Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... G..., agissant en son nom propre et pour le compte de la société civile immobilière (SCI) Deborah et de l'association Maison des seniors 82 dont il est respectivement le gérant et le président, a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2016 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a prononcé la fermeture totale, en urgence et à titre provisoire, de la structure d'hébergement collective dénommée Maison des seniors 82, sise au lieu-dit Merle Haut sur le territoire de la commune de Septfonds.
Par un jugement n° 1604134 du 4 octobre 2018, le tribunal a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 5 décembre 2018 et un mémoire enregistré
le 2 avril 2020, M. G..., agissant en son nom propre et pour le compte de la SCI Deborah et de l'association Maison des seniors 82, représenté par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler l'arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 28 juillet 2016 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de
l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- contrairement à ce qui est indiqué dans la lettre de notification du 28 juillet 2016, aucun rapport de constat émis par la mission d'inspection ne lui a été remis avec la mise en demeure du 11 juillet 2016, et le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce point ;
- la mise en demeure ne portait que sur le caractère prétendument illégal de l'activité, et aucune situation de danger ou d'insécurité n'a été dénoncée après la visite effectuée
le 5 juillet 2016, de sorte que le tribunal s'est mépris sur les faits ;
- la Maison des seniors 82, qui constitue le domicile des résidents, ne peut être qualifiée d'établissement médico-social au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ; le tribunal n'a pas statué sur le moyen tiré de l'incompétence du préfet pour prendre une mesure de police sur le fondement des dispositions du code de la construction
et de l'habitation ou de l'article 75 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;
- il ressort du courrier du 9 mars 2015 que le département et le préfet
de Tarn-et-Garonne ont expressément reconnu que le projet de colocation engagé par
la SCI Déborah ne relevait pas de l'action sociale et médico-sociale ; la formule de colocation des seniors préconisée par l'Etat et les services du département n'est pas au nombre des établissements sociaux et médico-sociaux limitativement énumérés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ; les résidents sont locataires et redevables de la taxe d'habitation ; le loyer ne correspond pas à un contrat de séjour et il n'y a ni " forfait soin ", ni " tarif de dépendance " ; c'est en se fondant sur des faits matériellement inexacts que le préfet a estimé que la Maison des seniors 82 fonctionnait comme un EHPAD, alors que les résidents sont locataires et redevables de la taxe d'habitation, qu'ils sont libres de choisir leur médecin, leur infirmier et un éventuel auxiliaire de vie ; la lettre de l'administrateur des finances publiques du 14 janvier 2019 confirme d'ailleurs que la SCI Déborah ne relève pas de la réglementation sur les établissements et services sociaux et médico-sociaux ;
- l'arrêté du 28 juillet 2016 correspond à une expulsion illégale de locataires et colocataires, en méconnaissance du droit fondamental au logement reconnu par l'article 1er de la loi n° 89-482 du 6 juillet 1989 et protégé par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- les dysfonctionnements reprochés ne sont pas avérés dès lors que les constatations partiales et non contradictoires mentionnées dans le rapport provisoire d'inspection sont contredites par le constat d'huissier établi le 4 août 2016 ; les logements et les parties communes ne comportaient aucun danger et de nombreux témoignages attestent du bon fonctionnement de la Maison des seniors 82 et de la satisfaction des locataires et de leurs familles ; les éléments relevés par le conseil de l'ordre des infirmiers, orienté par les services de l'Etat, sont contredits par le constat du 4 août 2016 ; il n'a jamais été démontré que les droits, la liberté et la dignité des personnes âgées locataires et colocataires n'auraient pas été respectés ;
- le préfet ne disposait pas des pouvoirs de police spéciale lui permettant de prononcer une fermeture provisoire sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l'habitation ou de l'article 75 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;
- alors qu'il contestait l'absence de permanence des soins la nuit au regard de l'état de dépendance de certains locataires, le rapport définitif de l'inspection ne lui a jamais été transmis, et le rapport provisoire faisant suite à un premier rapport que nul n'a pu consulter lui a été remis le jour de l'expulsion, de sorte que les dispositions de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles ont nécessairement été méconnues ;
- la mesure de fermeture présente un caractère disproportionné dès lors que les faits ne sont pas établis et que le préfet a opéré une confusion entre locataires " âgés " et " dépendants ".
