| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre, 08 décembre 2020, 18BX03436

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... C... et Mme H... C... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 10 novembre 2016 par laquelle le centre hospitalier (CH) de Bagnères-de-Bigorre leur a refusé l'octroi de congés bonifiés, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre cette décision le 6 décembre 2016.

Par un jugement n° 1700778 du 13 juillet 2018, le tribunal administratif de Pau a annulé ces décisions.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 13 septembre 2018, le CH de Bagnères-de-Bigorre, représenté par Me I..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 13 juillet 2018 ;

2°) de rejeter la demande de M. et Mme C... ;

3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est entaché d'un défaut de motivation faute pour les premiers juges d'avoir répondu à l'ensemble des moyens de défense développés dans ses écritures de première instance ;

- le jugement est également irrégulier dès lors que les premiers juges ont retenu des éléments qui ne ressortaient pas des échanges entre les parties, ils ont notamment accueilli un moyen tiré du défaut d'affichage de la décision portant délégation de signature à l'auteur de l'acte qui n'avait pas été soulevé par les requérants et sur lequel ils n'ont pas sollicité les observations des parties ;

- c'est à tort que les premiers juges n'ont pas retenu l'irrecevabilité de la demande présentée par Mme C... dès lors qu'aucune demande n'avait été émise en son nom et qu'elle ne s'est pas associée au recours gracieux formé par son époux ;

- l'auteur de la décision attaquée était bien compétent contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges ;

- la décision attaquée du 10 novembre 2016 était suffisamment motivée, pour le moins par référence, et M. C... en a d'ailleurs compris les motifs, qu'il a été utilement à même de contester par un recours gracieux puis par un recours contentieux ;

- les premiers juges ont accueilli un moyen inopérant dès lors que la décision attaquée du 10 novembre 2016 n'était pas au nombre de celles devant être obligatoirement motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- M. C... n'a pas demandé la communication des motifs de la décision implicite rejetant son recours gracieux, de sorte que le tribunal a commis une erreur de droit en annulant cette décision pour défaut de motivation ;

- M. et Mme C... ne remplissaient pas les conditions pour bénéficier de l'octroi d'un congé bonifié dès lors notamment qu'ils ne sont propriétaires d'aucun bien en Guadeloupe, n'y sont pas inscrits sur les listes électorales, et n'y possèdent aucun compte bancaire, et qu'ils ont passé de nombreuses années sur le territoire métropolitain avant leur recrutement par le CH ;

- le CH n'a pas exigé de M. et Mme C... qu'ils remplissent l'ensemble des critères permettant d'apprécier la notion de centre des intérêts moraux et matériels et n'a pas commis l'erreur de droit que lui reprochent les intéressés ;

- M. et Mme C... ne sauraient utilement se prévaloir du principe d'égalité de traitement des agents publics et du respect de leur vie privée ;

- la mention, dans la décision attaquée, de la précédente décision de refus d'octroi de congé bonifié, ne révèle aucune erreur de droit.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n° 53-511 du 21 mai 1953 ;

- le décret n° 87-482 du 1er juillet 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D... F...,

- et les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C..., respectivement aide médico-psychologique et aide-soignante, travaillent tous deux au CH de Bagnères-de-Bigorre. Par un courrier du 12 octobre 2016, M. C... a sollicité auprès de son employeur un congé bonifié pour la période du 1er juillet au 31 août 2017, à son bénéfice, ainsi qu'à celui de son épouse et de ses enfants. Cette demande a été rejetée par une décision du CH de Bagnères-de-Bigorre du 10 novembre 2016. M. C... a formé un recours gracieux contre cette décision le 6 décembre 2016 qui a été implicitement rejeté. Le CH de Bagnères-de-Bigorre relève appel du jugement n° 1700778 du 13 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé sa décision du 10 novembre 2016, ainsi que la décision implicite par laquelle il a rejeté le recours gracieux de M. C....

Sur la régularité du jugement :

2. Le CH de Bagnères-de-Bigorre soutient que le jugement attaqué est entaché d'un défaut de motivation et qu'il se fonde sur des éléments qui ne ressortaient pas des échanges entre les parties. Un tel moyen ne peut qu'être écarté faute pour l'établissement de préciser le ou les moyens auxquels les premiers juges, qui ne sont pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'auraient pas répondu et les éléments qu'ils auraient retenus ne figurant pas au dossier.

