| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 31 mai 2021, 19BX00064

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... E... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler les décisions implicites par lesquelles la commune de Galapian et la communauté de communes du Confluent ont rejeté sa demande tendant à faire cesser le trouble dont il est victime, à procéder aux opérations de remise en état, de goudronnage et d'entretien du chemin rural n° 6 " Chicoy " dans toute sa longueur, du fossé attenant et du fossé privé creusé sur sa propriété, à enlever la buse par laquelle les eaux du chemin rural et du fossé attenant se déversent dans son fossé privé, et de les condamner à lui verser une somme de 33 000 euros en réparation des préjudices subis.

Par un jugement n°1604681 du 8 novembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 7 janvier 2019, 8 avril 2020 et 16 juillet 2020, M. E..., représenté par Me I..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux ;

2°) d'annuler les décisions implicites par lesquelles la commune de Galapian et la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas ont rejeté sa demande tendant à faire cesser le trouble dont il est victime, à procéder aux opérations de remise en état, de goudronnage et d'entretien du chemin rural n° 6 " Chicoy " dans toute sa longueur, de remise en état du fossé attenant et du fossé privé creusé sur sa propriété, de suppression de la buse par laquelle les eaux du chemin rural et du fossé attenant se déversent dans son fossé privé ;

3°) d'enjoindre à la commune de Galapian et à la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas d'exécuter des travaux d'entretien du chemin rural et du fossé y attenant et à l'enlèvement de la buse située sous l'assiette du chemin rural dans un délai de huit jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de condamner la commune de Galapian et la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas à lui verser la somme de 33 000 euros en réparation des préjudices subis ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Galapian et de la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ne se sont pas prononcés sur l'enlèvement de l'une des buses litigieuses ;

- un précédent refus de remise en état du chemin a été annulé par le tribunal ;

- le défaut d'entretien du chemin rural et du fossé communal rend difficile l'accès à sa propriété et provoque un déversement des eaux pluviales sur sa propriété ;

- la commune a une obligation d'entretien de ce chemin et du fossé communal ainsi que de remplacement des buses sous dimensionnées afin qu'il puisse accéder à sa propriété ;

- la convention de mise à disposition de voirie du 24 mars 2014 conclue entre la commune de Galapian et la communauté de communes du Confluent est entachée de nullité dès lors que le maire n'était pas compétent pour procéder à ce transfert de compétences ;

- la convention du 24 mars 2014 est dépourvue de caractère exécutoire dès lors que la délibération du conseil municipal du 10 juillet 2014 n'a pas fait l'objet d'un affichage ou d'une publication ;

- l'article 6 de la convention du 24 mars 2014 prévoit que les contentieux en cours à la date de signature de la convention sont poursuivis par la commune de Galapian ;

- le transfert des chemins ruraux à la communauté de communes du Confluent ne concerne que les chemins ruraux correctement asphalté, ce qui n'est pas le cas du chemin en litige ;

- la commune de Galapian est donc en charge de l'entretien du chemin en litige et est responsable de son défaut d'entretien normal, sauf à considérer que la convention du 24 mars 2014 est applicable, auquel cas c'est la communauté de communes du Confluent qui aurait dû procéder aux travaux d'entretien de ce chemin ;

- le transfert à la communauté de communes du chemin rural en l'état, non asphalté, alors que la convention du 24 mars 2014 prévoit un entretien à l'identique des chemins transférés, est de nature à engager la responsabilité de la collectivité pour rupture d'égalité devant les charges publiques et lui a causé un préjudice anormal et spécial ;

- la carence de la commune à assurer la sécurité du chemin rural menant à sa propriété en vertu de l'article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime constitue une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- il a subi des préjudices économique, matériel, financier et moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2020, la commune de Galapian, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mis à la charge de M. E... le paiement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2020, la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mis à la charge de M. E... le paiement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de la voirie routière ;

- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020, et notamment son article 5 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C... B...,

- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,

- les observations de Me I..., représentant M. E..., de Me H..., représentant la commune de Galapian, et de Me F..., représentant la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas.