- l'administrateur des finances publiques a renoncé à l'assujettissement des recettes de la SCI à la TVA par lettre du 4 décembre 2019.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 juin 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens invoqués par M. G... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- et les conclusions de Mme Ladoire, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le préfet de Tarn-et-Garonne et le président du conseil départemental
de Tarn-et-Garonne ont diligenté une mission d'inspection de la structure dénommée Maison
des seniors 82, sise au lieudit Merle Haut sur le territoire de la commune de Septfonds,
en raison de signalements de nature à accréditer l'hypothèse de la mise en place sans autorisation d'un hébergement collectif permanent de personnes vulnérables, âgées ou handicapées.
Le 5 juillet 2016, une inspection réalisée sur place de manière inopinée par des agents de la délégation départementale de l'agence régionale de santé, de la direction de la cohésion sociale et de la protection des populations, de la direction régionale de la concurrence, de la consommation du travail et de l'emploi et du conseil départemental, a permis de constater l'hébergement de douze personnes âgées dépendantes autour d'une organisation s'appuyant pour la location des chambres sur la SCI Deborah, propriétaire des locaux, dont M. G... est le gérant, et pour les prestations de services sur l'association Maison des seniors 82, dont il est le président. Par lettre du 11 juillet 2016, le préfet et le président du conseil départemental ont déduit des éléments relevés par l'équipe d'inspection que M. G... était exploitant de fait d'un établissement médico-social non autorisé, et lui ont enjoint de mettre un terme sous quinzaine à son activité illégale. L'intéressé n'ayant pas obtempéré, le préfet
de Tarn-et-Garonne, par un arrêté du 28 juillet 2016, notifié et exécuté le même jour avec le concours de la force publique, a prononcé la fermeture totale, en urgence et à titre provisoire, de la structure dénommée Maison des seniors 82, en se fondant sur son fonctionnement en infraction aux dispositions des articles L. 312-1 et L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, ainsi que sur l'existence de conditions d'installation, de fonctionnement et d'organisation mettant gravement en cause la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes âgées hébergées. M. G... relève appel du jugement du 4 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.
Sur la régularité du jugement :
2. En relevant, sans invoquer la méconnaissance d'aucun texte ni d'aucun principe, qu'aucun rapport de constat émis par la mission d'inspection ne lui avait été remis comme annoncé par la mise en demeure du 11 juillet 2016, M. G..., qui n'a au demeurant
pas allégué avoir réclamé ce document prétendument manquant, n'a pas soulevé un moyen,
mais présenté un simple argument, auquel le tribunal n'était pas tenu de répondre. Le moyen tiré de ce que le tribunal se serait mépris sur les faits relève du bien-fondé, et non de la régularité
du jugement. Enfin, le moyen tiré de l'incompétence du préfet reposait sur le postulat que la Maison des seniors 82 ne pouvait être qualifiée d'établissement médico-social au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. En déduisant de l'analyse des éléments de fait relatifs aux personnes accueillies, ainsi qu'à l'organisation et au fonctionnement de cette structure, qu'elle devait être regardée comme un tel établissement, les premiers juges ont, implicitement mais nécessairement, répondu à ce moyen. Par suite, le jugement n'est pas entaché d'irrégularité.
Sur la légalité de l'arrêté du 28 juillet 2016 :
En ce qui concerne la qualification d'établissement médico-social non autorisé :
3. Aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles relatifs aux établissements et services soumis à autorisation : " I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / (...) / 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; / (...). "
4. Il ressort des pièces du dossier que le 5 juillet 2016, l'équipe d'inspection a constaté l'accueil, dans les locaux de la structure Maison des seniors 82, de douze personnes âgées de 68 à 93 ans dont aucune n'était autonome, leurs états de dépendance relevant des groupes
iso-ressources (GIR) 1 à 4, ce que M. G... ne conteste pas. L'hébergement de ces personnes se répartissait entre quatre chambres simples avec une salle de bains communicante pour deux, trois chambres doubles dont une avec salle de bains et les deux autres avec une salle de bains commune, un studio individuel avec kitchenette et salle de bains, et une chambre dans un mobil-home. L'audition des personnes présentes a permis d'établir que les repas étaient pris dans la salle à manger commune, les chambres ne comportant d'ailleurs pas, à l'exception
du studio, de lieu de repas individuel, et que les résidents n'avaient pas accès à la cuisine.