3. Le CH soutient également que les premiers juges ont accueilli un moyen tiré du défaut d'affichage de la décision portant délégation de signature à l'auteur de l'acte attaqué alors qu'il n'avait pas été soulevé par les demandeurs. Il ressort toutefois des écritures de première instance de M. et Mme C... qu'ils s'étaient prévalus devant le tribunal de l'absence de justification d'une délégation de signature régulièrement publiée. Dans ces conditions, le CH de Bagnères-de-Bigorre, qui ne saurait ignorer que la publicité des décisions réglementaires des directeurs des établissements publics de santé est assurée, conformément aux dispositions de l'article R. 6143-38 du code de la santé publique, par leur affichage sur des panneaux spécialement aménagés à cet effet et aisément consultables par les personnels et les usagers, n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient fait droit, sans en informer les parties, à un moyen qui n'était pas soulevé devant eux.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande :

4. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 12 octobre 2016 qui n'a été rédigé et signé que par M. C..., celui-ci a demandé au CH de Bagnères-de-Bigorre un congé bonifié pour la période du 1er juillet au 31 août 2017, à son bénéfice, ainsi qu'à celui de son épouse et de ses enfants. Par une décision du 10 novembre 2016, qui n'était adressée qu'à M. C..., le CH a rejeté cette demande. M. C... a, seul, formé un recours gracieux contre cette décision, lequel a été rejeté par une décision implicite née du silence gardé par l'établissement de santé.

5. D'une part, il ressort des termes du jugement attaqué, non critiqué par M. et Mme C... qui n'ont pas produit de mémoire devant la cour, que les premiers juges ont retenu qu'une décision implicite de rejet de la demande de congé bonifié présentée par M. C..., au nom de son épouse, était née du silence gardé par le CH de Bagnères-de-Bigorre et que les demandeurs ne sollicitaient pas l'annulation de cette décision, leurs conclusions n'étant dirigées que contre le rejet exprès de la demande présentée par M. C... par la décision du 10 novembre 2016. Dans ces conditions, le CH de Bagnères-de-Bigorre ne peut utilement soutenir que les premiers juges ont, à tort, refusé d'accueillir la fin de non-recevoir dont il s'était prévalu devant eux et relative à l'irrecevabilité des conclusions de la demande en tant qu'elle concernerait un refus opposé à Mme C....

6. D'autre part, au terme de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, dans sa version applicable au litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : / 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d'Etat. / Les fonctionnaires qui exercent leurs fonctions sur le territoire européen de la France et dont le lieu de résidence habituelle est situé dans les départements d'outre-mer bénéficient des congés bonifiés dans les conditions prévues pour les fonctionnaires de l'Etat se trouvant dans la même situation. (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 1er juillet 1987 relatif au congé bonifié des fonctionnaires hospitaliers : " Pour l'application des dispositions du deuxième alinéa du 1° de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, relatives aux congés bonifiés des fonctionnaires des établissements mentionnés à l'article 2 de ladite loi, qui, exerçant leurs fonctions sur le territoire européen de la France, ont leur résidence habituelle dans un département d'outre-mer, le lieu de la résidence habituelle s'entend de celui où se trouve le centre des intérêts moraux et matériels de l'agent. ". Aux termes de l'article 2 du même texte, dans sa version applicable au litige : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er bénéficient, dans les conditions prévues ci-après, de la prise en charge périodique par l'établissement où ils exercent des frais d'un voyage de congé, dit congé bonifié, à concurrence d'un aller-retour entre le territoire européen de la France où l'intéressé exerce ses fonctions et le département d'outre-mer où il a sa résidence habituelle. ". L'article 3, alors applicable, de ce même texte dispose : " Le montant des frais de voyage pris en charge est déterminé suivant les mêmes règles que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l'Etat dans la même situation. " Aux termes de l'article 19 du décret du 21 mai 1953 fixant les modalités de remboursement des frais engagés par les personnels civils de l'Etat à l'occasion de leurs déplacements : " L'agent qui change de résidence peut prétendre à la prise en charge par l'Etat des frais de transports personnels qui en résultent pour lui-même à la condition, s'il est marié, en état de concubinage ou lié à un partenaire par un pacte civil de solidarité, que ces frais ne soient pas pris en charge par l'employeur de son conjoint, concubin ou partenaire. / L'agent marié, en état de concubinage ou lié par un pacte civil de solidarité peut, en outre, à la même condition, prétendre à la prise en charge par l'Etat des frais de transports personnels : / 1° De son conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité, si les ressources personnelles de celui-ci sont inférieures au traitement soumis à retenues pour pension afférent à l'indice brut 340 ; (...) ". Enfin, aux termes de l'article 26 bis du même texte : " Les conditions de prise en charge par l'Etat des frais de transport personnels définies à l'article 19 ci-dessus sont applicables à l'occasion des congés administratifs. (...) ".

7. Il résulte des dispositions précitées, ainsi que l'ont retenu à juste titre les premiers juges, que la décision du 10 novembre 2016 refusant à M. C... le bénéfice d'un congé bonifié fait grief à son épouse dans la mesure où elle est susceptible, selon l'importance de ses ressources, de la priver de la prise en charge de ses frais de transport personnels. Par suite, le CH de Bagnères-de-Bigorre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont refusé d'accueillir la fin de non-recevoir qu'il avait opposée aux demandeurs tirée du défaut d'intérêt à agir de Mme C... pour contester les décisions attaquées.