Considérant ce qui suit :

1. M. D... E... est propriétaire, sur le territoire de la commune de Galapian (Lot-et-Garonne), d'une parcelle cadastrée section ZB n° 70, sur laquelle est construit le moulin de Gouts. Pour y accéder, il est contraint d'emprunter le chemin rural n° 6 " Chicoy ", cadastré section ZN n° 24. Par des lettres du 7 juillet 2016, il a demandé tant à la commune de Galapian qu'à la communauté de communes du Confluent, devenue la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas, de procéder aux opérations de remise en état, de goudronnage et d'entretien du chemin rural n° 6 dans toute sa longueur, de remise en état du fossé attenant et du fossé privé creusé sur sa propriété, de suppression de la buse par laquelle les eaux du chemin rural et du fossé attenant se déversent dans son fossé privé, de faire cesser le trouble dont il est victime et de lui verser une indemnité en réparation des préjudices subis. Ces demandes ont été implicitement rejetées par la commune de Galapian et la communauté de communes du Confluent. M. E... relève appel du jugement du 8 novembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces décisions implicites ainsi que sa demande indemnitaire.

Sur la régularité du jugement :

2. Si M. E... soutient que le tribunal n'a pas examiné le moyen tiré de l'obligation d'enlèvement de l'une des buses litigieuses, il ressort de ses écritures de première instance qu'il a seulement demandé le retrait de la buse par laquelle les eaux du chemin rural et du fossé se déversent dans son fossé privé. Le tribunal a répondu à ce moyen aux points 4 et 7 de son jugement. Par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché d'une omission de réponse à un moyen.

3. Si M. E... soutient également que le jugement attaqué est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits et d'une erreur de droit, ces moyens qui ont trait au bien-fondé du jugement sont sans incidence sur sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire de Galapian :

4. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales : " - Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5212-2, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département (...) III. - Le transfert des compétences entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5. (...) L'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert des compétences, aux communes qui le créent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. (...) ". Aux termes de l'article L. 1321-1 du même code : " Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. (...) Les modalités de cette mise à disposition sont précisées par les articles L. 1321-2 et L. 1321-5 selon que la collectivité qui exerçait jusque-là la compétence était propriétaire ou locataire des biens remis. ". Aux termes de l'article L. 1321-2 du même code : " Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l'ensemble des obligations du propriétaire. Elle possède tous pouvoirs de gestion. Elle assure le renouvellement des biens mobiliers. Elle peut autoriser l'occupation des biens remis. Elle en perçoit les fruits et produits. Elle agit en justice au lieu et place du propriétaire. (...) ".

5. D'autre part, il résulte des dispositions combinées de l'article L. 141-8 du code de la voirie routière, de l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime et de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales que les dépenses obligatoires pour les communes incluent les dépenses d'entretien des seules voies communales, dont ne font pas partie les chemins ruraux. Les communes ne peuvent être tenues à l'entretien des chemins ruraux, sauf dans le cas où, postérieurement à leur incorporation dans la voirie rurale, elles auraient exécuté des travaux destinés à en assurer ou à en améliorer la viabilité et ainsi accepté d'en assumer, en fait, l'entretien.

6. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté préfectoral du 23 décembre 2010 prenant effet le 31 décembre 2010, la commune de Galapian a été intégrée au sein de la communauté de communes du Confluent dont les statuts, tels que modifiés au 1er janvier 2011, lui ont notamment attribué la compétence en matière de création, d'aménagement et d'entretien de la voirie communale et, plus particulièrement, l'entretien des chemins ruraux desservant des habitations ou reliant deux voies entre elles. En application de l'article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales, ce transfert de compétence a entraîné de plein droit la mise à la disposition de la communauté de communes du Confluent des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. Cette mise à disposition a été constatée par une convention conclue le 1er janvier 2011 entre la commune de Galapian et la communauté de communes qui liste les voies communales, rues et chemins ruraux mis à disposition, parmi lesquels figure le chemin rural n° 6 " Chicoy " menant à la propriété de M. E.... Les statuts de la communauté de communes ont été à nouveau modifiés au 1er janvier 2012 et prévoient désormais que la collectivité est compétente pour l'" entretien des chemins ruraux (à l'identique) desservant une habitation ou reliant deux voies entre elles ". Une convention de mise à disposition a ensuite été conclue le 24 mars 2014, venant en remplacement de celle conclue le 1er janvier 2011, entre la commune de Galapian et la communauté de communes du Confluent qui liste les voies communales, rues et chemins ruraux mis à la disposition de la communauté de communes, parmi lesquels figure le chemin rural n° 6.