Ces éléments, constatés contradictoirement dès lors que la visite s'est effectuée en présence constante du compagnon de M. G..., dit " gouvernant ", suffisent à caractériser un établissement médico-social au sens du 6° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. Les conditions de vie des personnes âgées accueillies par la Maison des seniors 82 apparaissent ainsi comparables à celles des résidents d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), lesquelles ont également la possibilité de choisir leur médecin. La conclusion d'un " contrat tripartite " entre le résident qualifié de " colocataire ",
M. G... présenté comme " bailleur " et son compagnon " gouvernant ", distinguant dans la rémunération de la prestation les frais de mise à disposition du logement d'une part, et les services (rémunération du gouvernant et de l'aide-soignante, restauration, lingerie, etc) d'autre part, est sans incidence sur la qualification juridique d'établissement médico-social retenue à bon droit par les premiers juges. Pour contester cette qualification, M. G... ne peut utilement invoquer ni le montage juridique qu'il a sciemment organisé, consistant à établir un bail avec la SCI Deborah pour la prestation d'hébergement, ni le régime fiscal qui en résulte pour les " locataires " et la SCI Deborah, alors que le " contrat tripartite " précédemment décrit lie l'hébergement et les prestations, ni l'inapplication des règles de tarification des EHPAD. Il ne peut davantage se prévaloir d'un courrier du préfet de Tarn-et-Garonne du 9 mars 2015 ne comportant aucune approbation de la structure dès lors qu'il se borne à suggérer qu'un projet, dont la nature exacte n'est pas précisée, notamment quant au degré d'autonomie des personnes âgées, pourrait être réalisé sous forme d'une colocation, ni enfin de l'abandon en 2019 d'un redressement fiscal notifié à la seule SCI Deborah.
En ce qui concerne la compétence du préfet :
5. Aux termes de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles applicable aux établissements et services sociaux et médico-sociaux : " (...) si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, le représentant de l'Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu'il leur fixe à cet effet. / S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans ce délai, le représentant de l'Etat ordonne la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de l'établissement. / En cas d'urgence (...), le représentant de l'Etat peut, sans injonction préalable, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire une mesure de fermeture immédiate. / (...). " L'arrêté du 28 juillet 2016 a été pris sur le fondement de ces dispositions, applicables à la structure Maison des seniors 82, laquelle constituait un établissement médico-social au sens de l'article L. 312-1 du même code. M. G... ne peut utilement invoquer l'incompétence du préfet pour prononcer une fermeture provisoire sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l'habitation ou de l'article 75 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dont il n'a pas été fait application.
En ce qui concerne la régularité de la procédure :
6. Il ressort de la motivation de l'arrêté qu'il a été pris en urgence au motif que les conditions d'installation, de fonctionnement et d'organisation de la Maison des seniors 82 mettaient gravement en cause la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes âgées hébergées. Les dispositions de l'article L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles permettent au préfet, dans ce cas, de prendre une mesure de fermeture immédiate sans injonction préalable. Par suite, la circonstance que la mise en demeure conjointe du préfet et du président du conseil départemental du 11 juillet 2016 portait seulement sur le caractère illégal de l'activité, et non sur une situation de mise en danger des résidents, est sans incidence sur la régularité
de la procédure. Si M. G..., qui avait fait part de son refus de réorienter les résidents
vers d'autres structures, soutient sans être contredit qu'aucun rapport définitif de l'inspection
ne lui a jamais été transmis et que le rapport provisoire ne lui a été remis qu'avec la notification de l'arrêté du 28 juillet 2016, lors de l'évacuation de la Maison des seniors 82 avec
le concours de la force publique, il n'en résulte pas une méconnaissance des dispositions de l'article L. 331-5, lesquelles n'imposent aucune communication préalable à la mesure de fermeture d'urgence prise par le préfet.
