principe du contradictoire ni le principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
5. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme C... ont invoqué, dans leurs écritures de première instance, à l'appui du moyen tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales, les pressions qu'auraient exercées selon eux les services de l'Etat sur les choix du maire de Saint-Palais-de-Phiolin lors de l'élaboration de la carte communale. Il ressort du point 5 du jugement attaqué que les premiers juges ont, au vu des documents dont ils disposaient, estimé que ces documents n'apportaient pas la preuve des pressions alléguées et se sont ainsi prononcés, compte tenu de l'argumentation développée, sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal n'a pas répondu à ce moyen.
6. Le juge, auquel il incombe de veiller à la bonne administration de la justice, n'a aucune obligation, hormis le cas où des motifs exceptionnels tirés des exigences du débat contradictoire l'imposeraient, de faire droit à une demande de report de l'audience formulée par une partie. Il n'a pas davantage à motiver le refus qu'il oppose à une telle demande. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un motif exceptionnel aurait justifié le report de l'affaire de M. et Mme C... à une audience ultérieure, la circonstance qu'une autre audience aurait été prévue le même jour ne constituant pas un tel motif.
7. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.
8. En l'espèce, il ressort des éléments versés au dossier de première instance par les parties que le tribunal pouvait, au regard des allégations dont il était saisi, former sa conviction sans procéder à une mesure d'instruction tendant à la production par l'administration de pièces supplémentaires. Ainsi, le défaut d'une telle mesure n'entache pas le jugement d'irrégularité.
9. Enfin, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le tribunal administratif se serait fondé sur des pièces qui auraient été produites en défense mais qui n'auraient pas été soumises au contradictoire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.
10. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité du jugement doivent être écartés.
Sur le bien-fondé du jugement :
11. M. et Mme C... ne peuvent utilement invoquer, à l'appui de leurs conclusions dirigées contre les décisions relatives à la carte communale en litige, la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, en vertu desquelles une collectivité territoriale doit réitérer, par une délibération motivée, une demande d'autorisation après un avis défavorable du commissaire enquêteur, dès lors qu'une carte communale ne constitue ni un projet soumis à autorisation ni une déclaration d'utilité publique. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier et notamment des termes de la délibération du 18 mai 2018 qui mentionne la réserve émise par le commissaire enquêteur consistant à " réduire le potentiel constructible pour rentrer dans les objectifs fixés ", que le conseil municipal de Saint-Palais-de-Phiolin a eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur et a décidé de ne pas lever cette réserve estimant qu'elle ne résultait pas de requêtes consignées lors de l'enquête publique. Par suite, même en l'absence de vote spécifique sur la levée de la réserve, c'est à bon droit que le tribunal a écarté le moyen tiré du vice de procédure entachant les décisions contestées.
12. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.
13. En l'espèce, il ressort des termes mêmes de la délibération contestée que chaque secteur constructible libre a été approuvé par un vote en l'absence de la personne intéressée, notamment s'agissant des parcelles OA 253 et ZT 96 à Bribaudon, qui appartiennent à la famille du maire, pour l'une, et à un conseiller municipal, pour l'autre. Ainsi, ni ce dernier, ni le maire n'ont pris part au vote de la délibération approuvant la carte communale sur ces secteurs. Si le maire a dirigé les réunions publiques et a participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption de cette délibération, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il y aurait pris une part active servant son intérêt personnel. La circonstance que la partie du secteur des Petits Beaudoins, classée en zone constructible, n'a pas été réduite, malgré les recommandations de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, choix qui a été justifiée par sa forme groupée qui ne pénalise pas l'exploitant agricole qui est le propriétaire du foncier, n'a pas d'incidence sur la régularité de la procédure dès lors qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le maire ou sa famille aurait été propriétaire de l'une des parcelles de ce secteur. Par ailleurs, le fait que le maire a répondu à la réserve du commissaire enquêteur relative à la parcelle ZT 96, appartenant à un conseiller municipal, en expliquant ce classement par le développement futur de l'entreprise artisanale ne démontre pas davantage que le comportement du maire aurait eu une influence sur le sens de la délibération de nature à favoriser son intérêt personnel. Par suite, la participation du maire aux travaux préparatoires et aux débats précédant la séance du 18 mai 2018 ne peut être regardée comme ayant entaché la délibération d'irrégularité et le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
14. Aux termes de l'article L. 163-6 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, la carte communale, éventuellement modifiée pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvée par le conseil municipal ou par délibération de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ". Aux termes de l'article L. 163-7 du même code : " La carte communale est transmise par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à l'autorité administrative compétente de l'Etat. Celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour l'approuver. A l'expiration de ce délai, l'autorité administrative compétente de l'Etat est réputée avoir approuvé la carte (...) ".