7. Il résulte de ce qui précède que la commune de Galapian a transféré depuis 2011 sa compétence en matière de voirie à la communauté de communes du Confluent, chargée en vertu de ses statuts de l'entretien des chemins ruraux desservant une habitation ou reliant deux voies entre elles. La commune, qui n'exerçait plus, à la date de la décision litigieuse, de compétence en matière de voirie, ne pouvait être regardée comme responsable de l'entretien du chemin rural n° 6 menant à la propriété de M. E..., cet entretien ayant été transféré à la communauté de communes du Confluent. Contrairement à ce que soutient M. E..., il ne ressort pas des statuts de la communauté de communes que ce transfert de compétence n'aurait concerné que les chemins asphaltés. Si l'intéressé, pour remettre en cause l'effectivité de ce transfert de compétence, fait également valoir que l'annexe des statuts de la communauté de communes de 2016 précise que les chemins ruraux ne sont pas d'intérêt communautaire et qu'ils restent propriété privée des communes et que celle de 2019 souligne que la communauté de communes n'intervient sur les chemins ruraux non goudronnées qu'à la demande des communes en qualité de prestataire de service, ces modifications, qui sont postérieures à la décision litigieuse, sont sans incidence sur sa légalité. Au demeurant, les irrégularités dont serait entachée la convention de mise à disposition conclue le 24 mars 2014 seraient sans incidence sur l'effectivité du transfert à la communauté de communes de la compétence en matière d'entretien de la voirie dès lors que le chemin en cause a été mis à disposition de la communauté de communes par une convention conclue le 1er janvier 2011, que la convention du 24 mars 2014 ne fait qu'actualiser. L'appelant ne peut pas davantage se prévaloir des stipulations de l'article 6 de cette convention de mise à disposition selon lesquelles les contentieux en cours à la date de signature de la convention seront poursuivis par la commune de Galapian dès lors que le litige ouvert sur l'entretien du chemin en cause n'était pas engagé à la date de la signature de ladite convention. Par ailleurs, si M. E... fait valoir que, par un précédent jugement du 10 mars 2016, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé une première décision du maire de Galapian rejetant implicitement sa demande tendant à la remise en état du chemin rural n° 6 et du fossé attenant ainsi qu'à l'enlèvement d'une buse, ce jugement qui d'ailleurs rejette les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de procéder à cette remise en état, ne faisait pas obstacle, eu égard à ces motifs qui constituent le support nécessaire à son dispositif, à ce qu'il soit fait application de la convention conclue le 1er janvier 2011. Au demeurant, si M. E... se prévaut de diverses attestations relatives à des travaux effectués pour déblayer le chemin en litige, elles ne permettent pas de justifier avec suffisamment de précision la nature de ces travaux et la qualité des personnes qui les ont entrepris. La seule circonstance que le maire a déclaré à propos de ce chemin, dans un entretien paru dans le journal Sud-ouest en 2013, qu'il a donné lieu à un dépôt de graves et qu'il est " entretenu comme les autres " ne sauraient suffire à caractériser, compte tenu du caractère ponctuel et limité de cette seule intervention, une volonté de la commune d'assumer l'entretien du chemin alors au surplus qu'elle n'en avait plus la compétence. À cet égard, le fait que la commune aurait procédé à des travaux d'entretien sur d'autres chemins ruraux de la commune ne saurait traduire une quelconque acceptation d'entretien du chemin en cause.

8 En second lieu, il résulte de l'instruction qu'un fossé a été creusé en 2009 sur la propriété de M. E..., à la suite d'inondations subies en 2008, afin de permettre l'évacuation des eaux pluviales provenant du chemin rural et du fossé attenant. S'il n'est pas contesté que ce fossé a été creusé par la commune de Galapian en accord avec M. E..., il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune s'est engagée à prendre en charge l'entretien de ce fossé, qui au demeurant n'appartient pas au domaine communal. Dans ces conditions, la commune de Galapian ne peut être regardée comme étant responsable de l'entretien de ce fossé.

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la communauté de communes du Confluent :