En ce qui concerne la légalité des décisions en litige :

8. Aux termes de l'article R. 6143-38 du code de la santé publique : " Sans préjudice des obligations de publication prévues par d'autres dispositions du présent code, les décisions des directeurs des établissements publics de santé et les délibérations non réglementaires de leurs conseils de surveillance sont notifiées aux personnes physiques et morales qu'elles concernent. Leurs décisions et délibérations réglementaires sont affichées sur des panneaux spécialement aménagés à cet effet et aisément consultables par les personnels et les usagers. Lorsque ces décisions ou délibérations font grief à d'autres personnes que les usagers et les personnels, elles sont, en outre, publiées au bulletin des actes administratifs de la préfecture du département dans lequel l'établissement a son siège. ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 10 novembre 2016 a été signée par Mme K..., nommée directrice adjointe des ressources humaines du CH de Bagnères-de-Bigorre par une décision du 1er août 2015 intitulée note n° 01/2015. Par une décision du 1er avril 2016, le directeur du groupe hospitalier lui a donné délégation pour signer en son nom tous actes et correspondances se rapportant à l'activité de sa direction à l'exception de décisions au nombre desquelles ne comptent pas les décisions relatives aux demandes de congés bonifiés. Pour justifier d'une publication de ces décisions conforme aux dispositions précitées de l'article R. 6143-38 du code de la santé publique, le CH de Bagnères-de-Bigorre produit, pour la première fois en appel, une attestation du directeur par intérim de l'établissement qui certifie que la " note n° 01/2015 " et la " note n° 03/2018 " ont été portées à connaissance sur le tableau d'affichage situé à l'entrée du centre hospitalier, lieu accessible à l'ensemble du personnel et des usagers de l'établissement. Toutefois, cette attestation, qui ne concerne pas la décision du 1er avril 2016 par laquelle le directeur du CH de Bagnères-de-Bigorre a donné délégation à Mme K... pour signer la décision litigieuse, ne permet pas d'établir que celle-ci a été régulièrement publiée. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont accueilli le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée.

10. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". L'article L. 211-5 du même code dispose : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

11. Contrairement à ce que soutient le CH de Bagnères-de-Bigorre, la décision par laquelle il a refusé à M. C... le bénéfice d'un congé bonifié, qui constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions pour l'obtenir, est au nombre des décisions devant être motivées en application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Cette décision se borne à indiquer " je vous rappelle que vous ne remplissez pas les conditions pour bénéficier dudit congé comme il était mentionné dans le courrier du 3 septembre 2014 " et liste une série d'éléments nouveaux pouvant être produits par l'intéressé pour voir sa situation reconsidérée. Elle ne comporte aucune considération de droit et ne saurait être regardée comme exposant les raisons de fait justifiant le refus opposé à la demande de M. C.... Si cette décision renvoie à un précédent courrier daté du 3 septembre 2014 adressé à l'intéressé, ce courrier indiquait lui aussi seulement qu'il n'entre pas dans les conditions d'octroi des congés bonifiés et se bornait à faire mention de la circulaire du 16 juillet 2014 relative aux conditions d'attribution des congés bonifiés aux agents de la fonction publique hospitalière, texte qui ne saurait être regardé comme constituant le fondement de la décision attaquée. Dans ces conditions, la décision du 10 novembre 2016 n'était, même par référence, pas suffisamment motivée et le CH de Bagnères-de-Bigorre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont également accueilli ce moyen pour faire droit aux conclusions présentées par les demandeurs.

12. Les premiers juges ayant annulé la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. C... par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 10 novembre 2016 et non en raison d'un défaut de motivation, le CH de Bagnères-de-Bigorre ne peut utilement faire valoir que le jugement attaqué serait entaché d'une erreur de droit dans la mesure où M. C... n'aurait pas demandé la communication des motifs de cette décision implicite.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le CH de Bagnères-de-Bigorre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé sa décision du 10 novembre 2016 ainsi que, par voie de conséquence, la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par M. C... contre cette décision. M. et Mme C... n'étant pas les parties perdantes dans la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demande le CH de Bagnères-de-Bigorre sur le fondement de ces dispositions soit mise à leur charge.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du centre hospitalier de Bagnères-de-Bigorre est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier de Bagnères-de-Bigorre, à M. A... C... et à Mme H... C....

Délibéré après l'audience du 17 novembre 2020 à laquelle siégeaient :

Mme J... G..., présidente,

Mme B... E..., présidente-assesseure,

Mme D... F..., conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 décembre 2020.

La rapporteure,

Kolia F...

La présidente,

Catherine G...

Le greffier,

Virginie Guillout

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 18BX03436