En ce qui concerne le bien-fondé de la fermeture :
7. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que les douze personnes âgées dépendantes hébergées à la Maison des seniors 82, dont sept disposaient de lits médicalisés, ne peuvent être regardées comme des colocataires ayant librement choisi de résider dans un même ensemble immobilier pris en location. Par suite, le moyen tiré de ce que la fermeture de la structure, laquelle a été accompagnée, conformément aux dispositions de l'article L. 331-6 du code de l'action sociale et des familles, d'un hébergement d'urgence des personnes en cause au centre hospitalier de Montauban, méconnaîtrait le droit fondamental au logement reconnu par l'article 1er de la loi n° 89-482 du 6 juillet 1989, ne peut qu'être écarté. Cette mesure ne méconnaît pas davantage l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui réserve expressément les décisions justifiées par la protection de la santé.
8. Pour prendre l'arrêté contesté, le préfet de Tarn-et-Garonne a notamment relevé l'inadéquation des installations et des équipements aux caractéristiques des personnes âgées accueillies, une organisation du travail ne permettant pas d'assurer une continuité de la prise en charge et un accompagnement adapté des personnes au regard de leur état de santé et de dépendance, et des conditions d'installation et d'accessibilité inadaptées à la population accueillie. Il ressort des pièces du dossier que lors de l'inspection du 5 juillet 2016, un résident incapable de se rendre seul dans la pièce de vie située dans le bâtiment principal se trouvait isolé dans un mobil home vétuste, dépourvu de point d'eau et dans lequel étaient stockés les médicaments. Par ailleurs il a été constaté que le gérant et le gouvernant résidaient dans une maison non contigüe aux différents lieux d'hébergement des personnes âgées, et qu'aucun de ces lieux n'était équipé d'un dispositif d'appel malade, ce qui ne permettait pas de garantir la sécurité des résidents en cas d'urgence, en particulier la nuit, alors que selon les déclarations de M. G..., une seule ronde était réalisée vers minuit. Enfin, alors que l'état de dépendance des douze résidents nécessitait un accompagnement dans les actes de la vie quotidienne, une seule auxiliaire de vie était chargée de la préparation du petit déjeuner et du déjeuner, de l'aide à la prise des repas et de l'entretien des locaux et des chambres, tandis que M. G... et son compagnon assuraient le repas, les changes et le coucher du soir, M. G... réalisant par ailleurs la préparation des médicaments, la réalisation des soins infirmiers et de nursing et les transferts, et son compagnon les tâches logistiques et techniques. Ces éléments de fait non sérieusement contestés suffisent à caractériser une menace pour la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées. Par suite, M. G..., qui ne peut utilement se prévaloir ni du soutien des familles des personnes hébergées, ni du constat d'huissier qu'il a fait établir le 4 août 2016 après le départ des résidents et le rangement des locaux, n'est pas fondé à soutenir que la fermeture en urgence de la Maison des seniors 82 serait entachée d'erreur d'appréciation.
9. Il résulte de ce qui précède que M. G... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige ne peuvent qu'être rejetées.
10. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. " En l'espèce, l'appel de M. G... présente un caractère abusif. Il y a lieu de le condamner à payer une amende de 5 000 euros.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. G... est rejetée.
Article 2 : M. G... est condamné à payer une amende de 5 000 euros en application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... G..., au ministre des solidarités et de la santé et au directeur départemental des finances publiques de Tarn-et-Garonne. Une copie en sera adressée au préfet de de Tarn-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 17 novembre 2020 à laquelle siégeaient :
Mme F... E..., présidente,
Mme A... C..., présidente-assesseure,
Mme H..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 décembre 2020.
La rapporteure,
Anne C...
La présidente,
Catherine E...La greffière,
Virginie Guillout
La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX04189