9. En vertu de l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales cité au point 4, la communauté de communes du Confluent est soumise aux mêmes obligations que la commune de Galapian, antérieurement compétente et propriétaire du chemin rural n° 6. Ainsi, la communauté de communes ne peut être soumise à l'obligation d'entretien du chemin rural litigieux que si elle a elle-même exécuté des travaux destinés à en assurer ou à en améliorer la viabilité et ainsi, accepté, en fait, d'en assurer l'entretien ou si la commune de Galapian avait accepté d'assurer l'entretien du chemin lorsqu'elle était encore compétente en la matière. S'il ressort d'une seule attestation, versée au dossier d'appel, que la communauté de communes serait intervenue en août 2019, d'ailleurs postérieurement au refus litigieux, sur le chemin rural pour dégager la boue résultant des intempéries de l'été, cette intervention unique ne saurait, en tout état de cause, suffire à caractériser une volonté de la communauté de communes d'assumer l'entretien du chemin. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 7, les diverses attestations faisant état d'interventions sur le chemin rural ne permettent pas d'établir avec suffisamment de précision la nature de ces travaux et la qualité des personnes qui les ont entrepris. Dans ces conditions, la communauté de communes n'était pas tenue de procéder à l'entretien du chemin n° 6, du fossé attenant et d'enlever la buse. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté de communes du Confluent se serait engagée à prendre en charge l'entretien du fossé privé creusé en 2009 sur la propriété de M. E....

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

S'agissant de la responsabilité pour carence fautive de la commune de Galapian :

10. Aux termes de l'article L. 161-5 du code rural : " L'autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux. ".

11. M. E... soutient que la commune a manqué à son obligation d'assurer la sécurité du chemin rural menant à sa propriété, en particulier en veillant à ce que les services de secours puissent y accéder. Toutefois, l'argumentation de l'intéressé doit être regardée comme consistant à opposer l'état du chemin rural n° 6, lequel ne permettrait pas aux services de secours d'accéder à sa propriété, ce qui se rattache à l'entretien du chemin. Or, s'il appartient au maire de faire usage de son pouvoir de police afin de réglementer et, au besoin, d'interdire la circulation sur les chemins ruraux et s'il lui incombe de prendre les mesures propres à assurer leur conservation, ces dispositions n'ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge des communes une obligation d'entretien de ces voies. Dans ces conditions, M. E... n'est pas fondé à invoquer la carence fautive de la commune sur le fondement de l'article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime.

S'agissant de la responsabilité " pour défaut d'entretien normal " :

12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 9 que ni la commune de Galapian ni la communauté de communes du Confluent n'ont effectué des travaux d'entretien du chemin rural n° 6 et qu'elles n'ont, ainsi, pas accepté d'en assumer, en fait, l'entretien. Par suite, elles n'ont méconnu aucune obligation en n'effectuant pas l'entretien de ce chemin, de sorte que ni la responsabilité de la commune de Galapian, ni celle de la communauté de communes du Confluent et des coteaux de Prayssas ne peuvent être engagées du fait de l'absence d'entretien du chemin.

S'agissant de la responsabilité pour atteinte au principe d'égalité :

13. Si M. E... fait valoir que le chemin n° 6 n'a pas été goudronné contrairement à d'autres chemins ruraux dont l'entretien a été transféré à la communauté de communes du Confluent et des coteaux de Prayssas, il résulte de ce qui a été dit précédemment que ni la commune, ni la communauté de communes n'avait une obligation d'entretien de ce chemin, de sorte que ce dernier n'est pas placé dans la même situation que les chemins pour lesquels la commune puis la communauté de communes ont une telle obligation. Dès lors, la différence de traitement qui en résulte est justifiée par une différence de situation. Par suite, la responsabilité de la commune de Galapian et de la communauté de communes du Confluent et des coteaux de Prayssas ne peut être engagée sur le fondement de la responsabilité pour rupture d'égalité.

14. Il résulte de tout de ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation des décisions implicites de la commune de Galapian et de la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas, portant refus de remettre en état, de goudronner et d'entretenir le chemin rural n° 6, de remettre en l'état le fossé attenant et le fossé privé et de supprimer la buse par laquelle les eaux du chemin rural et du fossé attenant se déversent dans son fossé privé, d'autre part, à la condamnation de la commune de Galapian et de la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas à l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation des décisions litigieuses, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Galapian et de la communauté de communes du Confluent et des coteaux de Prayssas, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, le paiement des sommes demandées par M. E... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... la somme de 1 000 euros à verser tant à la commune de Galapian qu'à la communauté de communes du Confluent et des coteaux de Prayssas au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.

Article 2 : M. E... versera la somme de 1 000 euros tant à la commune de Galapian qu'à la communauté de communes du Confluent et des coteaux de Prayssas en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E..., à la commune de Galapian et à la communauté de communes du Confluent et des Coteaux de Prayssas.

Délibéré après l'audience du 29 avril 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, présidente,

M. C... B..., président-assesseur,

Mme J..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2021.

La présidente,

Marianne Hardy

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 19BX00064 2