15. L'approbation conjointe par le conseil municipal et par le préfet de la carte communale implique nécessairement des échanges entre les services de l'Etat et la commune concernant l'élaboration de cette carte. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'élaboration de la carte communale a respecté la procédure prévue par le code de l'urbanisme qui prévoit l'association de l'Etat à l'élaboration de la carte communale et la possibilité pour le préfet de refuser l'approbation de la carte élaborée par la commune. Ainsi, le " refus catégorique de la part de la DDTM/Etat " évoqué par le maire dans son courriel du 24 décembre 2017 ne peut être regardé comme des pressions exercées par l'Etat sur le conseil municipal. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le principe de libre administration des collectivités territoriales aurait été méconnu.
16. Il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
17. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que les auteurs de la carte communale contestée ont entendu, d'une part, préserver l'activité agricole ainsi que les espaces naturels et les milieux agraires ayant un intérêt paysager et patrimonial, et, d'autre part, conforter prioritairement le bourg de Saint-Palais-de-Phiolin et densifier et étendre de manière mesurée les hameaux secondaires par un classement en zone constructible qui ne porte pas atteinte aux exploitations agricoles. La parcelle cadastrée section ZS 67, d'une superficie importante et vierge de toute construction, est située au lieu-dit " le champ des Vignes ", à environ 2,5 kilomètres du bourg et 500 mètres du hameau de Mongarni, au sein de vastes parcelles agricoles où sont implantées quelques habitations éparses. La circonstance que la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'a pas expressément mentionné la parcelle ZS 67 n'est pas suffisante pour considérer qu'elle aurait entendu exclure cette parcelle du secteur " Le champ de Vignes " auquel elle appartient et pour lequel elle a recommandé une limitation de la consommation d'espaces agricoles et/ou naturels. Dès lors, au regard du parti d'aménagement retenu, les auteurs de la carte communale ont pu, sans commettre ni d'erreur matérielle, ni d'erreur manifeste d'appréciation, classer en zone non constructible la parcelle cadastrée section ZS 67.
18. Il ressort également des pièces du dossier que l'extension de la zone constructible des secteurs des Petits Beaudoins et Bribaudon est, ainsi qu'il a été dit précédemment, justifiée par sa forme groupée et par l'intérêt qu'elle présente pour le développement d'une activité artisanale. Dans ces conditions, cette extension répond aux objectifs d'intérêt général d'accueil de nouveaux habitants sur la commune et de développement économique. Par suite, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit être écarté.
19. Enfin la circonstance, à la supposer établie, que les appelants n'auraient pas reçu communication de plusieurs documents n'a pas d'incidence sur la légalité de la délibération du 18 mai 2018 et de l'arrêté préfectoral du 20 juin 2018. Par suite, le moyen tiré de l'absence de communication des documents demandés par M. et Mme C... ne peut qu'être écarté.
20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de faire droit à la mesure d'instruction sollicitée, que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 mai 2018 et de l'arrêté du 20 juin 2018.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent M. et Mme C... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... C..., à la commune de Saint-Palais-de-Phiolin et au ministre de la transition écologique.
Délibéré après l'audience du 17 mai 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Marianne Hardy, présidente,
M. Didier Salvi, président-assesseur,
Mme E... A..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2021.
La rapporteure,
Nathalie A...La présidente,
Marianne Hardy
La greffière,
Sophie Lecarpentier
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 20BX00350 2
